关于西北边疆安全治理的若干思考

李书予

摘要：我國西北边疆面积广大，边境线长，在进行边疆治理时需要解决安全威胁、生态问题、民族认同与国家认同失衡等诸多问题，多种问题相互联系，十分复杂。地方政府在解决治理过程中问题上需要因地制宜，强化安全治理能力建设，构建有利于西部边疆安全的社会环境。

关键词：西北边疆;边疆问题;地方政府;机制

就一般意义而言，边疆就是国家疆域的边缘性部分。中国的边疆，既具有一般的国家边疆的性质与特点，也具有由中国的历史和文化所赋予的特定内涵。[1]西北边疆由于其特殊的战略地位和其他特殊因素，产生了许多其他地方未出现的问题。这些问题地方政府找准自己的定位，落实治理任务，发挥自身的优势和活力。因此，对西北边疆地方政府在安全治理中所扮演的角色、发挥的作用等问题的分析显得十分重要。

一、西北边疆的问题

我国西北边疆，地处中国北部安全战略区的西部，包括新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、甘肃省。西北边疆地区有着长达7500公里的国境线，占全国陆地边界线的三分之一以上，是我国周边邻邦最多的地区。与众多国家毗邻带来了发展机遇的同时，还存在着内外部的安全威胁，也有跨国河流治理、跨境民族管理等难题。这些问题解决的妥善与否关乎着西北边疆的安全，也关系着后续的发展与稳定。

1.内外部的安全威胁交织

当前影响西北边疆安全和社会政治稳定的一个突出问题是西方敌对势力利用民族等各种形式对我国的政治渗透进一步加剧，对我国西北边疆的发展产生了一定影响。“三股势力”与西方敌对势力相结合可以说是大大加剧了西北边疆安全问题的解决。有些国外组织还通过支持国际反动组织对我国西北边疆进行政治渗透，已经严重地威胁了中国的国家统一和领土完整。除了上述传统安全问题之外，还存在着诸如吸毒贩毒、非法跨国婚姻、贩卖人口、跨境犯罪、宗教渗透、“三非”人员急剧增多等非传统安全的威胁。阿富汗和中亚的塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦等国与我国西北边疆直接接壤，西北边疆已经成为毒品进入内地的主要通道。如果对边疆安全问题的治理不及时、不到位，特别是内外部政治安全威胁不能消除，则容易引发社会不稳定，进而波及政治不稳定。

2.国家认同形势不容乐观

发生的各种暴力事件，并非人们心血来潮，而是有其特定的心理驱动。心理层面上的因素难以直接观察，但对居民的日常行为和各种价值取向、判断影响巨大，这需要地方政府在治理过程中加强认同整合。西北边疆地区人们的心理趋向仍有如下表现：其一，各少数民族传统的思想观念和价值取向依然根深蒂固，传统权威仍然存在。过去对边疆少数民族实行的土司制度等措施，随着中华人民共和国的成立真正消解，但之前形成的各种传统权威仍与体制权威共同存在于西北边疆地区。其二，边疆社会中亚地区与我国的同源跨国民族是影响我国西北边疆地区稳定的重要因素之一。西北边境有维吾尔、蒙古、俄罗斯、藏、塔吉克以及柯尔克孜等八个跨境民族，90年代受民族分裂主义、宗教极端主义和国际恐怖主义三股势力影响，新疆维吾尔族分离势力猖獗，分裂和破坏国家边邦。其三，频繁的跨界交流和人员流动，更是影响了跨界民族本地居民的心理，如西北边疆地区因中亚部分国家民族主义的泛滥而导致的国内同源民族的移出现象等。

3.生态安全问题

总体上来讲，西北边疆自然地理环境恶略，多山脉、荒漠、戈壁，气候干旱;草原处于沙漠或沙漠化地带的外围，气候特征比较接近沙漠，尤其是时常遭受漫天遍野的风沙肆虐，加之常年干旱，导致草原退化严重。除了气候干旱，对国际河流我国境内部分的利用和治理也出现了一定的问题。位于西北边疆的伊犁河和额尔齐斯河流水资源的利用、水量分配对两国的生态环境发展都有重要的作用，更关系到我国新疆地区及哈国的稳定。国际河流的污染不仅关系到本国的水质安全还会影响到下游流经的其他国家，产生一定的矛盾。如大量工业废水、农田化肥残留矿物质及城镇生活污水排入伊犁河，使伊犁河水质变差，污染加重，影响到伊犁河流域及境外下游国家的用水安全。

二、边疆地方政府与边疆安全

随着一带一路的深入开展，西北边疆越来越具有更大的发展潜力。但是如前所述，当前西北边疆的发展存在着诸多不利因素。而在当前的治理过程中地方政府正面临着以下的困境。

1.边疆政府工作队伍能力欠缺

直接落实主体任务的是各级的工作人员，但作为骨干力量的他们在安全治理过程中仍存在一些值得思考的问题。其主要表现为：第一，由于边疆问题多为互相牵连，更容易导致危机到社会安定，工作人员在面对棘手的问题更难担起自己的职责，发挥出应有的“创造力、服务能力”。第二，基层组织人员服务能力本身较为薄弱，同时受教育水平参差不齐，而受教育程度不高的人员忘记党的纪律的情况仍然存在，散发影响边疆安全的不当言论。这也损害了地方政府的形象，影响相关政策的落实。第三，“人情占主导、法律非主流”的传统不良因素在边疆社会一定范围内还普遍存在。[2]受民族传统习俗和宗教文化信仰影响和束缚的政府管理队伍“以言代法、以情代法”的人治痕迹依旧明显。

2.技术手段不足

地区的网络平台未能得到充分开发，推广新媒体并使之与传统媒体进行协调与结合不足，政策反馈效果差强人意，这是地方政府未能尽到探索网络平台的责任。当然，这与工作人员能力不强紧密联系在一起，恰恰探索网络平台对提升西北边疆人民的国家认同大有脾益。内蒙古林区多次大火在预防与救灾的过程中反映了相关技术研发的匮乏，相同的还有水污染治理，对水质、天气进行实时监测，阻止灾情的继续扩大，地方政府中技术部门对此负有责无旁贷的责任。对于危机的处理，同样需要技术支撑，减少需要的人力与物资。公共产品的成本较大，边疆人口稀少又较为分散，这更为公共产品的提供增加了难度。如何通过技术满足如水电、道路等公共产品的提供，这同样是技术部门需要去解决的。

3.制度建设不完善

西北邊疆地方政府除了常见的技术开发不到位及工作人员能力不足的问题之外，也存在着制度建设滞后。第一，针对新的安全领域的制度还没有跟上，网络信息安全、金融安全都是近年来不可忽视的领域，而在西北边疆很明显相关制度还没有。一些地方的公共安全治理体系尚不完善，特别是重大公共危机事件的应急管理制度体系尚不健全;一些地方政府依法管理宗教机构及人员的制度体系尚不健全，信教传教的党员干部违反党的政治纪律、民族政策，目前的管理体系未能适应现有复杂的情况。地方政府要认清和区分不同安全问题的性质及其利害关系，摸索多元化的处理机制，从而及时处理问题又避免诱发连锁反应。一味采取保守态度反而不利于有效的解决或控制安全问题，继而酿成更大的隐患。

三、边疆地方政府制度建设

针对地方政府的上述特征，必然要从其本身的角色出发，完善安全治理机制，加强安全治理能力建设。各级边疆地方政府要在运用国家宏观治理政策、提供客观政策建议、调配区内资源、基层治理绩效考核等方面发挥好枢纽作用。

第一，要在中央政府的主导下，建立完善的跨政府层级与部门的西部边疆重大公共安全事件的危机处理机制，通过多种方式解决基层政府在应对重大公共危机过程中权限不够、能力不足的问题。从政府层面来讲，中央与地方的相互合作，中央组建常设的综合性应急协调机构，统一负责突发事件的协调管理和资源整合。明确地方政府直接处置本地突发事件的责任，并赋予其统一实施应急处置的权限;其次是政府与非政府组织、公民个人的合作联动，通过政府与民间组织、公民个人乃至国际组织签订协议形成的相互沟通协作机制等。以甘肃为例，甘肃省地方政府今年将培训2550名禁毒课教师，以提升中小学生识毒、拒毒、防毒的能力。

第二，制定分级响应机制。相互协作的基础是发挥管理主体的能力，群体性事件发生前后，该地的管理主体应制定出对应的应急预案。平时加强边境管理，切断境内外民族分裂和宗教极端势力的联系纽带，与周边相邻国家建立和强化反恐协作机制，是维护边疆稳定与国家安全的重要措施。

第三，建立弹性处理机制。在民族非法跨境流动及其导致的后续问题上不能简单化处理，非法跨境通婚问题关系到不少群众的家庭幸福，如果采取强硬手段很容易引发部分群众对地方政府的不满。在矿藏资源丰富但生态环境相对脆弱的地方，可通过建立良好的机制，保证开发的力度与环境保护能力相协调。

参考文献：

[1]周平.中国边疆政治学[M].北京：中央编译出版社，2015.

[2]周平，李大龙. 中国的边疆治理：挑战与创新[M].中央编译出版社，2014.

[3]白利友.论边疆治理的比较研究[J].思想战线，2018（05）.

[4]董斌，冉连.西部边疆群体性事件：内涵、挑战及治理路径——基于新发展理念的思考[J].广西民族研究，2018（01）.

[5]方盛举.对中国陆地边疆治理的再认识[J].云南师范大学学报（哲学社会科学版），2016（4）.