工伤保险基金先行支付制度之实证研究

顾盼

摘要：为保证劳动者及时得到赔偿，保障其基本生存权利，我国建立了工伤保险基金先行支付制度。自2011年《社会保险法》规定了工伤保险基金先行支付制度以来，各地纷纷出台相关法律文件。然而实施至今，该制度暴露出诸多问题。笔者以近年来各地出台的法律法规以及法院发布的裁判文书为研究对象，进行数据统计分析，探寻该制度在实施过程中存在的问题，分析其原因，并提出相应的对策，以期推动该制度在我国更好的发展，保障劳动者的合法权益。

关键词：工伤保险;先行支付;劳动者

引言

2011 年 7 月1 日起实施，并于2018年修订的《社会保险法》第 41 条、42 条对工伤保险基金先行支付制度作出了规定，这标志着该制度在我国得以正式确立。同日由人力资源和社会保障部颁布实施了《社会保险基金先行支付暂行办法》，该办法对先行支付的程序等进行了相关规定，且于2018年进行了修订。

但是，由于制度设计不完善，实施几年以来，该制度暴露出了许多问题，面临实施困境。本文拟对该制度的现行立法以及司法现状进行实证研究，通过对统计得出的相关数据进行分析，揭示该制度在实施过程中存在的问题，并深刻分析其原因，提出建设性的意见和建议。

一、我国工伤保险基金先行支付制度的现行立法及司法现状分析

（一）我国工伤保险基金先行支付制度立法现状分析

笔者以“工伤保险基金先行支付”为关键词，在无讼网上检索相关的法律法规，共检索到52部。其统计分布情况如下：

1.效力位阶分布情况

在52部相关法律法规中，共有2部法律，分别是2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》以及2018年的修订版本。部门规章有5部，地方法规较多，有44部，如2014-02-22湖南省人民政府令267号发布湖南省实施《工伤保险条例》办法（2014），其中规定“用人单位应当偿还工伤保险基金先行支付的工伤保险待遇费用;用人单位不偿还的，经办机构依法向用人单位追偿。”

2.地域分布情况

在52部法律法规中，除了全国性的占据7部之外，共涉及17个省份。出台相关法律法规最多的是福建省，共出台11部，其中福建省政府出台的有3部。其他8部法律法规散见分布于厦门市（4部）、漳州市（1部）、宁德市（1部）、泉州市（1部）、福州市（1部）。

3.出台时间分布情况

工伤保险基金先行支付制度相关法律法规的颁布从2010年开始至今，且集中于2015年，该年度共颁布15部相关法律法规，其次是2011年，颁布了10部。以年份为节点，2011年-2013年，相关法律法规的数量呈下降趋势;2013年-2015年呈上升趋势，且在2015年达到顶值;2015年-今呈下降趋势，且在2018年达到最低值，该年度颁布相关法律法规的数量仅为1部。

4.主题分布情况

根据主题进行分类，该52部相关法律法规中，涉及民商法的有10部;涉及经济法与行政法的有38部;涉及诉讼与非诉讼程序法的有3部。由此可见，颁布的相关法律法规主要集中于经济法与行政法方面，涉及到具体的诉讼程序方面的法律法规极少。

5.时效性分布情况

根据时效性进行统计，52部相关法律法规中，现行有效的有50部，占据绝对优势;失效的有1部，天津市人民政府2003年12月1日公布的《天津市工伤保险若干规定》（2003年市人民政府令第12号）于2012年3月5日废止;草案1部，长沙市人力资源和社会保障局2015-02-02 发布的关于征求《长沙市工伤保险待遇核定支付办法》（征求意见稿）意见的通知。

6.发布机关分布情况

根据发布机关进行分类，52部相关法律法规中，除国务院各机构发布5部法规之外，共有天津、辽宁、上海、江苏、福建、河南、湖北、湖南、海南等9个省级政府发布相关法规。如前所述，省级政府发布法规最多的是福建省，共11部;其次是辽宁、上海、江苏，发布数量均为4部;天津、湖南、海南的发布数量均为2部;我国剩余其他省份的省级政府均未发布与工伤保险基金先行支付制度相关的法规。

（二）我国工伤保险基金先行支付制度司法现状分析

笔者以“工伤保险基金先行支付”为关键词，在无讼网上检索相关的案例，截至2020年4月11日，共檢索到3122份裁判文书，其分布情况如下：

1.裁判文书时间分布情况

根据裁判文书的时间进行统计，可以发现，2011年的裁判文书仅有1份，为赵俊英诉开封市中豫预应力设备有限公司劳动争议纠纷一案，由开封市金明区人民法院做出的（2011）金民初字第337号一审判决书。从2011年-2018年，裁判文书数量呈递增趋势，并在2018年达到峰值，为738篇;从2018年-今，裁判文书数量呈下降趋势，受新冠肺炎疫情影响，截至4月11日，2020年的相关裁判文书数量仅为28篇。

2.裁判文书地域分布情况

按照地域分布情况进行统计，裁判文书共涉及18个省级地区，其中湖南省数量最多，为369篇;其次是广东省，为365篇;再次是四川省，为286篇。笔者认为，这与该地区农民工数量较多有密切关系。裁判文书数量最少的为西藏自治区，仅有1篇，是在西藏华隆工贸有限公司与王明利财产损害赔偿纠纷一案中，桑日县人民法院做出的（2018）藏0523民初67号民事判决书。总体来说，裁判文书数量的分布与经济发展状况密切相关，裁判文书数量较多的省份集中于南方以及沿海经济较为发达的省份和地区，而内陆经济发展相对滞后的地区则文书数量较少。

3.裁判文书法院层级分布情况

根据做出裁判文书的法院层级分布，可以看出，做出裁判文书数量最多的是基层人民法院，为1824份，占比59%;其次为中级人民法院，为1184份，占比39%;再次为高级人民法院，为63份，占比2%;由上图可以看出，相关案件主要集中于基层人民法院，中级人民法院案件数量较多，说明该类案件上诉率较高。高级人民法院的案件数量较少，缺乏最高人民法院指导性案例，由最高人民法院做出的相关裁判文书仅有1份，为最高人民法院于（2016）最高法行申1953号中作出的刘冬菊、天水市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政管理（劳动、社会保障）再审审查与审判监督行政裁定书，该院认为：“刘冬菊在已通过向天水水泥公司提起工伤事故损害赔偿诉讼并获得相应工伤保险待遇之后，其再以相同事实及理由另案向天水水泥公司提起人身损害赔偿诉讼无法律依据。在对刘冬菊工伤保险待遇民事裁判文书未被依法撤销的情况下，刘冬菊通过行政诉讼请求判令支付刘冬菊工伤六级待遇，包括医疗费、康复费、住院伙食补助费、交通费、护理费、外地就医住宿费等请求缺乏事实和法律依据。故刘冬菊请求判令天水市人社局从工伤保险基金先行支付原告工伤六级待遇，包括医疗费、康复费、住院伙食补助费、交通费、护理费、外地就医住宿费等请求不予支持。”

4.裁判文书争议焦点分布情况

对相关法律文书的争议焦点进行统计，由于部分文书并未归纳争议焦点，故对争议焦点的统计文书数量仅有373份。通过上图可以发现，裁判文书的争议焦点集中于劳动争议、人事争议，占比94%;机动车交通事故责任纠纷仅占比6%;民间借贷纠纷仅有1件。由于工伤保险基金先行支付制度规定于社会保险法当中，涉及到劳动争议、人事争议的案件数量自然位居榜首。

5.文书性质分布情况

通过对裁判文书性质进行统计，可以发现，判决有2909份，占绝对优势;裁定有207份;决定只有1份，为佛山市顺德区人民法院作出的（2018）粤0606司救行39号决定书，“在审查过程中，救助申请人杨晓红、王某、苏华琼、王启洋于2019年1月22日以其先申请工伤保险基金先行支付为由，向本院提出撤回司法救助申请。本院认为，救助申请人撤回司法救助的申请属对自身的诉讼权利作出处分，是其真实意思表示，没有损害国家、集体的利益及他人的合法权益，符合法律规定，应予准许。”根据上图，笔者认为，判决的数量占据绝大多数，说明法院对于绝大多数相关案件都进行了实体审查，只对少部分案件仅进行程序性审查就作出裁定。

6.审理程序分布情况

从审理程序分布图可以看出，一审案件数量最多，为1853件;二审其次，为1131件;再审为83件，占比较少;其他有53件，主要集中于非诉执行审查行政裁定书。二审数量较多，一方面说明当事人积极行使诉权，通过上诉的方式寻求救济，另一方面也反映出一审裁判并没有很好的实现当事人的诉求。再审案件数量较少，说明大多数当事人止步于二审程序，可能因为二审实现了自己的诉求，也可能因为自我认为司法已无法对自己的权利进行救济，进而放弃再审申请。

7.案由分布情况

通过案由分布图可以看出，民事案由有1599件，占比51%;行政案由有1506件，占比48%;执行案件有12件，主要涉及工伤保险待遇纠纷执行审查类执行裁定书和劳动争议执行裁定书;刑事案件有3件，主要涉及刑事附带民事赔偿。从中可以看出，民事案件和行政案件占据绝大多数。具体而言，案由主要集中于劳动争议、人事争议，占738件;其次为合同、无因管理、不当得利纠纷，为552件;与公司、证券、保险、票据等有关的民事纠纷占比最少，仅为49件。

8.法院裁判結果分布情况

从上图可以看出，在法院的裁判结果中，驳回上诉，维持原判的案件数量最多，为1018件;其次是驳回诉讼请求，数量为864件;再次是支持部分诉讼请求，为738件;数量最少的为驳回上诉，维持原裁定，仅有14件。经过对相关数据进行分析，笔者认为，法官对于该类案件虽绝大部分都进行了实体审查，但主要态度还是不支持原告的诉讼请求。当然，支持部分诉讼请求的数量也占据较大比例，说明有部分法官已经在司法实践中运用该制度维护当事人的合法权益。

二、结语

通过对工伤保险先行支付制度的现行立法以及司法现状进行实证研究，可发现该制度在立法以及司法方面存在上述问题，该问题的存在与难以解决容易导致执法不一以及司法中同案不同判现象的出现，这需要立法以及司法的进一步完善得以解决，以推动该制度发展。

参考文献

[1]黄乐平、叶明欣：《职业病法律制度研究》，北京：法律出版社，2014 年版。

[2]杨南：“工伤保险先行支付完善研究——加强社保部门执行力”，《青年科学》，2013 年第 34 期。

[3]陈秀豪、李桂芝、石树才、尚芳：《工伤先行支付，让谁欢喜让谁忧？》，《中国社会保障》2015 年第 10 期。

[4]于欣华：“工伤保险补偿先行支付原则初探”，《现代职业安全》2020年第12期。