苏南地区乡镇企业集体土地入市的困境与机遇

程竹

摘要：十八届三中全会针对农村土地制度改革提出了明确任务和要求，首次允许中国农村集体经营性建设用地进入土地市场。苏南地区有着较为特殊的社会经济现状，这里乡镇民营企业发展较快，乡镇经济较为发达，城镇化水平较高，但该地区土地政策已逐渐无法匹配快速发展的市场经济。随着产业结构调整及经济发展模式的转变，该地区通过发展乡镇企业实现非农化发展的方式也出现了新的定义，即“新苏南模式”。这一模式作为苏南地区工业化发展到一定程度后实现新型工业化、迈向现代化的新选择，发展多元化产权经济、城乡一体化建设、乡镇园区经济是必行之路，而集体土地流转在这一经济发展中必将起到重要正向作用。然而，在苏南地区率先尝试农村集体土地流转，面临着困境。

本文通过对苏南地区地方政府及相关企业的走访调研，梳理农村集体建设用地入市政策，考察当地金融机构相关金融政策，分析了苏南地区集体土地入市过程中存在的问题，提出了该地区集体土地入市的现实路径及机遇。

关键词：农村集体建设用地  土地入市  政策困境  机遇与路径

一、研究背景

我国当前城市化发展速度飞快，城市建设及工业用地紧缺现象日益严重，快速发展的市场经济和与之不相适应的用地制度间的矛盾愈发凸显，并且在经济愈发达的区域矛盾愈激烈。因此，解决城市建设、工业用地紧张与保障农户利益及国家土地政策的矛盾成为亟待重点攻克的难题。与此同时，农村经济伴随着市场经济发展出现了结构转型，农村集体土地的资产性日益凸显。在以乡镇经济发达为整体特征的新苏南模式下，现有的集体土地制度已无法满足乡镇企业的发展需求。权属模糊、法律限制多、所有权主体虚位等导致农村集体土地被低效利用，这些问题已成为苏南农村经济发展的绊脚石。因此，土地物权市场化势在必行。

二、集体土地入市政策演变

国家土地政策随着国情及经济建设需求的变化不断演化。建国初期，全国尚处于农耕型经济，土地作为最主要的生产资源，国家实行农民土地所有制。后由于国家为促进生产力及生产工具资源优化分配，提高生产效率，在统一使用农民私有土地的基础上引导小农生产走向规模生产，农民个体经济走向集体经济。1956年，中央发布《高级农业合作社示范章程》，从而实现了农民土地集体所有。1962年，中央通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》，明确了人民公社以生产队为基本核算单位，生产队范围内的土地归生产队所有，并禁止土地出租、买卖。1986年，中央为发展外向型经济，允许农村合作经济组织自主经营按规划建成的房产等设施出租。1987年，中国乡镇企业发展迅速，成为农村经济的半壁江山。国家土地管理局开始试点乡镇村办企业使用集体土地的有偿使用。1992年，国务院发布《关于发展房地产若干问题的通知》，入市规则初步形成。1995年，国家土地管理局开始通过在东南沿海到中部、东北地区不同经济发展程度区域的试点，应对各地区不同的经济发展程度、不同的用地现状，各试点为集体土地入市相关法案的修订提供了参考样本及宝贵经验。2005年，国土资源部发布《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，在经济发达的苏南地区，各乡镇集体土地早已被二、三产业大量占用。重新规划入市能有效提升该区域的经济发展活力。由于政府及相关土地部门的支持，相关法规制定已出现雏形。2014年，国土资源部再次选择发展程度不同的区域开展典型试点，并开展了更为现实的改革。

三、集体土地入市困境

（一）乡镇政府土地流转的意愿及困难

通过对苏南各地多个乡镇的走访调研了解，乡镇政府有较积极的主观意愿就地方民营企业在集体土地入市上给予相应的政策安排，对既成事实的集体工业用地在足额缴纳出让金及办理相应手续后给予办理国有工业用地产权证。乡镇政府在获得土地转让款作为财政收入的同时，带动当地地方民营企业的发展。通过集体土地出让，地方政府启动新的工业园区建设及配套基础设施建设，从而实现重新布局及升级产业结构。

同时，地方政府依然面对诸多困难。首先，国家用地指标有限，土地相关部门出于多方考虑，暂无法给予明确的政策倾斜。地方政府在该政策环境下，“巧妇难为无米之炊”。其次，地方民众配合度难以把握。各乡镇集体土地使用权涉及各镇、各村甚至各户切身利益。集体土地产权不明确的隐患将在转让期间凸显。各地村民在涉及自身经济利益时配合度较低。对于基层矛盾，政府层面协调能力有限。再次，乡镇企业是否具有购地意愿需政府调研考评，对于缴纳土地出让金的方式需制定合理有效的方案。对于无能力购地的乡镇企业，政府应出台新的安置方案。最后，政府需指导金融机构积极介入。集体土地一旦入市流转，将成为优质的融资押品。企业因支付土地出让金而占用自有流动资金可通过银行等金融机构融资得到释放。

（二）工业企业意愿及困难

通过对苏南地区民营企业的走访调研了解，乡镇企业购地意愿强烈。乡镇民营经济发达是苏南经济的特征之一，第二产业在苏南乡镇经济中占比逐年增长。民营经济的发展不仅带动地区制造业发展，为地方政府创造税源，解决农民剩余劳动力就业问题，同时吸引了大量的外来务工人员，带动了当地第三产业的发展，当地农村居民收入得以实现多元化。乡镇民营企业在地区内的重要性不言而喻。但是苏南地区乡镇企业规模较小，区域内同质化竞争严重，产业集聚效应无法体现，企业融资难、融资贵。此类问题均受制于企业生产建设用地为“租用”集体土地。集體土地作为工业生产用地，企业仅获得使用权而无实际产权，企业扩产建设畏首畏尾，对可持续经营信心不足。如能由政府主导，集体土地入市流转，乡镇企业有积极的购地意愿。但尽管如此，调研中不少企业依然表示存在执行困难。

首先，一次性缴纳土地出让金将占用企业大量生产流动资金，不少企业本身无能力一次性缴纳土地出让金。原集体土地上建设的厂房、办公房甚至生活用房均未获规划许可，更未缴纳任何税费，此次一并缴纳对企业流动资金压力无疑雪上加霜。其次企业在未获得土地权证前无银行融资能力。仅凭企业自身信用无法从银行等金融机构获得融资，企业无能力缴纳土地出让金。最后，更有经营情况不善的企业，因集体土地入市流转、政府重新规划用地等原因导致已占用的集体土地被征收，企业被清退。

（三）金融机构的意愿及困难

近年来，从中央至地方均多次出台各类政策，致力于解决小微企业融资难、融资贵问题。各地方金融机构融资政策及产品设计也大力向小微企业倾斜。但金融机构趋利避害的风控特性让他们在涉小微项目前依然挑肥拣瘦。对于拥有强担保的民营企业金融机构大力支持，而对于无资产抵押的企业则保持观望。对于集体土地入市流转，各金融机构则是乐观其成。企业一旦获得入市流转的土地产权，便获得了强担保押品，对于金融机构而言，这些企业均是优质的潜在客户。但当前的困境为，企业先期需得到融资用于缴纳土地出让金，而金融机构则无法在获得抵押权前向企业提供资金支持。金融机构受其风控合规流程限制，无法先跨出第一步。

四、农村集体建设用地入市的路径选择

（一）由基层向政府传导

苏南地区的经济活力来自于地方企业的不断创新，敢于对现行的经济制度及政策提出合理性的建议，并勇于践行改革，这本身便是“新苏南模式”形成的社会基础。

自下而上的创新更具多元化及参考性。由基层企业不断积累经验，提出改革意见。各级政府通过实地调研走访，听取基层汇报、专家意见，沟通偏好，尝试试点改革。由基层向政府传导的改革更具急迫性、必要性。

（二）由政府向基层的政策推动

改革的出台设计法规甚至法律的修订，政府对改革本身虽然认同，但法案的修订则需通过实践验证。由政府主导“试点改革”，并逐步扩大试点范围，在不同地域、不同经济环境下多点检验，才能最终改进相关制度，让发展实践更平坦、顺畅。从改革设计上看，农村集体建设用地入市的政策过程体现了国家意志，国家土地管理部门从吸纳地方经验开启政策试验，自上而下地推动实践的发展与政策的形成。

（三）建设流转环节中的基础配套

完善的评估体系是农村集体土地流转的基础。在制定集体土地出让金标准时，既需要考虑当前土地实际使用现状，亦需要考虑涉地农民的补偿标准，一户一策，合理制定。同时更应立足于长远规划，将未来基础设施建设成本核算在内，在参考市场价格的基础上进行科学评估。既不增加企业过重负担，亦不让涉地农民利益受损，同时兼顾区域未来发展，真实反映土地资源价格。

多渠道的金融平台是农村土地流转的有效工具。国有工业用地是农村集体土地流转的主要方向，而地方工业企业是农村集体土地流转市场的主要需求方。对于农村集体土地流转所需的产权转让成本将是工业企业当下的沉重负担，但土地资产对于企业所产生的经济价值的体现却存在滞后性。至此，多渠道的金融平台和融资手段成为农村集体土地流转过程中的助推力。地方农商行的介入有效地解决了工业企业短期内的资金需求，但由于其内部政策尚不够灵活，风控制度严谨，在产权明确前无法全权介入。在地方政府的协同下，引入政策性担保机构成为传统金融机构介入农村集体土地流转市场的首选方式。

健全的登记制度是农村土地流转的保障。农村集体土地流转时审批核对程序和手续过于繁琐将阻碍高效有序流转。当下，农村集体土地使用存在很多不规范，对于各类“不规范”要区别对待，酌情灵活处理，做到一户一策，一时一策。健全的登记制度可以起到清理旧弊的作用，同时做到产权流转有序，权属明晰，每一流程有据可查。

（四）成立农业发展公司，调控农地流转二级市场

我国农地流转市场的发展完善仍需要较长久的经验积累及发展过程，且农地市场的供需和价格形成机制具有其特殊性，在当前农地流转一级市场不具有调控二级市场功能的情况下，需要有效保护这一资源并平抑市场供需。

农村集体建设用地自主入市规模分散，成立农业土地发展公司将有效规划入市土地，提高土地利用效率。同时，通过农业土地发展公司，可以吸引更多的投资团体，在土地流转中拥有更强的谈判力，从而达到利益最大化。政策可赋予农业土地发展公司特殊权力，调节农业用地使用权流转二级市场的功能，使国家调控流转市场的手段多元化。同时，农业土地发展公司的成立将减少农村建设用地的自发入市现象。

（五）引入融资性担保公司

针对金融机构所顾虑的信贷风险及内控风险，融资性担保公司的引入能在一定程度上缓释该种风险。由担保公司为企业先行提供融资担保，待企业获得贷款、办妥产权后将有权证的工业用地及厂房抵押至金融机构，担保公司届时退出。

五、结束语

建立城乡统一的建设用地市场，推进农村集体经营性建设用地“入市”立法，构建农村集体经营性建设用地入市的法律制度，对于实现土地利用与价值、保障农民的收益和财产权益、提高农民生活质量、构建和谐社会关系具有重要意义。

纵观中国农村土地政策变迁，当下经济现状的需求是政策演变的依据，政策的修订也一向遵从科学性和现实性，“自下而上”与“自上而下”相互促进。在城市土地稀缺的当下，农村集体土地入市本身极为重要，需求极为迫切。困难与机遇并存。如何解决当前的困境，核心是处理好政府与市场的关系。如何抓住机遇，关键是建立健全市场机制，政府发挥宏观调控作用，建设完善的市场配套体系，在市场中探索新的发展路径，不断检验、积累经验，为政策的修订提供参考依据，同时创造有利的农村土地入市外部环境。

参考文献：

[1]刘文涛.农村集体建设用地自发入市现状与思考[J].中国国土资源经济，2012，11：23-29.

[2]林建伟.房地产法基本问题[M].北京法律出版社：北京，2006：26.

[3]陈燕.中国城乡建设用地市场一体化研究[D].福建：福建师范大学，2012.

[4]李尧.社会主义土地制度之省思[J].中国水利水电出版社.2011（7）：4-5.

[5]杨惠.土地用途管制制度研究[D].西安：西南政法大学，2010.

[6]陈美球.我国农村集体建设用地流转制度研究[J].江西农业大学学报，第8卷第1期，2009（8）：16-17.

[7]欧世建、将风诚.美国的土地征用制度及其对我国的启示[J].法制与社会，2006（10）：15-16.

[8]董婉婷，于越我國农村集体建设用地使用权流转及其价格评估研究[J].东方企业文化，2014（3）.

[9]钱畅，徐泽欢，彭建超.“入市”农村集体经营性建设用地价格评估研究[J].江苏科技信息，2015，12（36）.

[10]郭世强，罗崇亮，游斌.农村集体建设用地流转收益分配研究——基于公平与效率视角 [J].中国房地产：学术版，2014（3）：22-29.

[11]刘杰.河南省新乡县农村集体建设用地流转问题研究 [D].武汉：华中师范大学，2016.

[12]郭宇，郭丽华.农村集体建设用地使用权流转价值评估研究 [J].中国资产评估，2015（9）：26-29.

基金项目号：2018SJA1838。

作者单位：常州工业职业技术学院