浅议建设用地挂牌出让偏好成因及弊端

张亮　魏海霞

摘 要：由于土地利用能够产生广泛的外部性，土地交易需要一定程度的政府干预。我国地方政府垄断土地供应，土地出让方式是实现政府管制土地交易的重要工具。从20世纪80年代末有偿使用土地制度改革之初以及很长一段时间内，地方政府十分傾向协议出让方式。中央不断施压土地出让公开化、透明化的过程，2007年以后挂牌出让逐渐替代协议出让方式，协议出让面积占比从2003年的72%大幅下降至2008年的16%，2003至2008年全国土地挂牌出让的面积占比由19.36%上升至75.58%，随后几年基本维持在80%以上。地方政府偏好挂牌出让的原因主要得益于挂牌的两阶段出让机制，不仅可以定向出让土地、引入优势企业，而且可以获得高额出让金收入，而这种两阶段出让机制主要得益于挂牌政策设计的漏洞。整体而言，虽然我国土地出让制度整体的形式是好的，但是仍存在几个深层次问题需要改进。

关键词：地方政府;建设用地;挂牌;出让方式

1、挂牌出让制度背景

众所周知，污染企业会降低周边其他企业生产效率甚至损害周围居民身体健康，而高科技企业通过知识、技术外溢可以提高周边其他企业效率，即土地利用存在广泛的外部性。因此，仅仅通过市场竞争方式无法保证土地的效用是社会最优的，往往需要政府管制才可以实现土地交易的社会价值最大化[1]。发达国家（如美国）主要是通过规划（分区制）手段来实现城市土地交易的政府管制;日本采用土地交易许可的行政制度进行政府管制。

与大多数国家不同的是，我国土地供应由地方政府垄断，地方政府直接控制成交对象以及土地出让价格，从而实现行政管制的目的。从这个角度来讲，地方政府的土地出让方式或政策必须具有一定程度的决策灵活性。由于地方政府垄断土地供给，为了避免垄断产生的低效问题，土地出让决策过程需要被监督，即决策过程需要尽量透明，保证上级政府和公众能够行使监督权。自20世纪80年代开始至今，我国地方政府土地出让方式是在灵活性与透明度的博弈、平衡中演化而来。

2、挂牌出让方式的特点与现状

在2000年前后中央不断向土地出让公开化、透明化施压，广东、江苏和重庆等地创新发展出挂牌出让土地的方式，中央对此亦做出了肯定：11号令正式将挂牌方式纳入土地公开出让范围。有学者指出，挂牌本质上是两阶段拍卖[3， 4]：首先是第一阶段，按照顺序进行报价，竞价人唯一获得价格信息、挂牌的进展是通过不断更新的挂牌价格;当第一阶段截止时，仍然存在有竞价意愿的购买者，则转入第二阶段，进行公开拍卖，该阶段与拍卖出让方式无差异。这种机制等于在市场和政府之间安上了一道阀门：如果政府需要干预土地出让，则可以通过在第一阶段设置门槛，实现土地定向供应。显然，这种两阶段挂牌出让方式，相对于拍卖出让方式更具灵活性。

2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（71号令），提出商住经营性建设用地需要完全按照“招拍挂”的方式出让，并从即日起在全国范围内开展执法监察，各地方政府要在2004年8月31日前将以前遗留的土地出让相关问题处理完毕，否则土地将被国家土地管理部门收回，这被称“8.31大限”。从该文件开始，协议出让商住用地的方式被完全关闭，而挂牌方式逐渐得到广泛推广：图2显示，2003至2008年全国土地挂牌出让的面积占比由19.36%上升至75.58%，而原有的拍卖出让方式的面积则由2003年的5.25%上升至2008年的6.32%，变化非常小。2007年9月28日，国土资源部出台的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部 39号令）进一步要求工业经营性用地必须完全执行“招拍挂”出让，挂牌出让方式的面积在2007到2008年大幅上升，相应的协议出让面积占比从2003年的72%大幅下降至2008年的16%。2009年以后，地方政府挂牌出让建设用地的面积占比高达80%。可以看出，国土资源部要求建设用地出让必须“招拍挂”之后，地方政府出让建设用地偏好工业用地的行为逐渐转变为了偏好挂牌出让，形象地展示出挂牌对于政府干预功能的承接。

3、挂牌出让方式的优点

（1）挂牌时间较长且可多次报价，促进投资者理性决策与竞争

拍卖和挂牌均可允许竞价者多次报价，与招标确定投标价格只有一次机会不同。挂牌出让竞价者在每次报价前均以最新报价作为参考，这有利于减少投资者的投资风险。相比较拍卖而言，投资者在拍卖现场随着拍卖人叫价，以及竞价者此起彼伏的举牌应价或竞价容易产生心理紧张和冲动，使土地最终成交的价格攀升较高，增加投资开发成本。对于出让人，虽然可以积累更多的资金，相反也有可能造成过大的土地成本，压缩了投资者开发投资的利润空间，从而致使宁愿土地闲置，也不愿继续投入资金开发状况发生，从而产生土地资源不合理利用。从这个视角来看，与招标和拍卖相比，挂牌对于促进投资者进行理性决策和竞争方面存在一定的优势。

（2）挂牌允许一人或无人竞价，利于盘活竞争性不强地块

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》文件中明确规定“投标人少于三人，出让人需要依照本规定重新招标”、“竞买人不足三人，或者竞买人最高报价未达到底价时，主持人需要终止拍卖”、“在挂牌期限内只有一个竞买人参与，且报价高于底价，其他条件也符合的情况下，挂牌可以成交”。由此可以看出，当愿意参与竞价的竞价人比较少时，拟出让土地属于竞争性不强的地块，相比其他出让方式，采用挂牌出让，在一定程度上有利于资源的充分利用，盘活竞争性较弱的地块。

4、结论

由于土地利用存在广泛外部性，仅依靠市场配置土地资源不能实现社会效益最大化，一定程度上需要行政干预。即一方面，土地资源配置需要市场化;另一方面，行政手段也是必不可少。我国地方政府垄断土地供应，为地方政府干预土地供给提供了便利。挂牌出让看似是在我国特殊制度背景下顺应时代需要、为实现资源配置社会最优而产生的，实则在一定程度上满足了地方政府的利益最大化，忽略了资源配置的社会最优化。

统计分析发现，在中央政府多次强调土地出让市场化改革之后，挂牌出让代替了协议出让，承接了土地出让的行政干预功能。协议出让面积占比从2003年的72%大幅下降至2008年的16%，2003至2008年全国土地挂牌出让的面积占比由19.36%上升至75.58%，随后几年基本维持在80%以上。地方政府偏好挂牌出让的原因主要得益于挂牌的两阶段出让机制，不仅可以定向出让土地、引入优势企业，促进地区经济发展，而且可以获得高额出让金收入，而这种两阶段出让机制主要得益于政策的设计缺陷。

参考文献

[1] 孙超. 政府行为对土地市场外部性的影响与矫正[J]. 中州学刊， 2013（03）：33-37.

[2] 郭坚翔. 我国城市土地市场监控研究与实证分析[D]. 浙江大学， 2004. 55.

[3] 曹正汉， 史晋川， 宋华盛. 为增长而控制——中国的地区竞争与地方政府对土地的控制行为[J]. 学术研究， 2011（08）：76-84.

[4] 蒋省三， 刘守英， 李青. 土地制度改革与国民经济成长[J]. 管理世界， 2007（09）：1-9.