县级PPP项目运行实践及思考建议

周衍梅

摘 要：近年来，PPP项目运行模式得到了广泛的应用，并取得了良好的效果。在文中，主要结合地区实际情况，对县级PPP项目运行实践进行了介绍，并对其进行了思考，在此基础上提出了改善的建议。

关键词：PPP模式  运行实践  县域

近年来，某县积极运用PPP模式参与公共服务供给，提升城市基础设施建设水平，增强公共服务保障能力。截至目前，已落地实施的PPP项目12个，概算投资62.5亿元，已累计完成投资41.3亿元。项目范围涵盖文化旅游、教育、河道治理、污水处理、道路建设、市政建设、产业园区建设等。其中已有2个项目进入运营期，6个项目2020年将进入运营期，其他项目正平稳有序推进。

一、主要做法

（1）建立PPP工作机制。县委、县政府高度重视PPP工作，为了提升驾驭PPP模式的能力，加快推广运用步伐，县政府成立了由县长任组长、副县长任副组长、有关部门主要负责人任成员的全县政府与社会资本合作（PPP）项目推进工作领导小组，下设办公室在县财政局。

（2）加强PPP政策、知识的培训。PPP工作业务新，涉及多个部门的配合，为提高相关部门对PPP的政策把握和实务操作能力，县政府多次组织PPP学习培训，财政、发改、住建、交通等部门负责人及有关工作人员参加了培训会，认真学习研究PPP政策精神文件，并组织到泰安市宁阳县等地学习PPP先进经验。

（3）建立PPP项目咨询机构库。按照政府购买服务的采购程序，向社会公开征集符合条件的专业咨询服务机构，经专家评审，确定了中国投资咨询有限公司等10家机构入库，咨询机构库在PPP项目评估、方案设计、合作方招标、合同制定和谈判等方面发挥了重要作用，在为PPP项目规范实施提供了专业保障。

（4）积极推进抓落实。财政部门及时会同项目实施机构和咨询服务机构科学拟定项目合作期限、付费方式、资本金年化收益率、融资利率等核心条款，为项目顺利落地奠定基础。

（5）规范項目实施。一是严守财政支出责任10%的“红线”， 严格落实新签约项目建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，对于新签约项目制定明确可行的绩效目标，经县政府批复后，在PPP合同中予以明确。二是规范操作流程，做好相关的立项审批，配合项目实施机构做好实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证的评审，采取竞争性方式选择社会资本方。三是及时做好项目信息公开，对于已入库的项目，依托PPP综合信息系统，对项目立项、两评一案、采购等信息资料进行全面、规范上传，及时、充分披露项目信息。

二、存在的问题

（1）有的部门对PPP模式认识不足。目前，在经济走势下行、财政增收放缓和地方债务管理规范背景下，一些部门把PPP模式片面地视为一种新型融资工具，对PPP模式的认识存在偏差。

（2）缺乏明确的财政风险控制指标。目前政策尚未建立PPP项目全生命周期的财政风险监管体系，风险管控层次较低，有关政策文件要求加强财政风险防范，但没有不同阶段估测风险程度、控制风险的定性、定量指标和模型，以及失控惩处的措施等统一的指导性规定。各地自行探索，效果不佳。

（3）运营绩效评价开展的质量不高。目前绩效评价体系还不完善，绩效管理面临许多挑战， PPP项目的绩效评价目标、评价标准和指标体系认定等尚待规范统一，PPP模式实施的项目涉及范围广泛，复杂性高，目前评价机构专业人才存在不足现象，导致评价的科学性、权威性不够，难以科学反映PPP项目的真实运营效益，运营绩效评价质量有待提高。

（4）项目公司融资难。在当前融资难大的金融背景下，采用PPP模式实施的项目，社会资本方融资面临着融资难的相同遭遇。项目运作年限与融资年限不匹配， PPP项目合作年限普遍较长，有的合作期为20年，银行很难提供这种长期贷款，可能会导致项目前期收费不足以还本付息，增加了运营难度。

三、思考和建议

（1）做好项目识别论证。做好PPP项目的筛选工作，聚焦重点领域，优先支持民生需求高、价格调整机制相对灵活、市场化程度较高的项目。科学合理地在进行物有所值和财政承受能力论证，建议国家出台更加成熟的物有所值计量模型和评价标准，各地依据客观需要，充分合理地开展物有所值评价，减低未来建设和运用成本，避免项目失败。

（2）建立财政风险监管技术和方法体系。一是以物有所值和财政可承受为目标，在项目识别论证阶段建立以定量为主，定性为辅的财政风险评价模型;二以选择有实力、具备专业技术水平和管理经验丰富的优秀社会资本方为目标，在项目采购、合同签订阶段，建立项目合同财政风险评价指标;三是以项目顺利实施，达到预期产出和运营效果为目标，在运营阶段建立财政风险动态监管模型、项目回购财政风险监管模型，有效化解财政风险。

（3）加强全生命周期绩效管理。把绩效管理嵌入PPP工作各环节。建议国家层面尽快出台PPP项目绩效管理操作指引，明确项目参与各方的职责、操作流程和管理的方法等，逐步建立分行业的项目绩效考核目标、考核标准和具体指标体系。加强和第三方专业咨询机构的合作，择优选聘第三方评价机构对PPP项目建设期及运营期开展绩效评价工作。要注重绩效评价结果的应用，项目实施机构、项目公司建立绩效评价结果反馈机制和绩效问题整改机制，形成反馈、整改、提升绩效的良性循环。财政部门要把绩效评价结果与财政付费相挂钩，做到花钱必问效。

（4）保障贷款资金的风控要求。一是探索拓宽增信渠道，可以借力第三方机构对社会资本方进行审查和认证，强化对社会资本方专业能力和管理经验的考量，弱化对其社会背景的选择;二是探索引入中长期金融工具，比如将保险资金、社保资金等长线资金引与到PPP项目中，解决商业银行融资期限和PPP项目建设期限的错配问题。三是保障PPP项目运作规范，减少商业银行对合作期可能发生政府违约、社会资本违约、政策性风险等因素而导致无法按期收回本息的担忧。

参考文献

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[2]田伟.中国PPP项目融资障碍及对策分析——基于商业银行融资视角[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2018，40（02）：49-53.