新时期新疆水库移民后续发展途径的探索与实践

2020-10-21徐刚

广西水利水电 2020年5期

徐刚

（新疆水利水电勘测设计研究院,乌鲁木齐 830000）

1 新疆大中型水库移民现状

1.1 移民人口

新中国成立以来，在新疆境内570条河流上，已建和在建各类水库655座，根据水库规模划分，全区大型水库33 座，中型水库137 座。这些工程在防洪、灌溉、供水、发电以及综合利用等方面产生了十分显著的社会、经济效益，但同时也产生了10.2 万人的大中型水库移民（2016 年末人口）。新疆大中型水库移民主要分布于全疆14 个地（州、市），从地域上来划分，南疆、北疆、东疆移民人数分别占移民总数的45%、42%和13%。至2017 年初，全疆大中型水库农村移民人均纯收入7124 元，人均耕地4亩，人均住房面积26.74 m2。

1.2 当前移民安置区存在的主要问题

由于过去补偿标准偏低、地方财政能力薄弱，无力解决移民搬迁安置资金等诸多因素，全疆水库移民的生产生活仍很困难，移民安置区普遍存在如下问题：

（1）自然环境差，地方财政能力有限，安置区基础设施较落后。

（2）移民安置多采取传统的大农业安置方式，通过开发土地或调整土地将生产资料分配给移民家庭，因安置区移民人均耕地（草地）面积少、生产资料匮乏，生存空间狭小，影响移民后续收入增长。

（3）部分牧业移民，存在由畜牧业养殖向农业种植的转变，因种植技术水平低，造成农作物产量低，最终被迫将承包地转包给他人种植，安置后收入增长缓慢。

（4）移民人口文化素质较低，就业能力差，缺乏劳动技能培训。

（5）安置区产业发展落后，产业带动能力不足，一产不优、二产不强、三产不大，难以形成规模。

2 近期实施的惠民政策

2.1 后期扶持政策

2006-2014 年，大中型水库移民后期扶持政策实施以来，新疆水库移民的温饱问题已基本解决，生产生活条件明显改善，收入水平有所提高。由于新疆未执行库区基金的电价加价资金政策，水库移民整体生产生活状况未发生根本改变。据初步统计，2014 年全疆水库移民人均纯收入为5348 元/a，仅为全疆农村居民人均收入的77%，实现《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号）确定的使移民生活水平逐步达到当地农村平均水平的中长期目标，任务依然十分艰巨。

2.2 避险解困政策

2014-2016年，根据《国家发改委、财政部、水利部关于帮助各地开展大中型水库移民避险解困试点工作的通知》（发改农经[2013]1730号），自治区人民政府组织自治区发改委、财政厅、移民管理局共同开展实施全区大中型水库移民避险解困试点工作。经统计截至2017年底，参与避险解困试点的移民村共60个，涉及移民9878户40 944人，占新疆移民总数的40%，使用避险解困资金共19.3 亿元，具体见表1。避险解困项目的实施，有效地解决了移民安置区危房、险房的问题，改善了移民居住环境，使移民的出行、饮水、用电、受教育等基础设施得到明显提升，生产设施条件有所改善，对维护社会稳定起到了积极的作用。

表1 新疆大中型水库移民避险解困试点工作情况统计表

2.3 扶贫开发政策

经统计，2017年新疆大中型水库移民人口中处于贫困线以下的移民人口为1.3 万人，约占移民总数的13%。这部分人口主要集中在南疆四地州（喀什地区、和田地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、阿克苏地区）属于连片特困地区，是新疆自然环境最为艰苦、经济发展最为缓慢的地区，是典型的少、边、穷地区。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（厅字[2017]41号）和《自治区南疆四地州深度贫困地区脱贫攻坚工作方案》（2017 年）的要求，贫困人口需在2019年实现脱贫，并保证贫困人口有稳定收入来源、有安全饮水、有生活用电、有广播电视、有低保兜底；实现教育有保障、医疗有保障、养老有保障、安全住房有保障；贫困村实现通硬化路、通通讯网络、通动力电、有基层组织阵地、有集体收入、有幼儿园（中心幼儿园）、有文化活动室、有便民服务中心、有卫生室、有惠民超市。

在各级政府的高度重视下，经对农民社保、新农合参保进行补贴，2018年全疆移民参加新型农村合作医疗和新型农村养老保险的移民人数分别为8.9万人、4.5万人，分别占移民总数的87%、44%，移民社会保障能力正在逐步得到加强。

综上所述，通过后期扶持政策、避险解困政策和扶贫开发政策的实施，解决了移民安置区危房、险房的问题，基础设施和公共设施水平得到明显提升，生产设施条件有所改善，移民社会保障能力逐步加强，基本上解决了移民的后顾之忧。但是，由于采取大农业安置，移民人均耕地（草地）面积少、生产资料匮乏，生存空间狭小，影响了移民后续收入的增长，同时由于安置方式的转变（畜牧业转向种植业），也使得纯牧业移民安置后收入增长缓慢。

3 解放和发展生产力

随着当前经济社会的不断发展，我国社会主要矛盾已发生了改变，党的十九大将我国社会主要矛盾的表述修改为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。随着农业现代化、新型城镇化的发展，当前移民安置区同样也存在移民需求与发展的矛盾，主要包括：①生产资料的匮乏（耕地、草地等），影响生产力发展；②劳动者受土地的牵绊，难以发展二三产业，从而影响生产力发展；③劳动者自身科学文化素质较低，影响生产力发展。

那么如何解决移民对美好生活的需求与安置区不平衡不充分的发展之间的矛盾，笔者认为只有利用好当前的惠民政策，解放和发展移民的生产力，方可实现移民安居乐业，社会安定有序。

3.1 农村土地“三权分置”

3.1.1 耕地

2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，该文件的出台对今后农村土地产权制度改革具有重要的指导意义。该文件要求落实土地集体所有权、稳定农户承包权，放活土地经营权，逐步形成“三权分置”的格局。而“三权分置”则顺应了当前广大农村开展农业现代化、新型城镇化发展的需要，使农民可以从以往的农耕生产中解脱出来，农民具有了选择权。农民在保留土地承包权的基础上，根据市场需要及自身经济条件可以选择继续保留土地经营权或实现土地经营权的自由流转。

新疆大中型水库移民生产安置区多为集中连片区域，生产安置区开发土地面积均超过100亩，安置区内水利、交通、电力等基础设施基本完备。目前安置区内主要种植小麦、玉米、葵花、苜蓿等农作物，但也具备种植高附加值经济作物的能力，如棉花、葡萄、红枣、蔬菜等，可以说安置区已具备了农业产业化发展的基本条件。根据“三权分置”政策，移民在是否继续种地上具有了选择权。考虑因承包耕地面积较少，农产品收益低，一部分移民可以选择流转土地经营权，转而发展二三产业，提高经济收入；愿意继续务农的移民也可从其他移民手中承包土地经营权，形成规模种植，实现农业产业化。总之，通过自由的流转土地，实现了土地资源在最大范围的优化配置，同时也解放了移民的生产力，使移民有能力、有时间从事二、三产业发展，提高经济收入。

3.1.2 宅基地

2018年中央一号文件明确提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。在国家允许的情况下，农民可以光明正大地对房屋的使用权进行出租、转让和抵押，这就使改革为增加农村收入提供了新的路数，为宅基地的盘活利用指引了前进道路。

新疆水库移民安置区宅基地多采取集中连片布置，户均宅基地面积在1亩以上，并包含养殖用地和庭院经济用地。水库移民以少数民族人口居多，包括维吾尔族、哈萨克族、回族、蒙古族、柯尔克孜族等民族，安置区多以抗震砖混或砖木结构平房为主，基础设施和公共设施基本齐备，具备规模发展民族风情特色民宿的条件。“三权分置”政策的实施，可盘活安置区一批闲置的宅基地和农房，促进民宿经济和乡村振兴得以更好更快发展，提高了广大移民的获得感和幸福感。

农村土地“三权分置”政策的实施，使得大中型水库移民具备了对土地的“选择权”，解放了移民的生产力，使得一部分原来只能务农的移民可以发展农民专业合作社或从事其他二、三产业来提高经济收入。

3.2 发展农民专业合作社

新疆水库农村移民按从业类型，可分为农业移民（种植业）、牧业移民和半农半牧移民，其中少数民族移民多属于牧业移民或半农半牧移民。以哈萨克族移民为例，他们世代逐水草而居，畜牧业养殖及畜产品加工已深深的植入到他们的骨髓之中。水库淹没的草场仅仅是牧业移民的一季草场，在淹没区外，他们通常还拥有其他季节草场。但是，受农业安置思路的影响，牧业移民通常在安置区分配一定数量的耕地或饲草料地，但由于受种植业技术的限制，牧业移民更愿意继续发展畜牧业。

农民专业合作社是以农村家庭承包经营为基础，通过提供农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务来实现成员间互相帮助目的的组织，从成立开始就具有经济互助性。农村土地“三权分置”政策实施后，牧业移民可将土地经营权流转，然后根据地方政府出台的优惠政策，进行自由组合，发展移民特色专业合作社。随着专业合作社的兴起，将会带动整个行业形成规模效应，从而实现移民增收。

3.3 开展技能培训，实现由“开发性移民”向“市场性移民”的转变

由于新疆大中型水库移民多处于“少、边、穷”地区，移民人口文化素质较低，缺少一技之长，就业能力也差，因此在融入到市场之前，需要对移民进行必要的就业技能培训。根据当前农业产业化、新型城镇化和乡村振兴发展的需要，笔者认为培训技能应倾向于劳动力密集型产业。比如：种养殖业培训、农业机械驾驶及维修，城镇医疗陪护、房屋装修、烹饪、服务等不同行业。

技能培训以尊重移民意愿和移民直接受益为前提，以市场运作为基础，以提高水库移民的生产生活技能为目标。通过培训，尽量使移民掌握1～2门实用技术或就业技能，提高移民就业增收能力。最终实现发展移民生产力，实现由“开发性移民”向“市场性移民”的转变。