关于我国财政预算绩效评价的研究

谷娟

摘要：2018年9月1日中共中央国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”。随着政府会计制度的深入改革，预算绩效管理受到广泛关注，当前预算绩效评价工作的弊端也暴露出来，例如大多地方财政部门存在预算监督机制不到位、预算问责机制不具备、预算绩效管理不完善、预算管理绩效评价不重视等问题，导致政府单位预算工作效率低，行政资金浪费现象频繁，严重制约我国预算管理的进一步发展。完善地方财政预算绩效评价体系，是加强对预算管理优化的基础，也能有效促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。

关键詞： 预算绩效;问题;建议

1研究背景

我国政府会计核算标准体系基本上形成于1998年前后，主要涵盖财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计，采用收付实现制，以提供反映预算收支执行情况（即预算资金的收入、支出和结余情况）的决算报告为目的，在国际大环境的影响下，我国财政部门会计制度逐渐改变，党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制政府综合财务报告制度”的重大改革举措。2017年10月24日，财政部印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25号），自2019年1月1日起施行。新出台的《制度》，是全面贯彻落实党的十八届三中全会精神和《改革方案》的重要成果，是服务全面深化财税体制改革的重要举措，对于提高政府会计信息质量、提升行政事业单位财务和预算管理水平、全面实施预算绩效管理、建立现代财政制度具有重要的政策支撑作用，在我国政府会计发展进程中具有划时代的重要意义。

2我国绩效评价现状

绩效预算管理是企业全面预算管理的重要组成部分，也是以绩效评估为核心的一种预算体制。20世纪80年代，经济全球化进程加快，园际竞争加剧，面对公共资源的有限性和公共需求的无限性这一矛盾，西方发达国家纷纷实施“新公共管理”，强调以政府职能整体目标为导向，通过绩效评价，加强控制和管理，提高政府公共管理和公共服务能力。新公共管理运动对于公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。

随着我国公共财政体系的日趋完静，政府预算工作也逐渐由重“分配”向重“管理”转变，财政预算不再是公共资源的简单分配，而是通过加强管理逐步提高资源的使用效率。我国自党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”以来，在预算绩效管理方面开展了积极的探索。从中央到各省都在探索预算绩效改革，在开展重点项目资金评价、部门整体支出绩效评价、规范绩效目标管理等方面取得了一定成效。特别是《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》文件中明确提出，预算绩效管理要着重“完善两个体系”（即绩效管理制度体系和预算支出绩效评价体系），强调了预算绩效评价体系的重要性，它的不断发展和成熟完善对于促进预算绩效管理改革的整体推进意义重大。2014年12月，我国财政部发布《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度，为我国加强预算绩效管理奠定了良好的技术基础。2015年1月1日开始施行的新预算法，完善了全口径预算、政府举债、预算公开等方面内容，从国家层面奠定了预算绩效改革的法治理论基础。以上改革方案都取得了良好效果，但是由于实践时间相对较短，我国预算绩效改革仍存在着制度体系不够完善、评价指标体系相对薄弱、预算绩效监督不严等问题。

3我国预算绩效评价问题分析

（一）预算管理缺乏严肃性

我国部门预算收支的测算方法比较简单，在编制预算时，很大程度上是以领导意志和人为因素为转移，行政参与介入成分较多，同时项目细化、量化分析做的不够，一些规模较大资金、内容较多或较为复杂的专项资金，年初无法细化到单位及项级科目，如果对部门的预算收入和支出没有科学的预测就会造成预算不实，也就必然会导致支出调整、延迟或拖欠。由于我国相关法律法规对违反预算相关规则的处罚较轻，有时违法不纠，政府机关领导和干部，特别是部门预决算编制人员很大程度上缺乏预算法律约束意识，因此在执行预算时，随意调整预算，临时增减预算资金规模，各层级领导和干部都可能在不同程度上影响财政资金的分配，使得预算执行不严肃、不规范，预算监督难度大，进而导致预决算偏离度扩大。

（二）预算编制过程不够完善

国务院财政部已下发通知，要不断提高地方预算编报的完整性。按照相关规定，在编报公共财政收入与支出的同时要完整地编报上级各项补助收入，其中返还性收入和专项转移支付按照上级提前告知的预计数编入，但实际情况是，上级部门不会将专项转移支付金额提前告知。而且基数加增长的传统仍然难以有所突破，由于近年来宏观经济形势和政策变化较多，很多单位在编制预算过程中，根本无法预估中期预算，更无法掌控半年之后的变化情况，不少预算部门只能先有一个草案性质的预算。部分主管部门缺乏项目科学规划和管理，项目前期准备不充分。

（三）财政预算绩效观念薄弱

有些部门所属单位和部门的财务工作人员对绩效管理认识参差不齐。很多单位的财务人员甚至分管负责人偏向前两种观点，就是 “为了评价而评价”，重视如何把钱用掉，而不是让资金发挥出更大价值。普遍对绩效了解程度不够、重视程度不高，将资金绩效作为一项工作任务去完成，“重投入，轻绩效”，没有真正认识到预算绩效管理的优越性，因而无法发挥其优势作用;很多单位将预算绩效管理局限于财务部门的工作，对预算的认识还上升不到财政资金对公共资源的合理配置的作用上，管理上也较自由松散，没有把各个部门联系协调起来，仅有财务部门而缺少其他部门的参与支持的预算绩效管理是无法实现效果的。

（四） 绩效评价体系建设不健全

有些部门绩效评价体系，牵涉面广、参与方多、复杂程度高，绩效目标和评价指标有待进一步完善和统一。由于每个项目均具有特殊性，而个别预算单位在设计绩效指标体系时未进行针对性的设计，使得在具体评价过程中指标的运用缺乏针对性，资金的效益难以体现，有的甚至评价体系和评价内容不相匹配。在自评过程中，最容易出现敷衍了事的现象，主要原因是绩效管理中数量目标、质量目标、效益目标都没有具体、细化、明确。如：“蓝天保卫战”支出预算未细化、量化到具体的项目内容，而是在项目执行时直接支出，不利于预算的有效执行及预算指标的控制与考核。

（五）绩效评价专业人员不足

有些部门绩效评价基础管理工作比较薄弱，没有专门绩效信息系统、绩效指标评价体系，这类人才队伍建设相对滞后。有的部门预算单位编制绩效目标质量差、开展绩效评价不规范，财政部门由于人员及专业能力有限，存在不会审核绩效目标、预算管理与绩效管理系统各自平行运行、未能实现信息共享等问题，很大程度上制约了绩效评价工作的深入开展。有些部门的财政绩效评价由财政局预算处牵头负责，但预算处没有专门设置岗位为你财政绩效评价，承担此工作的也仅仅是科室相关财务人员。有些部门其他下属单位也基本由财务室完成，没有对绩效评价这块工作明确专人或培训。懂绩效考核又对政府的会计准则和财政政策的人少之又少。因此这就导致财政部门的预算绩效管理工作在具体的实施过程中，专业的人才严重不足。

（六）绩效评价结果运用不足

预算绩效评价的最终目的是以绩效评价结果推进工作，提高财政资金的使用效益，推动财政预算管理改革。绩效评价结果公开是对评价结果的最后运用。而有些部门评价结果并未实现在政府政务信息公开网站上公开，存在评价完了就完成任务的现象，对评价结果不予关心，更谈不上应用了。对于有监督责任的人大代表以及有热心的社会公众，仍然是看不到，缺乏透明度，由于这种种现象，使得许多被评价单位在接受评价意见、落实整改时动力不足，也使得财政部门根据评价结果优化预算管理的压力，出现被评价单位年年开展评价、问题依旧存在的现象，预算绩效评价的目的难以实现。

4 改进地方财政预算绩效评价工作的建议

（一）优化财政预算绩效评价体系顶层设计

健全预算绩效标准体系。各级财政部门要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架。各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。绩效指标和标准体系要与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配，突出结果导向，重点考核实绩。

完善预算绩效评价管理流程。完善涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理流程，制定预算绩效管理制度和实施细则。建立专家咨询机制，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，严格执业质量监督管理。加快预算绩效管理信息化建设，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。

创新评估评价方法。立足多维视角和多元数据，依托大数据分析技术，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。

（二）加强财政预算绩效评价管理力度

提高工作人员业务水平。加强财务知识培训，提高财务人员业務能力及素质，规范会计核算。规范财务审批流程，对附件单据不合规和不齐全的支出予以退回，并要求按照国家统一的会计制度的规定更正、补充。

明确绩效评价管理责任约束。细化专项资金的预算编制和绩效目标编制，完善专项资金使用的合理性。明确项目负责人在预算编报、目标设定、预算执行、绩效落实等方面的主体责任。按照党中央、国务院统一部署，财政部要完善绩效管理的责任约束机制，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。

加强绩效评价管理工作组织领导。坚持党对全面实施预算绩效管理工作的领导，充分发挥党组织的领导作用，增强把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。财政部要加强对全面实施预算绩效管理工作的组织协调。各地区各部门要加强对本地区本部门预算绩效管理的组织领导，切实转变思想观念，牢固树立绩效意识，结合实际制定实施办法，加强预算绩效管理力量，充实预算绩效管理人员，督促指导有关政策措施落实，确保预算绩效管理延伸至基层单位和资金使用终端。

加强绩效评价管理工作监督问责。审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，财政、审计等部门发现违纪违法问题线索，应当及时移送纪检监察机关。各级财政部门要推进绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开，搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受人大和社会各界监督。

加强绩效评价工作考核。各级政府要将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考，充分调动各地区各部门履职尽责和干事创业的积极性。各级财政部门负责对本级部门和预算单位、下级财政部门预算绩效管理工作情况进行考核。建立考核结果通报制度，对工作成效明显的地区和部门给予表彰，对工作推进不力的进行约谈并责令限期整改。

（三）加强绩效评价结果应用

为强化绩效评价的导向作用，完善“谁干事谁花钱，谁花钱谁担责”“花钱要问效，无效要问责”的机制，需进一步加强绩效评价结果应用。根据绩效评价结果情况，下一步应做好以下几项工作：

及时进行整改。各部门和单位应对照绩效评价过程中发现的问题，结合绩效评价报告中的整改建议，深入查找原因，认真制定整改方案，确定整改责任，保证工作落实。

应用评价结果。各部门和单位应充分应用评价结果，将其转化为提高资金使用效益具体行为。项目主管部门应及时将绩效评价结果反馈项目单位，评价结果作为项目资金分配和部门内部考核的重要依据。

完善绩效管理。各部门和单位要认真总结经验，健全规章制度，规范资金使用，强化监督检查，完善绩效评价体系，探索和建立专项资金绩效管理评价的长效机制。

参考文献

[1]张晓岚、吴 勋： 《面向绩效预算的预算绩效评价实现框 架》，《商业研究》2009 年第 11 期。

[2]兴启晟.政府会计制度改革的几点思考[EB/OL].百家号，https：//baijiahao.baidu.com/，2018.10.18