“放管服”背景下地方政府行政审批制度改革研究

刘娅楠

摘要：“放管服”在全面深化改革、推动政府职能转变中起着关键性作用，行政审批行为是政府效率和服务质量的集中体现，着力将行政审批制度改革推向纵深发展，在整个“放管服”改革中起着“先手棋”和“当头炮”的作用。在“放管服”改革背景下，B市积极开展行政审批制度改革，在这之中取得了一定效果：全面梳理行政审批事项、简化办事流程，优化服务质量、创新技术支持。但也存在着诸如部门利益壁垒、网络“一站式”办公中“信息孤岛”等问题，针对改革现状，本文提出了完善组织架构和工作机制、完善事中事后监管体系、优化审批流程政务服务、提升网上审批的应用层次的路径，以期为B市当前深化行政审批制度改革提供参考。

关键词：“放管服”;地方政府;行政审批

引言

2013年以来，党中央和国务院全面深化改革、加快转变政府职能，大力推进“放管服”等简政放权改革，2017年政府工作报告中提到，“放管服”改革是“政府自身的一场深刻革命”，2018年政府工作報告强调要毫不动摇的推进这一项任务，不断深化“放管服”改革。由此可见，放管服改革所具有的鲜明时代性和重要性。2011年起，中央就在政务服务方面出台《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22 号），提出各地因地制宜逐步实行一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的服务模式，规范和发展各级各类服务中心。行政审批行为是政府效率和服务质量的集中体现，其改革进程对于实现转变政府职能，建立服务型政府具有深远意义，近年来，从中央政府到地方政府，持续深入推进以简政放权为核心的行政审批制度改革，这在整个“放管服”改革中起到“先手棋”和“当头炮”的作用。

内蒙古B市处于“呼包银榆”经济区，作为西部大开发、“一带一路”重点交汇城市，正迈入经济转型、新兴发展的新常态轨道，作为地方政府不断深化行政审批制度改革的一个缩影，B市积极响应中央、自治区关于持续推进行政审批制度改革的号召，持续深入推进行政审批制度改革，通过“放管服”激发社会创造力，促进政府职能优化，提高政府治理能力，但在这之中也存在着诸如部门利益壁垒、电子化建设滞后等制约改革和持续深化推进的“堵点”亟需疏通。因此，本文以“放管服”为背景，通过对内蒙古B市地方政府行政审批制度改革的实践研究，分析其存在的问题，进而提出合理、有效的对策建议，以期深化地方政府行政审批制度改革，落实“放管服”改革。

一、核心概念及研究纵览

（一）“放管服”改革

所谓“放管服”改革，即“简政放权、放管结合、优化服务”，“放”即“简政放权”，即政府减少没有法律依据、未经授权的行政权，将权力下放给市场和社会;“管”即公正监管，加强政府部门的监管作用，做到权责分明、定职定责;“服”即构建服务型政府，通过优化、再造行政审批流程为民众提供高效服务。其中，“放”起着根基作用，“管”和“服”分别为手段和目的，着力打造一服务于民众的高效廉洁的政府。

（二）行政审批制度改革

2001 年，《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》中首次提出了“行政审批制度改革”一词，有学者认为这标志着行政审批制度改革的正式启动。简单来说，行政审批就是政府机构（包括具有审批权限的机关或组织），对企业法人、社会组织或公民的申请进行核查批准的行为。作为行政管理体制改革的重要内容之一，行政审批制度改革主要从放松监管、减少审批、优化流程等方面入手，是行政管理体制改革的重要内容，其目的在于提高相关服务的高效性和便利性，同时为人民群众降低办事成本，节约办事时间，不断增强人民群众幸福感，也是规范政府权力和行为、规范和治理权力寻租行为的手段。

（三）文献综述

国内学者借鉴西方新公共管理的理论，在中国语境下对中国行政审批制度及改革进行研究，从不同角度进行研究，主要集中在行政审批与法治政府建设、转变政府职能，优化服务、提高政府行政审批改革的管理规范、权利清单的设置的方面，并且当前学者对于行政审批制度改革的不同模式总结、问题症结分析、优化思路和方向等方面值得借鉴。对于不同改革模式的分析，艾琳、王刚（2016）对行政审批改革中出现的“亚历山大绳结”现象进行探索，通过研究分析天津滨海新区、银川市等地“一颗印章管审批”的破局实践，突出改革需要放在政府整体的层面来认识和把握，认为改革起到撬杆作用以撬动政府走向现代化治理_[2];贾义猛（2015）通过分析“行政审批局”模式的改革的优点以及其存在的问题，认为其能够进一步推动政府转变职能，优化结构和流程再造_[3]。其二，关于行政审批制度改革问题症结的归纳，崔运武、李玫（2019）从深化行政审批改革入手“放管服”改革，认为当前地方政府改革在“放”的基础上面临着做好“管服”的挑战面_[4];蔡小慎、牟春雪（2015）通过归纳地方政府行政审批制度改革所涉及的5个核心利益相关主体_[5]，寻找不同主体在追求各自利益最大化进行博弈时对地方政府行政审批改革成效和进程所存在的影响和制约。在行政审批制度改革方向的相关研究方面，张定安（2014）提出地方政府在推进简政放权和深化行政审批改革中要因地制宜进行整体设计，把地方政务服务平台建设作为改革着力点，在做好“放”和“管”同时兼顾“接”与“改”，更要做好“领”与“评_[6]”;潘媛（2016）提出以法治化路径寻求解决行政审批制度改革问题的良方_[7];陈东平_[8]（2015）、崔运武（2019）、宋林霖，何成祥_[9]（2018）等学者不约而同的提出“互联网+”、大数据等技术在政务服务中的广泛运用，探索构建政府审批与政务服务的新范式。

综上可知，国内学者对我国行政审批改革的研究取得了较为丰富的成果，但是对于行政审批改革这一具有极强操作性的行政系统任务，需要积累大量实践经验以补充和验证理论研究，但国内理论界对基于“放管服”改革背景下对某一地区深化行政审批制度改革的直接研究成果不够丰富，有深入剖析和研究的价值。故本文以“放管服”为切入点，对内蒙古B市进行深入研究，以期能够给当地今后改革发展提出相应的建议构思。

二、放管服背景下B市行政审批制度改革现状分析

自2013年以来，党中央和国务院全面深化改革、加快转变政府职能，大力推进“放管服”等简政放权改革，自治区也出台《内蒙古自治区人民政府关于取消和下放行政审批事项的意见》（内政发〔2013〕103 号）大力推进简政放权，加强行政审批标准化建设。在此背景之下，作为经济并不发达甚至处于内蒙古自治区城市排名尾部的B市，通过建立政务大厅，于2002年启动了政务改革，逐步加大改革力度，2016年推行行政审批相对集中改革，拓展审批公开的范围和途径。2018年B市“放管服”改革走在全区前列，营商环境评价全区排名第一。此后，B市结合地区实际于2019年出台《B市行政审批“综合受理、集成服务”改革方案》，从行政审批事项的具体落实、创新审批服务模式、全面梳理权责清单、标准化审批流程等四大方面对深化行政审批制度改革的内容和责任进行进一步明确。

（一）调整权责清单，全面梳理行政审批事项 行政审批作为政府实施行政管理的重要手段，改革的关键在于政府职能的转变和权责的厘清，B市基于自治区政府网站公布的“八张清单”范式，对清单中所涉及到的权责、行政审批服务、收费等事项结合本市实际，按要求将同质同类权责事项尽量统一，做好自治区下放权责的承接工作，做好市本级权责的取消及下放的衔接工作。2015年，B市确认、公布了包括行政许可、处罚、强制、征收以及奖励等10大类的市本级行政权力事项5650项，初步实现一个清单管权力。2016年，将权力清单与责任清单合并为权责清单，对全市54个市直部门和单位的行政权力进行梳理，确保权责清单科学、合法、规范。同时，根据各部门职能职责变动、法律依据修订等情况，在原有权责清单的基础之上，新增权责事项274项。

（二）简化办事环节和流程，优化提升服务质量和实效  B市积极借鉴包头市的行政审批改革，将“流程最短，效率最高”作为行政审批事项程序、流程再造的原则性要求，通过对涉及程序、方式以及运行过程等方面工作规范的不断健全和完善，有95%的审批程序流程优化精简到了“受理、审批、办结”三个环节。积极构建“一窗受理、一网办理、一次办成、一号响应”的“四个一”审批服务机制，着力打造“好又快、不见面、创一流、心贴心”的工作模式。根据“两集中、两到位”的管理原则要求，B市、旗（县）两级行政许可事项90%进驻了市、旗（县）同级服务中心或大厅办理，将与老百姓生活密切相关的政务服务内容都统一纳入政务服务机构，95%的行政许可事项实现现场办结，82.74%的政务服务事项能实现网上办理。全力压缩审批流程，缩短办理时长，提升服务质量。

（三）创新技术支持，建立部门间信息网络  B市积极探索“互联网+”的信息化手段与行政审批权力运行二者间的有效结合，启动实施“互联网+政务服务”工程，建立了网上办事全流程一体化服务体系，建成协同审批、事项管理等13个系统，已具备网上在线查询、预审、受理、办结、全程电子监察等功能。并且开发了互联网端、手机APP端、智慧政务服务终端访问“网上办事大厅”，开通了快递寄送等便民功能，通过网上办事平台，有效实现了“数据多跑腿、群众少跑路”。网络时代背景下的“一站式”办公。

三、“放管服”改革背景下B市深化行政审批改革的问题简析和优化路径探索

（一）健全完善组织架构和工作机制

因改革中存在着需多口审批的行政事项，但现阶段对于各级业务主管部门和审批口的权力和职责没有明确的界定，出现推诿扯皮的现象。在管理机构、行政审批办公室和政府部门之间，尚缺乏经常性的互动协调，也没有实施科学的跨部门流程再造，当前跨领域、跨部门、跨层级协同架构尚未完全建成，办事流程中部门之间协同责任和整体责任缺失。可见，“放管服”改革背景下，B市行政审批制度改革取得了较大程度的发展，但是对于内部组织结构以及工作机制的配套设置仍需进一步加强。在组织架构方面，在行政审批改革中职能并联的各部门应优化责任分工，实现牵头部门以及协同部门的责任精细化。各部门统筹兼顾，提高对改革的重要性的认识，在思想观念上要达成有效共识，面对改革过程中遇到的技术性、事务性困难，克服畏难情绪。在明确组织结构基础之上，建立并健全三项机制：改革统筹协调机制、审批服务工作保障机制、科学可行的绩效评估机制。三项机制联合联动，推动改革的深化。

（二）持续完善事中事后监管制度

从严落实好已出台的政策措施，按照自治区政府网站公布的“八张清单”权力划分标准，坚持“责任健全、责任法定”，进一步明晰责任边界，通过清单严格落实监管责任，制定双随机实施细则的“一单、两库、一细则”监管模式。健全完善事中事后监管关键环节，对审批权力及事项的下放和精简，不能等同于对某项或某类审批事项在行政管理上撒手不管。按照“宽进严管”的原则，政府要对审批权力下放有正确的认识，不断创新事中事后监督管理方式，强化事中事后监督管理手段，进一步加强对企业和市场的活动监管力度，提高事中事后监督管理的有效性和针对性_[12]。做好B市行政审批制度改革事中事后监管，要进一步转变政府部门“重审轻管”“以审代管”的传统管理理念，进一步本部门本系统内的行政审批及服务事项进行纵向清单、办事指南、审查工作细则等内容的统一部署和落实。进一步完善“互联网+制度”措施，加强审批事项全程信息化监察，强化线上线下一体化監管。打造市、旗（县）、镇（街道）、村（社区）纵横互联的监管机制，实现政府部门间监管信息互通共享。定期开展行政审批领域不正之风和腐败问题专项整治，扎紧制约和监督审批权力运行的制度笼子。

（三）持续推动审批流程优化和服务标准化

首先，进一步优化审批服务流程，开展B市行政审批项目审批效率专项整治工作，更加注重服务流程的再造重构、精简优化，针对市、区、街道、社区、旗县的审批服务效率开展专题整改工作，进一步降低制度运行成本，提高服务效能和效率。提高首办部门综合统筹协调能力，明确首办部门、协办部门具体职能、权力及责任，强化过程监管意识，尽量让审批环节在部门间运转，避免服务对象在两个甚至多个部门间“跑趟趟”。

机构重组同优化行政审批工作人员队伍结构的结合不够紧密，人员与业务之间存在“脱节”，缺乏标准化、规范化的流程示范，服务效能难以提高。因此，应进一步提升服务标准化水平。按照精简整洁和高效便捷的标准化要求，进一步加大对政务服务大厅软硬件标准化基础设施建设投入力度，合理布局窗口，完善政务服务干部队伍学习培训监察，强化大厅电子自助服务，一体化功能。健全电子监控屏、自助打印复印传真设备，对窗口导视系统和会议室进行标准化改造。增设便民综合服务区，为办事群众提供读物、茶水等服务，赋予看护老人、儿童的功能，也可提供便民医疗服务，同时，制定标准化的服务准则，按照服务行业礼仪要求，制定服务用语、人员着装、政务接待、问询答复等礼仪服务方面的标准。

（四）提升网上行政审批的授用层次

虽然B市网上申报、跨区转办、上报审批、并联审批四级联动政务服务体系已基本构建，但是在数据、信息的共享方面，整合能力弱，部门间通过网络还无法全面实现信息有效对接，部门间仍存在“信息孤岛”的现象。B市现阶段的行政审批服务得益于电子政务系统的普及，网络化“一站式”办公模式使得行政审批改革有计划、有效率的进行。其一，加强网上行政审批所需的顶层涉及，对于信息资源、网络安全、部门绩效等技术层的内容进行总体、全面的布局。其二，不断优化电子政务网上审批流程，进行流程再造，以老百姓为中心，涉及不同职能部门，通过并联部门审批职责优化审批过程，建立结果导向的部门集成化、信息化的审批流程。

参考文献

[1]徐勇、高秉雄：《地方政府学》，高等教育出版社，2013年版，第1-2页。

[2]艾琳，王刚.行政审批制度改革中的“亚历山大绳结”现象与破解研究——以天津、银川行政审批局改革为例[J].中国行政管理，2016（02）：10-13.

[3]贾义猛.优势与限度：“行政审批局”改革模式论析[J].新视野，2015（05）：20-25.

[4]崔运武，李玫.论我国地方政府“放管服”改革的挑战与应对——基于政策有效执行和整体性治理的分析[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2019，43（02）：13-20.

[5]蔡小慎，牟春雪.基于利益相關者理论的地方政府行政审批制度改革路径分析[J].经济体制改革，2015（04）：5-12.

[6]张定安.全面推进地方政府简政放权和行政审批制度改革的对策建议[J].中国行政管理，2014（08）：16-21.

[7]潘媛.深化行政审批改革的法治化路径[J].攀登，2016， 35（4）：108-112.

[8]陈东平.打造基于“统一协同平台”的无缝隙政府——深圳市试点行政审批与公共服务新范式的实践与思考[J].社会治理，2015（03）：73-83.

[9]宋林霖，何成祥.大数据技术在行政审批制度改革中的应用分析[J].上海行政学院学报，2018，19（01）：72-80.