南京都市圈:共建共享“同城化”

宁研

南京都市圈地跨苏皖两省，主要包括南京、镇江、扬州、淮安、滁州、马鞍山、芜湖、宣城和常州的溧阳市、金坛区。自2000年江苏省城市工作会议提出南京都市圈设想以来，各地积极响应、踊跃参与，特别是近年来坚持以新发展理念为引领，不断加速南京都市圈建设，初步形成极点带动、同城先行、轴带支撑、辐射周边的良好发展态势。

从基础条件看，南京都市圈各城市自明代起就同属南直隶，至清代又共属江南省，彼此间历史相通、地理相近、人文相亲、经济相连，具有推动一体化融合发展的天然优势。从客观规律看，我国经济发展的空间结构已发生深刻变化，产业和人口向大城市及城市群集聚，以城市群为主要形态的增长动力源加快形成，推动南京都市圈一体化发展成为顺时应势的关键之举。从内在要求看，当前我国经济开始向以国内“大循环”为主体转变，通过畅通南京都市圈的“小循环”来促进国内“大循环”，推动国内国际“双循环”，打造率先形成新发展格局的示范样板，是融入“双循环”的必然选择。2019年，南京都市圈常住人口达3500万人、地区生产总值近4万亿元，分别占长三角地区的1/7、1/6，在全国同类都市圈中具备较强影响力。回顾过去几年，总体呈现六个方面变化。

区域协同，从“自顾自”变“一盘棋”。从建立健全区域协调发展机制入手，初步探索出一条“共建、共享、同城化”的有效路径。一是政府搭平台。通过都市圈党政领导联席会议、市长联席会议等形式，构建起决策层、协调层、执行层三级协调机制，政策协作水平进一步提升。二是市场唱主角。发挥商会等组织的作用，依托都市圈各类产业联盟和职业协会力量，集聚更加多元的社会主体参与都市圈建设。三是智囊促服务。围绕基础设施、产业发展等5大领域，成立17个推动合作的专业委员会，为都市圈发展提供智力支持，先后达成科技创新、产业协同等6个专项合作协议。

跨界融合，从“试验田”变“样板间”。南京都市圈坚持一体合作、跨界先行，积极开展市域合作试点，形成了一批特色做法和成熟方案。在“飞地”模式探索上，设立由江北新区负责开发建设、盱眙县负责社会管理的“宁淮特别合作区”，通过产业政策、公共服务等领域与江北新区全面接轨，成功引进阿里智能共享制造园区等一批重量级项目，有效打破“行政区经济”的束缚。在跨界毗邻区打造上，借鉴长三角一体化发展示范区经验，建设顶山—汊河、浦口—南谯、江宁—博望3个跨界示范区，逐步实现规划管理、土地管理、生态环境、公共服务等领域的全方位对接。在宁镇扬同城化战略核心区构筑上，高标准建设紫金山以东地区，密集启动一大批重大基础设施和公共服务项目，推动周边生态、产业、景观等资源进一步汇聚整合。

产业创新，从“独角戏”变“大合唱”。根据不同城市的禀赋条件，有效整合都市圈的产业资源和创新要素，推动彼此间产业链创新链实现有机衔接、差异发展。一方面，产业上下游日益畅通。强化产业错位、专业分工的发展导向，打破以往溢出与承接的单向关系，走出一条梯度分布、各具特色的产业协同之路。另一方面，创新共同体初见成效。以建设具有全球影响力的创新名城为引领，充分激活都市圈创新资源。比如，在举办南京创新周、世界智能制造大会等大型创新交流活动时，邀请都市圈各成员城市参加，推进G42、G312创新走廊建设，加强都市圈内的创新合作。

基础设施，从“碎片化”变“一张网”。以基础设施的互联互通，加速推进人流、物流、资金流、信息流等各类要素的自由流动。一是轨道上的都市圈加速成型。宁天城际、宁安城际和宁启铁路先后建成投运，宁句城际、宁滁城际相继开工，扬镇宁马城际铁路、宁淮城际铁路江苏段、南京北站等项目有序推进。二是强辐射的航空港基本建成。完成禄口机场T1航站楼改扩建工程，启用南京南站城市候机楼，并在都市圈7市建立异地候机楼，实现航班查询、机票销售、异地候机服务的无缝对接。三是跨市域的便利度持续提升。滚动实施省际“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程，皖S446与苏S126实现贯通，宁滁快速通道建成通车。9条跨省公交专线先后开通，宁和、宁滁公交换乘中心投入使用。四是区域内的数字化推广普及。借助南京首批5G试点城市的先发优势，协同推进都市圈5G网络建设、应用和普及。推动都市圈数据信息互通共享，各城市携手打造“区域大脑”。

公共服务，从“几家人”变“一家亲”。在医疗、教育、文旅等领域，积极推动都市圈的“同城待遇”。一是共享优质教育资源。与马鞍山、滁州签定教育一体化合作协议，南京外国语学校、琅琊路小学等名校分别在淮安、滁州等地设立分校，南京航空航天大学溧阳校区建成启用，实现优质教育资源辐射整个都市圈。二是深化医疗卫生合作。南京鼓楼医院、南京儿童医院等多家医院，通过建立分院、转诊治疗、科室共建、异地坐诊等方式，在都市圈内开展广泛合作。同时，建成“南京都市圈统一预约挂号服务平台”，覆盖147家医院9844个专科，服务超800万人次。三是推进文体旅游互融。成立南京都市圈“博物馆联盟”，与马鞍山携手打造“燕子矶—采石矶”全域水上旅游品牌。

生态环保，从“小算盘”变“大账本”。都市圈城市把夯实区域绿色生态本底作为共同目标。健全联防联控机制，在都市圈內建立水域共治联管、空气环境临时管控和应急管理等工作机制。设立双向补偿标准，多地签署流域横向生态保护合作及跨界水环境区域补偿协议，按照“谁超标谁补偿，谁达标谁收益”的原则进行双向补偿。制定统一的产业发展指导目录和产业项目准入标准，重点推进沿江工业布局调整，倒逼企业淘汰低端落后产能、降低污染排放总量、提升资源利用效率。

进入新阶段，都市圈发展成为大势所趋，并呈现出新的规律性特征。一是发展动力的极化。作为高质量发展区域增长极的都市圈中心城市、首位城市，将进一步得到国家政策支持和高端要素青睐，不断强化价值创造作用，成为未来经济和人口的主要承载空间，并决定整个都市圈的发展上限。二是城市功能的分化。要素的自由流动化、利益的区域共享，将引导都市圈各城市更加注重发挥自身比较优势，走合理分工、优化发展的路子。生态功能强的地区更加突出生态产品的创造功能。三是区域竞争的激化。未来区域之间的竞争，将从一个城市的“单打独斗”，转变为由区域增长极引领的“兵团作战”，竞争的手段、方式、内容都与以往大不相同，特别是对人才、科技、资本等高端要素的争夺将空前激烈。

习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调，要紧扣一体化和高质量两个关键词，推动长三角一体化发展不断取得成效。南京将立足省会城市、特大城市、中心城市“三个身份”，以打造能级更高、优势更强的高质量发展区域增长极为目标，在全面提升发展要素承载能力的同时，主动服务大局、辐射带动周边，引领南京都市圈发展迈上新的台阶。

优化顶层设计，构建常设性推进机制。借鉴长三角区域合作办公室的组织模式，探索建立实体化运作的常设工作机构，常态化研究排定都市圈合作项目，协调解决项目推进过程中的难题，确保都市圈建设有力有序推进。

坚持科学规划，确保都市圈与“十四五”规划有机衔接。都市圈各城市在编制“十四五”规划时，进一步明确自身的功能定位，围绕能干什么、要干什么、怎么干来制定都市圈一体化发展专项规划。同时，加强各城市专项规划间的互通融合，从而有机拼接成一张能管全域的“大蓝图”。

借力资本市场，设立都市圈发展基金。积极吸引具备资金优势的国有企业和本土民营企业，参与设立都市圈一体化发展基金，共同投资具有市场化运作前景的一体化项目，进一步加快交通基础设施和信息技术设施投资进度。

强化问题导向，建立高效率解决机制。通过定期召开都市圈企业家座谈会等形式，听取各类市场主体在跨区域发展中遇到的问题并加以解决，推动资源要素在都市圈内高速流动、高效配置，加快形成内部小循环、更好融入国内大循环。

聚焦互联互通，实现前瞻性项目布局。针对基础设施筹备时间久、建设周期长的特点，适度超前谋划、积极向上争取诸如禄口机场空铁换乘中心等辐射带动力强的重点项目，加速提升都市圈互联互通水平。

（作者单位：中共南京市委研究室）

责任编辑：贾潇潇