检察机关督促纠正行政违法行为制度的构建

摘 要：检察机关督促纠正行政违法行为，是十八届四中全会关于司法体制改革的制度设计，是检察改革的制度创新，制度的实行体现了检察机关的法律监督性质和特征，构建了新型的司法权与行政权之良性关系。但是实践中仍存在诸多弊端，需要加以完善。

关键词：权力制衡;督促起诉;检察建议

Abstract：Procuratorial organs urge the correction of administrative illegal acts，which is the institutional design for judicial reform in the fourth plenary session of the 18th CPC central committee，and it is the institutional innovation of procuratorial reform.The implementation of the system reflects the nature and characteristics of legal supervision to procuratorial organs，it establishes a benign relationship between judicial power and administrative power.However，there are still many drawbacks in practice，which needs to be improved.

Key words：Checks and balances;urging of prosecution;procuratorial suggestion

檢察机关的民事行政监督权，是检察监督权的有机组成部分，与刑事领域的检察监督不同，民事行政司法领域的监督一直是检察监督的薄弱环节，从强化检察机关的法律监督权原则出发，需要对民事行政司法领域的检察制度进行改革。检察机关提起行政公益诉讼和对违法行政行为进行监督的制度就是有益探索。我国宪法第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”中共十八届四中全会通过的《关于全面依法治国若干重大问题的决定》曾明确提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，最高人民检察院在《关于深化检察改革的意见》中明确提出，要建立检察机关在履行职务犯罪侦查等职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度。检察机关督促纠正行政违法行为，是司法体制改革的一项重要制度安排，对充分发挥检察职能、优化检察职权配置、强化法律监督、促进依法行政都具有重要的现实意义。基于此，我们对检察机关督促纠正行政违法行为制度实施的困境以及制度的构建与完善略陈管见。

一、建立检察机关督促纠正行政违法行为制度的理论基础

权力制衡理论是西方国家普遍运用在政治体制和其他国家管理活动中的重要法理，被多国作为一项重要的宪法原则和最基本的政权组织形式，三权分立制度对国家权力分配和制约存在一定的科学性和有效性，绵延二百多年仍不失其强大的生命力，在众多辅助性制度支撑之下，制度中的“三权”一直处于互动平衡的态势中。权力制衡理论的实质在于，平等权力间的制约和均衡，其权力运作机制表现为权力配置呈现出权力系统各项权力之间的既独立又互相牵制，目的在于防止权力系统出现独断专行。源于政治、法律与政策，我国虽无三权分立的宪政模式，但建构的权力体系是宪法框定的人大权力机构控制下的“一府两院”之权力体系，形成了有中国特色的权力制衡。由于行政权自身的强势性和难以遏制的膨胀，对权力的制衡更多地应表现为立法权、司法权对行政权的约束和抑制。建设社会主义法治国家，其核心之一亦是实现以权力制约权力，对行政权力进行有效制约，监督行政机关的擅权与滥权。人民检察院是国家的专门法律监督机关，宪法对人民检察院的功能定位是法律监督，对国家各项法律的遵守和执行情况履行法律监督职责，实现国家法治的统一和实施，实现社会的公平正义。根据法律部门的划分，我国检察机关的法律监督主要有：刑事法律监督、民事法律监督、行政法律监督。理论上看，检察机关的这三种法律监督构成了检察机关完整意义上的法律监督体系整体。[1]相较而言，检察机关对行政法律的检察监督开展得较晚，而民事行政检察监督制度即是法律预设的纠偏机制之一。检察机关依职权监督违法行政行为，可以有效发挥行政行为背后的“法律之眼”和“有效控权”职能，防止违法行政行为侵权。根据宪法和有关法律的规定，检察机关享有完整的三种诉讼监督权力。《决定》也指出：“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。”检察机关具有监督纠正违法行政行为的职权优势。而且，授权检察机关监督纠正违法行政行为也是许多国家和地区的通行做法。

二、建立检察机关督促纠正行政违法行为制度的困境

检察机关督促纠正行政违法行为构建了检察权与行政权的新型关系，体现了检察职能中法律监督权的延伸，既强化了检察权对行政权的监督，亦体现了检察机关对行政机关工作的支持。我国现行《行政诉讼法》构建了人民检察院对行政诉讼实行检察监督的制度，契合了中国现实需要。但是行政诉讼检察监督制度的实际监督效果不如人意，未能体现在目前的制度框架中，没有达到现行制度设置的初衷。司法实践中人民检察院对行政诉讼案件的抗诉比较消极，应当事人申请的抗诉也并不积极主动，另一方面行政诉讼检察监督的刚性效果在立法和制度层面缺乏足够的保障措施，往往出现被监督者对监督者的正确意见拒绝接受的情形，监督者毫无强有力的救济途径，监督效果的非理想状态一直存在。检察机关对行政违法行为的监督目前尚处于探索阶段，仍存诸多问题，需要加以完善。

（一）监督依据权威性不够

检察机关督促纠正行政违法行为，如果没有立法支持或支持力度欠缺，制度就难以在实践中顺利推行。目前实行行政违法行为检察监督的依据主要有：一是党中央在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”;二是最高人民检察院在《关于深化检察改革的意见》（2013—2017年工作规划）中明确提出：“要建立检察机关在履行职务犯罪侦查等职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度”;三是《民事诉讼监督规则（试行）》中的相关条款。此外，中办、国办转发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，最高人民法院、最高人民检察院颁发了《关于对民事审判与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》等等，为检察机关督促纠正违法行政行为提供了制度依据和参考。[2]但是，上述规定过于原则、分散，缺乏可操作性，而且没有上升为法律的高度，震慑力和权威性有待加强。

（二）监督方式缺乏多元性

依据现行法律规定及实践操作，对于行政违法行为监督的最主要方式只有检察建议这一种方式。毋庸置疑，由于行政权的不断膨胀和扩张以及民行部门的弱势地位，仅仅依靠民行部门发出纠正违法行为检察建议这种柔性的监督方式已经很难达到有效的监督目的。由于行政违法行为检察监督法律依据分散、监督方式单一，难以形成“强监督”格局，其直接后果导致行政违法行为检察监督徒有虚名、名不副實。

（三）监督效力过弱

从现阶段看，行政违法行为检察监督更多地选用的是合作式监督，而非对抗式监督。合作式监督的优势在于，在办理行政违法行为检察监督案件过程中最大限度的减少了办案阻力，其劣势在于对行政违法行为是否真正整改到位、是否达到预期的监督效果关注不够。检察机关内部职责的划分存在一定的机械性，使民事行政检察监督工作力度不够。民事行政诉讼检察部门自设立以来，长期处于较弱势地位，承担民事行政诉讼监督职能的部门人员较少，业务也不多。监督人才队伍尚未形成应有的规模，人才短缺。监督资源内部分配上不平衡。难以配备精通民法、行政法及行政诉讼法的专门人才，使得民事行政检察监督工作的质量和水平难以得到保证。此外，民事诉讼检察监督和行政诉讼检察监督在机构设置上混而为一，合为一体，在一定程度上制约了民事行政诉讼检察监督能力的专业性发展。

（四）检察监督人员配备不足与专业素养较低

从人员配备看，各基层检察院都是民事、行政检察监督合署办公，将民事、行政两种监督职能合并设置，难以适应新形势下行政检察工作的需要。民行检察人员配备也存在严重不足。比如，某市13个基层县院民行科除开鹤城、通道、沅陵三个县院为二人科室外，其余县院均为一人科室。芷江县院、沅陵县院还存在民行科与控申科是合署办公。新民诉法和行政诉讼法实施后，民行检察部门的职能有了新的扩张，申诉案件受理数量大幅度上升，民行检察官不仅要办理申诉案件，还承担部分信访接待、案件息诉任务。民行部门人员数量的配备难以适应日益庞大、日趋复杂的民行检察工作。从监督人员的专业素养看，人员流动性大。对行政违法行为调查的民行检察官应该具备较强的行政法以及行政诉讼法的专业素养，以应对不断膨胀和复杂的行政执法行为。但遗憾的是，民行部门严重缺乏或者尚未有行政法专业的检察官。在基层县院民行部门，普遍存在年龄结构不合理或者办案经验欠缺的情况，有些人员甚至没有经过司法考试，监督业务能力普遍较薄弱，专业素养有待提升。

三、建立检察机关督促纠正行政违法行为制度的具体构想

行政权作为国家权力的重要组成部分，具有管理事务领域宽、自由裁量权大等特点，依法治国、依法执政和国家治理体系、治理能力现代化的实现对行政职能的履行提出了更高的要求，但行政执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究等问题仍然较为突出，民众反映比较强烈，需要进一步加强监督。检察机关作为国家的法律监督机关，承担着对行政违法行为的法律监督、确保法律法规统一正确实施的职责。有资料显示，近年来，各地检察机关就督促纠正行政违法行为，进行了大量有益的探索，仅2014年全国检察机关就办理督促履行职责案件28920件，取得了较好的法律效果和社会效果。[3]然而，目前行政检察监督体系仍未完全形成，行政检察监督职能没有得到很好的发挥，存在一定的局限性，各地检察机关开展督促履行职责的范围、方式和程序不尽一致，需要进一步统一规范。

（一）完善监督的法律依据

我国宪法第129条和《人民检察院组织法》第1条均明确将我国检察机关的法律性质确定为“国家法律监督机关”。作为国家法律监督机关，理应具有对于行政违法行为监督的权限和责任，但是，现行《人民检察院组织法》并没有直接赋予检察机关以这种监督的权限和责任，今后修改《人民检察院组织法》应增加此种授权，赋予检察机关对违法行政行为监督的整体权限和手段，对检察机关监督违法行政行为的基本法律问题，包括监督原则、监督范围、监督方式、监督程序等问题，作出具体规定，为检察机关的探索提供直接法律依据。而且，十八届四中全会的《决定》只是党的文件，要在实践中贯彻落实四中全会决定提出的要求，必须通过立法将党的政策上升为法律，增强监督的权威性和有效性。

（二）优化民行检察法律监督权配置，加强监督队伍建设

我国宪法将检察机关定位于法律监督机关，其职权行为必须突出法律监督的核心特征，机构设置必须以有利于实施法律监督为原则，同时兼顾各类业务工作自身的特点。而且，从理论上看，检察权的权能配置既要避免由于检察权的过分膨胀而影响其他国家权力的正常运行，又要避免检察权过于弱小而起不到单独设置的意义，检察权与行政权和审判权在权能上必须保持一种平衡状态。[4]鉴于行政违法行为检察监督的特殊性，必须赋予检察机关民行部门相应的职权，民行部门也应该善于运用这些职权，即案件审查权、案件调查权、案件调卷权和知情权。对行政违法行为进行监督的民行检察队伍，需要具备较强的行政法以及行政诉讼法的专业素养，能够从容应对新形势下的行政检察监督挑战。锻炼和提升行政违法行为检察监督能力，最关键环节是加强民行检察官队伍的专业化、职业化、精英化。通过招录或遴选的方式加大吸收、引进行政检察监督专业人员的工作力度。选择一批具有深厚法学背景，业务能力水平较高，具有较为丰富的实践经验的检察官配备到行政检察部门，保持行政检察队伍的稳定性、专业性以及队伍内部年龄、知识等因素的梯次结构，使行政检察队伍能够保持较为合理优化的结构水平。同时，加强业务能力建设，对民行检察官加强业务学习培训，不断提高检察队伍对行政违法行为的履职能力。

（三）明确督促纠正行政违法行为的范围、方式和手段

行政行为种类繁多，检察机关客观上无法监督所有行政行为，鉴于对行政违法行为的检察监督仍处于探索阶段，更涉及到检察权与行政权的关系问题，在宪法和法律没有充分、明确授权的情况下，应该科学、严格限制监督范围。其监督范围应以保护国家利益和公共利益，充分保障人权为考量。具体的监督范围可以包括以下情形：1、损害国家利益和社会公共利益的行政行为。如国有资产保护、环境保护、食品药品监督管理等领域，行政机关违法不作为或滥作为，使得国家利益和公共利益受到损害。2、违法限制、剥夺人身自由的行政行为。在行政执法领域，存在着行政拘留、治安拘留等行政强制措施或行政处罚类别，此类行政行为与刑事领域中的拘留、逮捕等刑事强制措施具有相似之处，都是以限制或剥夺人身自由为结果。人身自由权是人权的重要组成部分，确立检察机关对限制或剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚行为的监督，以充分保障人权。3、其他造成严重后果或社会影响的行政违法行为。对于一般的、轻微的行政违法行为，如果没有对行政相对人的实体权利造成实质损害，一般应不予监督。对于抽象行政行为也不宜纳入检察监督范围。

在监督手段和方式方面，督促行政机关纠正违法行政行为包括三种方式：督促起诉制度、检察建议制度和行政公益诉讼制度。督促起诉属于一种协作、提醒、督促性质的监督方式;检察建议具有灵活便捷、柔性非对抗、易于被行政机关接受等特点;对经过督促起诉、检察建议等监督方式，行政机关仍然不纠正违法行为或仍不履行法定职责，符合提起公益诉讼条件的，可以依法向人民法院提起公益诉讼。其中，完善检察建议机制，增强检察建议的权威性和有效性尤为重要。鉴于检察权与行政权的权力架构，检察机关要恪守权力边界，监督时一般不能介入具体行政过程，只能监督和督促行政机关依法行使职权，不能代替、直接撤销或者变更行政行为，要尊重行政机关行使行政权力的职能，尊重行政机关自我监督和纠错机制。对行政机关违法行政或者不作为的，先提出提醒式检察建议，对不采纳检察建议或者采纳建议仍不能达到要求的，再提出纠正式和处分式检察建议。明确检察建议的回复期限，确保检察建议督促纠正行政违法行为的实效性。同时，建立督促纠正行政违法行为案件请示备案制度。下级检察机关在提出督促纠正的检察建议之前，应提前向上一级检察机关请示，监督后报上一级检察机关备案，以提高监督质量，防止检察权滥用。此外，还可启动违法行为调查，向相关行政机关调阅行政执法档案、卷宗等材料，或向行政单位和个人调查核实情况。

（四）建立健全督促纠正行政违法行为的配合与衔接机制

一是建立检察机关内部配合制约机制。检察机关是法律监督机关，检察权的各项具体权能都体现着法律监督的实质，都是法律监督权的具体表现形式。检察工作以“串联”式为特征，检察机关内部各部门业务之间相互有程序上的递进关系。为了更好地履行法律监督的职责，各部门应当建立起互相配合、互相制约的机制，使检察机关内部监督管理形成合力。具体表现在：可以在内部建立行政违法行为线索管理、移送和办理工作机制。依据十八届四中全会的《决定》，检察机关督促纠正的对象是在履行法律监督职能中发现的行政违法行为，对于行政相对人向检察机关单纯申请对行政行为的监督，不宜作为案件来源途径。案件来源渠道可以明确为两种：1.公民、法人和其他组织向检察机关举报国家机关及其工作人员犯罪，经调查不构成犯罪的行政违法行为，对于行政相对人向检察机关单纯申请对行政行为的监督，不宜作为案件来源途径。因检察权对行政权的监督不是一般监督，而是在履行检察职能中法律监督权的延伸，监督程序启动权在检察机关。2.检察机关依职权自行发现的行政违法行为。如检察机关在履行法律明确授权的职务犯罪侦查、批捕、公诉、刑事、民事和行政诉讼监督等职责中发现了案件以外的行政违法行为。对于检察机关履行职责办理刑事案件中构成犯罪的行政违法行为，不应再另行督促纠正。如果追究个人刑事责任后，行政机关仍然不予纠正行政违法行为的，应督促其纠正。检察机关办理的行政诉讼监督案件中的行政违法行为通过诉讼监督途径达到了间接监督目的，不宜同时再另行督促纠正。检察机关应制定内部规范性文件，明确行政违法行为线索统一管理部门、移送程序、具体承办部门和办理程序，避免监督的随意性。按照检察机关案件线索统一归口管理的规定，各职能部门在履行职责中发现案件线索的，应移交控告部门统一管理。民行检察部门长期履行行政诉讼监督职责，有一支熟悉行政法律法规的行政检察队伍，比较适合担当行政违法行为监督重任。控告部门统一受理案件线索后，移送民行检察部门统一承办。

二是将行政检察监督手段与纠错机制进行有效衔接。把督促起诉和提出检察建议等监督手段与行政机关内部监督、行政复议、行政诉讼等行政救济和司法救济等措施有效衔接，可以发挥各种纠错机制的集合作用。行政违法行为如果能够通过行政复议或行政诉讼救济途径解决的，检察机关应当告知行政相对人优先提起行政复议或行政诉讼进行救济，只有在没有具体的行政相对人，或者行政相对人通过行政复议和行政诉讼途径未能获得救济的情况下，检察机关再行介入。这样有利于快速、便捷地解决行政争议，加强行政机关内部监督，充分发挥行政诉讼制度的功能作用，合理利用有限的司法资源，最大限度发挥各种纠错机制的集合效应。此外，应健全行政执法和刑事司法衔接机制。完善案件移送标准和程序，克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

四、结语

源于我国的宪政体制，检察机关是国家的法律监督机关，它不仅仅是司法层面的法律监督机关，更是宪政层面的法律监督机关。依照现代司法理念，司法正义的实现，需要构建起审判权与检察权的“双中心”体制，强化检察权的法律监督属性和检察机关在司法活动中的监督地位。迄今为止，我国司法改革的目标仍未完全实现，检察制度的改革，是司法改革的重要组成部分，近年来一直向纵深推进，检察制度中的刑事检察监督已发展得相对稳定，民事行政检察监督由于起步较晚，仍存较大的发展空间。因为涉及到检察权配置，以及检察权与行政权关系的构建问题，检察机关督促纠正行政违法行为制度的实行目前尚处于探索阶段，尚没有全面推行。从检察改革的趋势看，随着人们权利意识的增强，民事行政检察监督案件的总量将呈上升趋势，检察监督的范围和渠道会更加宽泛，民行检察监督会有更大的发展空间和用武之地。检察机关督促纠正行政违法行为，是检察业务中颇具特色的一部分，是检察监督制度中的改革创新，制度的构建与推行必将有助于构建检察权与行政权的良性关系，推动司法改革的深入开展。

参考文献

[1]张显伟  杜承秀  王麗芳著，《民事行政诉讼检察监督制度研究》，中国法制出版社，     2011年第1版，第1页.

[2]孙长春.“建立督促纠正违法行政行为法律监督制度”，《检察日报》，2015年1月19日第03版。

[3]天津市津南区人民检察院课题组，“检察机关督促纠正行政违法行为机制研究”，《山西省  政法管理干部学院学报》，2016年3月第1期，第31—34页。

[4]蒋伟亮  张先昌主编，《国家权力结构中的检察监督——多维视野下的法学分析》，中国检察出版社，2007年第1版，第194页。

作者简介：

邹丽君（1968——），女，湖南祁阳人，湖南师范大学法学院讲师，西南政法大学博士生，研究方向：行政法学、公务员法学、法律史学。

（作者单位：湖南师范大学法学院）