应急管理中政区治理的关联逻辑及其内在困境

熊 竞

(上海交通大学国际与公共事务学院；上海交通大学中国城市治理研究院，上海 200030)

一、 问题提出与文献综述

现代性、城市化以及网络社会催生的风险社会，使得应急管理在国家治理体系和治理能力现代化中的重要性不断凸显。关于应急管理的研究已从类型逻辑、(1)薛澜，钟开斌.突发公共事件分类、分级与分期： 应急体制的管理基础[J].中国行政管理，2005(2)： 102-107.制度逻辑、(2)Waugh， William L.， Jr. Coordination or Control： Organizational Design and the Emergency Management Function[J]. Disaster Prevention and Management： An International Journal， 1993，2 (4)： 17-31.高小平，刘一弘.我国应急管理研究述评(上)[J].中国行政管理，2009(8)： 29-33.高小平，刘一弘.我国应急管理研究述评(下)[J].中国行政管理，2009(9)： 19-22.系统逻辑、(3)张海波，童星.中国应急管理结构变化及其理论概化[J].中国社会科学，2015(3)： 58-84+206.王宏伟.美国的应急协调： 联邦体制、碎片化与整合[J].国家行政学院学报，2010(3)： 124-128. Comfort L K. Crisis management in hindsight： Cognition， communication， coordination， and control[J]. Public Administration Review， 2007， 67： 189-197.演变逻辑、(4)钟开斌.从强制到自主： 中国应急协调机制的发展与演变[J].中国行政管理，2014(8)： 115-119.能力建设逻辑、(5)金太军，徐婷婷.应对突发公共事件的政府协调能力： 框架、问题与思路[J].学习与探索，2013(5)： 37-43；刘新建，陈晓君.国内外应急管理能力评价的理论与实践综述[J].燕山大学学报，2009(3)： 217-275.技术创新逻辑、(6)黄宏纯.应急管理科技支撑体系研究[D].武汉： 武汉理工大学，2013.合法性与有效性逻辑(7)Christensen T， Laegreid P， Rykkja L H. Organizing for Crisis Management： Building Governance Capacity and Legitimacy[J]. Public Administration Review， 2016， 76(6)： 887-897.等多个视角全面展开。而政区治理作为我国空间治理体系中基础性、框架性和集合性的制度工具，与应急管理也有着诸多或直接或间接、或紧密或松散的关联，无论是应急事件的空间无边界与政区治理边界刚性之间的冲突，还是政区规模对应急管理防控难度和处置能力的影响，抑或是应急事件响应高速率的要求与我国政区层级过长之间的矛盾，以及城市化进程中应急事件频发与城乡建制转换不规范之间的张力，和行政中心选址与应急管理的关系等，都显示出两者之间较强的制度关联。然而，针对这种制度关联的系统性和清晰性的逻辑分析在已有研究中还未显见；与此同时，在政区治理相关研究中，也缺乏对应急管理状态下行政区划设置的考量。因此，本文的研究一方面对健全国家应急管理体系、支撑应急管理理论建设具有重要意义；另一方面，也对优化行政区划设置，深化政区制度改革、丰富和创新政区地理学和空间政治学相关理论具有重要价值。

关于应急管理中的政区治理问题，从现有文献看，直接的研究还非常有限，大部分相关内容散落在间接研究中，且主要从两条理路展开： 一条是在研究政区议题时，涉及重大疫情防控等应急管理问题；另一条是研究重大疫情防控和应急管理时，涉及政区问题。从第一条理路而言，包括市制的研究、基层政区调整的研究、政区边界的研究等。例如，从城市行政建制的诞生发展来看，就与城市化地域人口密集引发的公共卫生应急事件频发，(8)杨瑞，欧阳伟，田莉.城市规划与公共卫生的渊源、发展与演进[J].上海城市规划，2018(3)： 79-85.进而设立专门的城市建制管理密不可分。(9)戴均良.中国市制[M].北京： 中国地图出版社，2000： 6-8.再比如，有学者在基层治理研究中，对公共卫生体系受到的区划调整影响进行了分析。(10)庄悦红.行政区划调整背景下公共卫生机构整合路径研究[D].上海： 复旦大学，2012.(11)杨碧春，万鹏，周胜志.乡镇行政区划调整后对农村卫生体系的影响——对苍溪县调研后的思考[J].中国卫生事业管理，2006(9)： 551+554.此外，刘君德教授(12)刘君德.中国行政区划的理论与实践[M].上海： 华东师范大学出版社.1996： 207-215.在“行政区经济”理论中提出的跨行政区要素流动难等论断，对于分析应急管理中的人员物资跨区域流动等有重要启示；朱传耿等(13)朱传耿，仇方道等.省际边界区域协调发展研究[M].北京： 科学出版社，2012： 34.认为政区边界存在“开放和封闭并存的矛盾属性”，这一判断对于公共卫生应急管理中的隔离治理提供了借鉴；张小明(14)张小明.探索建立跨界区域应急管理机构[N].学习时报，2013-08-12(006).在分析建立跨界区域应急管理机构时指出打破行政区划管辖边界的重要性。

从第二条理路，即重大疫情等应急管理相关研究的角度来看，涉及行政区划的研究主要集中在跨政区的应急管理协调机制、(15)Christensen T， Andreas Danielsen O， Laegreid P， & H. Rykkja， L. Comparing coordination structures for crisis management in six countries： comparing coordination structures for crisis management[J]. Public Administration， 2016， 94(2)： 316-332.(16)吕志奎.构建适应国家治理现代化的应急管理新体制[J].人民论坛·学术前沿，2019(5)： 16-21.(17)吕天宇，李晚莲，卢珊.突发公共卫生事件横向府际合作机制现状分析[J].中国公共卫生管理，2018，34(4)： 436-439.应急管理体系中的各行政层级责任划分(18)Waugh W L， Streib G. Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management[J]. Public Administration Review， 2006， 66(1)： 131-140.(19)谭君久，翟桔红.SARS背景下中国政治体制的调适及其思考[J].武汉大学学报(社会科学版)，2003(4)： 400-401.等方面，这些研究表明，应急状态下区域联动、层级统筹要求更高，但针对情况紧急的跨政区边界和政区层级的合作虽不是问题，但客观上是基于权威而非信任的合作，并不是应急管理所追求的良好合作。(20)张海波，童星.中国应急管理结构变化及其理论概化[J].中国社会科学，2015(3)： 58-84+206.因此，应急管理状态下的政区治理能否顺畅，与常态下的政区治理也是紧密相关的，故本文对应急管理中政区治理逻辑的探讨也穿插着常态管理下的政区治理机制。总体而言，现有文献对重大疫情防控中政区治理议题的关注还不够深入系统，而现实中面临的政区治理问题已亟待推进整体性研究。本文拟在行政区划概念、理论及其要素构成分析基础上，构建重大疫情应急处置中的政区治理分析框架，并以新冠疫情为案例展开相应的探讨。

二、 政区治理： 透视应急管理的新视角

政区治理是行政区划概念的一个延伸，行政区划一般是指政区要素发生变动的区划调整行为，而政区治理则是一个更有解释张力的概念，涵盖了要素静态下发挥政区功能职能、政区要素调整以及管理要素静态职能和动态变化的制度设置与改革等多方面的内容。要分析应急管理中的政区治理问题，不能仅仅从政区调整，即政区要素变化来分析，因为政区要素变化毕竟是行政区划概念中具有“间断性”“事件性”“长周期”特点的政策形态。从更为一般性、平稳性、常态化的政策过程而言，政区要素静态运行才是日常影响行政管理工作的政区政策形态。作为管理以上两类政策的政区制度及其改革，则是更为宏观和基础性的治理方式。总之，政区治理是系统涵盖政区要素到政区调整，再到政区制度的层层递进的分析框架，较之狭义的行政区划调整，它可以更好地来研究应急管理问题。当然需要指出的是，政区治理本身常常也具备应急管理的特点，特别是政区调整中的冲突(如江苏湖州市长兴县撤县设区引发的官员群体事件、浙江温州市泰顺县撤销建制乡的冲突以及区划调整常常引来的热议等)、政区边界的冲突(新中国成立以来最早的一部涉及行政区划的法律文件，即1989年2月3日中华人民共和国国务院令第二十六号发布施行的《行政区域边界争议处理条例》，就是针对政区边界中相关矛盾而设立的)、政区制度的改革等行政区划行为更易发生应急管理事件。

从行政区划的概念定义出发，政区要素一般包括政区区域、政区规模、政区层级、政区名称、政区中心、政区边界及其形态等，(21)刘君德，靳润成，周克瑜.中国政区地理[M].北京： 科学出版社，1999： 29-41.这些要素在日常状态下发挥其应有的职能，例如，政区区域从空间上规定了地方政府的治理空间边界、政区层级发挥其上传下达的功能等。当这些要素在功能运行中产生了问题和压力，则将按照一定的规则(政区调整的规则，即政区制度)进入调整状态并推进政区要素的变化，待调整结束形成新的政区格局后政区要素则按照新的政区格局发挥其静态职能，例如通过乡镇撤并解决规模效应和精兵简政的问题、通过政区升格解决管理权限与发展能级匹配的问题、通过政区中心迁移解决政务服务空间协调的问题等。当在一定规则下政区要素无论如何调整，都难以满足经济社会发展变化或国家治理需要的时候，即政区制度本身难以支撑和解决政区要素静态职能以及调整目标的时候，则需要对政区调整规则进行调整，即推进政区制度的改革，例如，设市制度(涉及建制调整)中的标准调整，政区边界冲突(涉及边界调整)以立法方式解决，“市管县”“省直管县”(涉及层级调整)的制度改革、行政区划审批权(涉及多个要素)的改革等。

总之，政区治理概念及其分析框架，是一个涵盖从政区要素职能、到政区区划调整、再到政区制度改革的层层递进、三位一体的政策框架体系。本文将依托这一政策框架体系，首先总体上分析政区治理与应急管理的制度逻辑关联，并指出哪些重点政区要素与应急管理更为关联；进而结合这些政区要素的静态职能、调整方式以及调整规则与应急管理的关联，展开更为细致的机制与困境剖析。

从应急管理与政区治理的整体性制度关联来看，至少有以下三点。一是政区治理政策工具特点的基础性、框架性、体系性决定了政区必然影响应急管理的制度效能。政区治理是一个基础性和框架性制度，它是诸多制度的一个基础，例如财税管理制度、户籍管理制度、土地利用制度、社区治理制度等都需要依托于政区，并在城乡政区建制等方面有差异。对于应急管理而言，也必然与应急管理的政府主体、应急管理物资的储备和调配等都有关联。例如，从此次新冠肺炎疫情防控的实践和讨论来看，涉及政区治理的内容也较多。例如，“封城”“封区”“封村”等政区边界治理的内容，城市政区规模过大与疫情发生、传播和扩散的讨论，跨政区协同的区域联防联控机制构建，跨多个政府层级的疫情信息直报系统的效能等。

二是政区治理强调的分区、分类、分级治理理念与应急管理中的分级、分类管控具有逻辑相似性。行政区划作为国家空间治理的重要制度工具，其核心逻辑在于通过对国土空间的“分区”(根据自然环境、区位条件、人文基础等划分规模、形态不一的行政区域)、“分类”(对每个行政区域根据其治理特点分为地域型政区、城市型政区、民族型政区、特殊型政区等不同的建制类型，并赋予不同的政区通名)、“分级”(根据政区的重要性等因素将政区划分为不同的行政等级，并确定相应的等级体系和隶属关系)来有序有效推进国家治理。而应急管理也强调分类、分级与分期的体制，(22)薛澜，钟开斌.突发公共事件分类、分级与分期： 应急体制的管理基础[J].中国行政管理，2005(2)： 102-107.这一体制特点从内在逻辑上，与行政区划制度有着相似性。例如，此次新冠肺炎疫情防控中，分区、分级策略也是一个被充分应用的政策方式，特别是进入统筹和经济社会发展和疫情防控的复工复产阶段，分级分类管控的重要性更加凸显。

三是政区治理作为一个多要素组合的制度系统，其相关要素与应急管理之间都有着或强或弱的关联。例如，政区要素中的城市型建制与应急管理紧密相关，某种意义而言，近代城市型建制的诞生与发展就是应急管理催生的产物。英国作为世界上第一个工业化国家，也是城市化进程启动和完成最早的国家，18世纪中叶英国实现城市人口超过乡村人口，(23)戴均良.中国市制[M].北京： 中国地图出版社，2000： 6-7.而就在英国高速城市化的阶段，由于人口大量集聚导致的公共健康问题逐渐凸显，特别是各类传染病在城市地区迅速扩散，造成了居民的大量死亡和社会恐慌。特别是1831—1832年在英国暴发的霍乱引发了一系列官方和私人的卫生调查，其中最著名的是查德威克(Edwin Chadwick)在1842年发表的《大不列颠劳动人口卫生状况报告》(Report on the Sanitary Condition of the Laboring Population of Great Britain)。他将公共健康问题“更多地归因于环境问题而非医学问题”。(24)Fee E， Brown T. The public health act of 1848[J]. Bulletin of the World Health Organization， 2005， 83(11)： 866.1848年，由他主持制定的《公共卫生法》(The Public Health Act)在英国国会得以通过，成为人类历史上第一部综合性的公共卫生法案。这一方案的实施，让针对人口过度集聚之地城市的公共卫生等设施迅速建设。(25)杨瑞，欧阳伟，田莉.城市规划与公共卫生的渊源、发展与演进[J].上海城市规划，2018(3)： 79-85.正是由于“工业革命改变了城市的经济性质和社会性质，城市需要有别于乡村的行政管理”，英国于1835年颁布《市自治法》，预示着在地方行政区划系列中开创了现代市制。(26)戴均良.中国市制[M].北京： 中国地图出版社，2000： 6.

从政区要素的静态职能、调整方式、制度改革等方面分析政区治理在我国应急管理中的行动逻辑是透视应急管理的最重要内容。从政区各要素与疫情防控相关性的角度而言，笔者拟以政区要素中的基础性要素，即政区的空间边界及其围合形成的行政单元的人口规模为核心，兼顾政区建制、层级等要素，(27)熊竞.政区三要素框架下的中国当代市制： 演进逻辑与优化路径[J].学术月刊，2020，52(7)： 81-92.从要素治理的视角来分析政区与应急管理的制度关联及其影响机制，这也构成了分析我国应急管理中政区治理逻辑的主体及其展开框架。

三、 应急管理中的政区要素治理机制及其双重困境

(一) 政区边界治理机制： 应急事务无边界与防控主体有边界的矛盾

政区边界是政区确定地方政权行使职能的空间范围，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)、《城乡规划法》等法律都通过“在本行政区域内”或“讨论、决定本行政区域内”，或“负责本行政区域内的”等表述来规定地方人民代表大会、地方政府或地方职能部门履行职责和进行管理的事项。(28)例如，《地方组织法》就规定县级以上的地方各级人民代表大会，“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行”“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”等；《城乡规划法》第十一条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”等。可见，对于地方政府治理而言，在负责公共事务上，有明显的区域性，即政区边界规定的范围是其行使职能的空间范畴。而与此相对应的是，公共事务和应急事务的治理，包括大气、水环境、传染病、犯罪行为等的治理是没有边界的，特别是随着我国城市化加速发展，要素的流动性、开放性、嬗变性更加剧烈，使得公共事务跨界性、区域性，甚至全球性特征更加显著。然而，我们的治理主体则是有相应边界的，这也给公共事务治理带来了严峻的挑战，而类似新冠肺炎疫情这样的突发公共事件，由于其来势凶猛、猝不及防，更是加剧了这种治理事务无边界与治理主体有边界的内在结构性矛盾。(29)陈高宏.浦东开发进程中的地方公共行政变革[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2020，28(3)： 12-16.因此，在重大应急事件管理中，国家往往提出“全国一盘棋”的应对指导思想，特别是针对“人传人”这样一个传播扩散特点，采取了及时切断传染源、封闭传播途径、控制易感人群的防控方式。然而，在“全国一盘棋”的要求下，政区边界作为“守土有责、守土尽责、守土担责”的权力空间边界，在夯实地方政府责任的同时，仍暴露出应急管理中的跨区域矛盾，例如此次新冠肺炎疫情防控中，物资调配上的云南大理事件，封闭管理中城界、村界的违法行为等。因此，疫情防控中需要落实政区责任，然而，这种科层化的空间治理体系，在强化地方责任的同时，也容易暴露出其应对跨域公共事务治理时的短板。

探究这一问题背后的深刻逻辑，在于我国府际关系的再调整。改革开放以来，为了激发地方积极性，在中央与地方关系调整上，尽管存在“放乱收死”的循环，但总体而言，采取的是放权让利、激励竞争的政策路径，这也使得地方发展积极性大为高涨，并成为造就中国改革开放发展奇迹的重要原因。然而，这一放权主要体现在体制内，在市场和社会未能同步推进放权的情况下，地方政府在凭借“行政区经济”，即“权力+空间”的操作手法，加速地方经济社会发展的同时，也带来了对要素市场流动的政区性限制，从“抢羊毛大战”到重复建设、恶性竞争，包括前述疫情防控中的物资截留、边界冲突等。但是，从客观上而言，在社会主义市场经济不断完善和城镇化水平快速提高的趋势下，跨政区边界的治理需求越来越突出。例如，随着我国城市化进入人口城市化率超过60%的新阶段，空间流动的面域、速率、动力都展现出更为丰富复杂的特征，这也是国外在城市化超过50%后频繁进行区划调整的重要原因。(30)刘君德，靳润成，周克瑜.中国政区地理[M].北京： 科学出版社，1999： 222-226.而我国目前推进的城市群发展和治理就是反映了这一客观趋势，特别是京津冀、粤港澳、长三角等一系列国家战略，对跨政区治理提出了进一步的挑战。从破解路径来看，通过传统行政区划调整以及优化制度后的政区调整来破解跨政区治理难题，是一个必要选项。但从长远而言，区划调整是一个治标不治本、制度成本较高的政策路径，尽管仍有一定的制度效用，但不宜过多过频使用，即使确需使用，也应充分考虑因地制宜、分步谋划，有标准可依、有法规必守，强化专家论证、有序有效推进公众参与等。另外一个政策工具就是目前大量推行的领导小组以及“功能长制”，诸如河长制、路长制、街长制，甚至产业链链长制，旨在超越“市长”“区长”“镇长”等“块长”的政区治理逻辑，进行职能部门和次级区域在特定空间的统一领导、指挥和管理，配置专门的“功能长官”进行跨域、跨界整合。不过，这一做法本质上仍属科层制的范畴，需要防止沦为应付上级要求或“表明重视态度”的形式化机制。从治本之策而言，加快政府职能转变，切实发挥市场在资源配置中的决定性作用，以及推进共建共治共享的社会治理共同体才是最终破解跨政区治理难题的根本路径。

总之，对于大国治理而言，如何协调好必要的分区治理和针对广域型，甚至无边界公共事务的治理，特别是城市治理中的公共事务和公共服务，(31)任维德.解构与创新： 行政区划改革视阈下的城市治理研究[J].内蒙古社会科学(汉文版)，2018，39(6)： 24-29.是政区边界治理的内在困境。此次新冠肺炎疫情防控中仍然暴露出这一问题，特别是在强调“全国一盘棋”要求下，仍出现边界治理的乱象，可见这一问题的顽固性。为解决属地管理与应急跨界合作的有机结合，一方面需要建立健全跨政区的行政协议制度，通过制定跨界合作中的行政协议导则指南，丰富行政协议纠纷中的救济机制，完善行政仲裁等方式加强行政协议的落地；另一方面，充分借助信息化技术，打破政区边界的制度阻隔，实现应急指挥和联动的“一屏观”和“一网通”，并在数据、系统和平台互联互通基础上，开发各类涉及边界冲突的高风险场景的智能化预警、预防以及指挥、处置、反馈的应用模块，并由线上整合倒逼线下整合，信息整合倒逼职能整合。

(二) 政区规模治理悖论： 大规模易于疫情扩散与小规模防控能力较弱的矛盾

“规模是构成政区的最基本要素。人口多少和面积大小是各国划定政区规模的主要标志。”(32)刘君德，靳润成，周克瑜.中国政区地理[M].北京： 科学出版社，1999： 30.如果说政区边界构成了政区的空间范畴，则其围合所形成的地域面积大小与居民多寡就是政区规模的表征，并且就政区治理的核心职能“划区”而言，人口规模也是影响划区的重要因素，正如《礼记·王制》篇记载，“凡居民，量地以制邑，度地以居民”，《汉书·百官公卿表》记载，“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷”，这些划分县建制的原则中，都充分考虑了居民多寡这一因素。即一般以百里见方的面积作为县的幅员的基数，再以居民的数量做调节。人口稠密的地方，县的面积划得小些；人口稀少的地方，县的面积划得大些。(33)周振鹤.体国经野之道——中国行政区划沿革[M].上海： 上海书店出版社，2009： 34.政区规模综合了面积和人口，一般而言，规模过大则管理事务过多、管理难度增加，规模过小则管理成本较高、管理能力较低。因此，确定政区的适度规模非常重要。

如果政区规模出现不适应，或区域的跨界或一体化治理体制机制不健全，则将出现上述政区边界的“阻隔”负效应，进而导致空间治理中的“人为”难题甚至冲突。因此，如果区域一体化治理还难以到位，则需要通过政区边界的重组以扩大或缩小规模，再次形成政区的适度规模，缓解跨界治理难题和冲突，并实现阶段性的要素顺畅流动、社会治理统一、公共服务均等和行政管理有效。在目前我国还未建立健全区域一体化体制机制的背景下，提前科学预判政区适度规模，是避免政区边界冲突、提高政区治理效率的有效路径。从中国治理而言，一个政区的土地指标、财税分成、公共服务投入、行政管理权限甚至官员级别等，都是跟政区人口规模“挂钩”的。因此，如果政区的人口规模太大或太小，都将严重影响政区的治理。更为严重的是，目前我国城市政区治理中，不少“财物权”等资源配置只与“城市户籍人口规模”相关，更加剧了规模问题对城市政区治理的影响，例如为片面扩大城镇规模而采取的县改区(实质是扩大了城区的规模)、市辖区撤并、乡镇撤并等，就造成了不少政区治理难题。

当然，随着我国要素市场化配置机制和区域治理体制的逐渐完善，政区边界作为一堵“看不见的墙”将逐渐“拆散”甚至“倒塌”，并回归其应有的职能。这种状态下政区规模问题将逐渐消散，甚至不复存在，但在制度转型期，只要地方政府职能转变尚未完成，则政区适度规模问题将仍然是一个有必要研究的议题。特别是在新冠肺炎疫情影响下，复工复产和经济恢复压力巨大，为激发地方政府发展积极性，很可能会出现新一轮的“行政区经济”，进而引发政区间产业雷同、重复建设、以邻为壑等政区跨界治理难题。与此同时，疫情防控引发的对城市安全、城市健康、城市韧性的高度重视，则又增加了影响政区适度规模的重要因素或导向。传统以经济为导向的政区规模治理往往因为追求规模和集聚效应，甚至政绩效应而片面“追求大”，而在健康、安全、公共服务、社会治理导向下，政区的适度规模可能应该是“追求小”，因为较小的政区单元规模更有利于阻止重大公共卫生事件的发生和扩散，有利于公共服务“打通最后一公里”且更易满足居民多样化需求等。

因此，在政区治理研究中，分析应急管理状态的政区规模非常有必要。我们以此次新冠肺炎疫情为例，通过实证数据分析，来探讨在规避重大公共卫生事件、提升应急管理能力的要求下，城市政区规模到底是偏大为好还是偏小为宜。根据数据所得性，我们以地级政区单元(地级市、地区行署、部分类比地级政区的省直辖单位)为主做一个规模大小与疫情防控相关性的分析。通过制作全国除湖北以外地区省级和省直辖建制的人口规模与百万人口平均确诊数量的散点图，我们可以发现，新冠疫情发病情况与城市规模呈现“侧U型”的分布关系(参见图1)，即在中小城市规模区间(100万人口以下)，城市规模越小、新冠疫情确诊率越高；中等城市规模区间(300万—500万人口之间)，则正好位于“侧U型”的底部，即疫情扩散影响最小的规模区间；超过1 000万的特大和超大城市则显示为人口规模越大，确诊率越高。

此外，从城市内部的市辖区空间规模与新冠肺炎疫情确诊率之间的关联看，以新冠肺炎疫情暴发地武汉市市辖区人口密度与百万人确诊人数的相关性看，人口密度越高的市辖区，感染率越高。可见市辖区设置也应避免在政区撤并过程出现市辖区的人口高密度。

在一定区间内，人口规模越小确诊率越高说明人口规模小的城市防控资源和能力也越小，导致确诊率越高；而当超过一定区间，人口规模越大确诊率越高表明，人口规模大带来的疫情扩散快成为影响疫情防控的主要因素，而防控能力随着人口规模增加而增长的边际效应越来越小。当然，500万人口的单个建制城市，可以说正好位于规模正效应边际最大与规模负效应边际最小的最优区间。由此，为更好预防和抗击重大传染疾病，未来应避免盲目过快的县市改区，特别是对于城市人口规模接近1 000万的城市应更加注意规模的机械扩张。对于超大城市市辖区而言，从增加城市安全感、打造健康城市角度而言，则应控制市辖区的人口密度。

(三) 政区层级治理逻辑： 常态需要多层级与应急要求扁平化之间的矛盾

层级—幅度问题一直是政区治理的一个核心问题，也是我国政府治理中的难点问题。一方面层级多则管理幅度小，利于各层级政府管控下辖政区和利用多层级梯度激励官员。但其弊端是行政链条过长，导致信息梗阻、政令不畅，也使得行政成本高昂，加之“职责同构”使得不同层级政府本应有的差异“消失了”，不利于各层级发挥优势；另一方面，压缩层级后的扁平化治理，虽然具有提升纵向行政效率、压缩行政成本、给予下辖政区更多自主权等优势，但也极易导致宽幅度甚至超宽幅度治理。扁平化宽幅度治理在遭遇大“治理负荷”的集中型大国治理时，(34)周雪光.中国国家治理的制度逻辑： 一个组织学研究[M].北京： 生活·读书·新知三联书店，2017： 16-18.容易出现“鞭长莫及”的治理难题。加之，我国在快速城镇化进程中，由于面积大、人口多，往往有意无意会形成超大城市、超大政区单元。一旦政府层级过少，政府治理能力和技术稍有滞后，就无可避免出现下辖政区超幅度治理难题。例如S市P区面积1 200多平方公里，下辖36个街镇、8个开发区，管理幅度高达44个，如实施“区—街镇、开发区”的二级管理体制，则一个区长要认全44个下辖单位的书记和行政首长，难度非常大。如召开全区基层工作会，44个单位每个单位发言5分钟，就是近4个小时，会议议程的安排都非常困难。(35)熊竞.基层政区改革视角下的浦东区域管理体制研究[J].城市规划学刊，2013年浦东规划建设专辑： 42-51.因此，对于常态化管理而言，从目前中国的体制环境和发展阶段出发，较多层级的治理架构仍具有现实性。

应急管理需要第一时间了解整体情况、第一时间作出决策、第一时间落实任务，因此，快速的政令畅通和下情上达要求政区层级治理尽量扁平化。在此次疫情防控中，扁平化的操作机制包括“传染病”网络直报系统、派出中央工作组到武汉指挥督导抗疫、各地下沉干部到社区一线参与防控工作、中央和省级防疫物资直接调拨到基层等。虽然在应急管理状态下，无论政区层级多少，在“运动式治理”情境下可以实现“一竿子插到底”的治理，然而，对于政区层级较少的区域而言，可以更好地实现以上扁平化操作机制的目标。由于应急管理状态下，目标往往较为集中，为了特定目标可能暂时“牺牲”其他目标，因此，应急管理状态下的非常规扁平化治理难以适应常态下的政区层级治理，常态管理中仍需要根据“治理负荷”来安排管理或服务层级。当然，从趋势来看，在政府职能转变到位的情况下，更多公共事务通过多元主体参与来解决，“大包大揽”的政府也将减少治理负荷，扁平化的层级治理也就水到渠成。与此同时，信息化技术是目前破解政府治理层级两难问题的重要突破口，目前各地正在开展的“一网通办”“一网统管”以及城市大脑等智慧系统的建设，将规避扁平化带来的宽幅度治理难题，为实质性推动扁平化改革方向提供利器。

(四) 政区建制治理逻辑： 应急管理所需的精细分类与政区建制类型缺乏和转换失序之间的矛盾

行政建制作为对地域空间一个基础的“识别系统”，其目的在于确定空间类型并匹配相应的治理架构，是空间分类治理的重要政策工具。这与应急管理中强调的对分类管控的要求有较强的内在一致性。应急管理是紧急状态下集中资源处置特定事项的管理，这一管理状态往往产生额外的成本、单一的目标追求也影响经济社会的正常运转，如果能够及时将风险较小的地区或人群予以识别，而不是“一刀切”地进行应急管理，则风险小的地区或人群可以更快转入常态化管理，恢复正常的生产生活，由此降低突发事件对经济社会的影响。此次新冠疫情防控中统筹疫情防控与经济社会发展也是基于这一缘由。行政建制理应可以作为空间类型识别的重要参考，然而，由于政区建制的类型单一与转换失序，导致政区建制类型在发挥空间分类功能进而支撑应急管理方面出现了矛盾。

对于政区建制的类型单一的问题，我国政区建制类型较多，如从不同的空间地理特点，可以分为城市型政区和地域型政区两类，其中也有县、县级市、市辖区以及街道办事处、镇、乡等表征不同城市化程度的建制类型；从不同的空间治理特点，分为常规型政区、民族区域自治型政区、特别行政区政区三类。这些类别还难以精准识别中国丰富的地域形态，如从基层政区角度，不少以工作人员为主的开发区、以海外居民组成的国际社区、以白领为主的商务区、以外来人员为主的租赁房社区等，这些空间形态在政区建制上一般为街道办事处或者建制镇，很难满足应急管理对分类管控的空间识别要求。如在此次疫情防控中，如何对不同社区类型采取不同的防控策略、复工复产政策等，如建制类型更加丰富，将有利于在应急状态下做好分类防控。

对于建制转换失序的问题，主要是城市型政区和地域型政区的区别及其转换。地域型政区一般是指要素分散分布、密度较小、城镇化水平低的农村型政区，而城市型政区，顾名思义，是地域在经过城市化而形成城市、城镇后，专门针对城镇设立的政区建制。城市，作为一个多元异质流动高密度要素集聚的地域，其各类风险，特别是公共卫生等人为灾害的风险更高，正如前面讨论的，当代市制的诞生与城镇地区公共卫生事件频发也是密切相关的。可见城市作为一个要素集聚地和流动区，也是风险的集聚地和扩散区，设立市制的核心目标之一也是防控高发频发的应急管理事故和灾害。因此，如果建制城市不能具备相应的灾害预警、防控和处置能力，但又过于急躁地发展城市，则可能留下诸多隐患。中国长期以来观念和政策上的城市偏向，使得政区在建制调整上也往往存在过快、过多地推进地域型政区向城市型政区转换的问题，然而一旦地域被赋予城市型政区建制，必然加快城镇的建设发展(如开征城镇建设税等)。但如果其在转换过程中，标准设立不合理，或者有标准但把关不严，甚至出现弄虚作假等情况，则必然出现应急管理防控能力跟不上城镇自然发展以及人为推动发展的速度，这也将为城市的应急管理埋下隐患。从此次新冠肺炎疫情防控来看，要治理“城市疫”，保持低密度、疏朗型城镇空间分布，或者保持农村型景观和地域形态，总体而言是有利于降低疫情发生率和扩散率的。因此，如何利用好地域型政区的分散性以防控重大风险，并发挥城市型政区的集中性带来的效率，是政区建制在应急管理中应该平衡的问题。从优化路径而言，一方面需要进一步丰富建制类型，包括利用都、府与闾、邻、厢等中国历史上的建制名称以及同一建制的分等制来定义更多的地域形态，从而为应急状态下的分类管理提供识别依据；另一方面，则是制定县改市(区)、镇改街道的标准并规范审批流程，落实建制转换中的专家和公众参与，保持政区建制上的城乡转换节奏，甚至探索城乡一体化下的新型城市建制(例如生态型城市建制)。

四、 结 语

应急管理体系是一个多维逻辑的构建结果，政区治理逻辑对其影响更多是内层的、间接的，甚至隐晦的，致使已有研究较为零散，然而具有显著中国特色的行政区划政策工具在实践中却展现了对应急管理的多方面影响。本文的着力点是系统地剖析其中的关联机制、内在困境及其优化路径。无论是从治理理念的整体分析，还是从组成要素的具体剖析，都显示从政区治理视角研究中国应急管理体系的必要性和重要性。条分缕析式地从政区各要素治理逻辑中找到其影响应急管理的机制和困境，也对完善我国政区治理体系提出了要求，优化行政区划设置的任务依然很重： 柔化政区边界以在应急管理中更好统筹跨界治理与属地治理，适域化政区规模以在应急管理中更好平衡治理能力与治理风险，扁平化政区层级以在应急管理中更好畅通政府间信息传递，丰富建制类型以更好发挥政区建制在应急分类管理中的地域识别功能，有序推进城乡建制转换以在应急管理中构建更具韧性的空间形态。当然，对于进行反向逻辑思考，即分析政区治理中应急管理的逻辑，可能是非常重要但本文还未系统涉及的议题，而双向逻辑的深入分析，应该可以更为清晰地剖析出应急管理与政区治理之间的制度关联逻辑，也可以为完善应急管理体系和优化行政区划设置提供更为精准细致的理论支撑。此外，关于政区中心、政区专名等与应急管理的关联，也值得深入探讨。