微商食品安全监管机制的功能障碍与完善路径

高昕

摘 要： 自我国网络食品安全违法行为查处办法出台以来，网络食品安全问题已纳入公共政策议程，但对于微商所销售的食品安全监管尚处在探索之中。近年来微商销售的食品引发的安全问题日渐增多，其中微商所销售的劣质水果、 “私房月饼”、假冒进口奶粉、伪劣减肥药品等食品，严重威胁到公民的健康。微商销售食品安全监管面临着违法取证难、维权意识宣传缺失、市场准入制度不当、交易信息不对称、保障机制缺失、权责划分笼统等功能障碍。通过对微商食品安全监管现状进行研究，采用多中心治理理论从政府、市场、社会三方面进行分析，提出从“三效联动”层面探讨政府、市场、社会应如何共同监管微商食品安全问题。

关键词：微商;食品安全;监管

中图分类号：F203   文献标志码：A   文章编号：1674-7356（2020）-03-0031-06

一、问题的提出

民以食为天，食以安为先。我国是一个人口大国，为保障人民的食品安全权益，我国出台了《中华人民共和国食品安全法》，国务院各部委与省、自治区、市、也出台了相应的法规与管理办法。随着移动互联网时代的全面到来，越来越多的食品交易通过移动网络完成。

微商是基于移动互联网空间，借助于社交软件为工具，以人为中心，社交为纽带的新商业。在中国电子商会微商专委会所发表的数据中，截至2016年底，微商从业者近3 000万人，微商品牌销售额达到5 000亿元[1]。2017年将保持70%以上的增速，释放出8 600亿元[2]，2018年国家将微商正式纳入电商经营者的范畴。2016年我国网购食品交易额已经达到700亿元，与上年相比增速为17.84%，与2010年相比增速为434.35%。依托科技的发展，预计2020年网购食品的市场规模将达到1 400亿元。2016年中国网络消费不满意率排行中，微商以5.6%的比例居首位，涉及网络投诉的案件高达29 856件[3]。如今移动终端的普及与众多受众群体为微商的形成与发展提供了沃土，如何保证微商交易中食品安全的监管是本文研究的目的。

微商交易中食品安全监管应与我国食品安全监管机制相适应，充当食品安全监管机制整体的一部分来发挥效用，但又需考虑社交平台的特异性对症开方，制定专项解决政策。以我国食品安全监管需要为基础，国外学者对食品安全监管模式进行研究，学者马琳认为其模式要实现由事后监管向全方位监管、由碎片化监管转向整体化监管、由传统型监管向信息型监管的转型[4]。研究表明我国食品安全监管还处在被动监管的层次，现实情况迫切要求食品安全监管进行完善与升级。学者杜国明认为该问题分析角度应分别从法律保障、体系建设、商家赔付等方面进行研究[5]。学者纪杰从网购食品安全监管应从供应链视角分析，并基于此分析问题提出对策[6]。一些学者从监管理念、监管方式、监管模式等方面开展研究，指出食品安全监管存在的典型问题[7]。不同于以往学者研究，由于移动终端发展之迅猛，本文将以微商交易中食品安全为对象，从政府、市场与社会切入，以多中心治理理论为思想指导，对微商交易中的食品安全监管机制进行系统研究。

虽然我国出台了网络食品安全的相关法规，但因食品单价较低、销售人员不稳定、交易手法多变等因素，致使监管困难。微商食品交易也因准入标准过低、未建立监管平台与反馈机制、事后维权困难等因素，成为当下网络食品交易监管漏洞。解决微商食品安全问题，需对现有微商食品安全监管机制进行改进。微商食品安全的监管复杂性强，食品在流通的过程中经过生产商、运输商、多级销售商，最后至消费者手中，然而购买食品的消费者对食品信息获取不对称、单一方面的食品安全监管难以发挥最大的监管效益。我国随着移动互联网高速发展时期，微商食品交易占食品交易的比重逐渐增大。同时，国家倡导自主创业创新政策促进微商数量增加，使监管难度日渐增大。因此研究微商交易中食品安全监管机制，发现功能障碍，完善路径分析，为人民提供安全放心的微商食品交易环境。

二、微商交易中食品安全监管机制建立的探索

我国在对微商交易中食品安全监管机制探索的同时，逐步建立了一系列具体的监管工具。政府、社会和市场均发挥着一定的作用，共同承担起微商食品安全监管的责任。

（一）政府监管

我国政府现阶段对微商交易中食品安全的监管以《网络食品安全违法行为查处办法》为依据，从生产源头、交易平台和事后维权三方面进行监管。

对生产源头监管，由各省市工商行政管理机关联合食品药品监督管理部门对制造生产不符合国家标准的食品的单位与个人，按照《食品安全法》《消费者权益保护法》等法律法规进行相应的处罚，从源头上杜绝微商食品交易中的劣质食品[8]。

对交易平台监管，规定社交平台建立入网食品生产经营者审查登记、严重违法行为平台服务停止、食品安全投诉举报处理等制度，同时设置专门的网络食品安全管理机构或者指定专职食品安全管理人员，对平台上的食品经营行为及信息进行检查，政府不定期地对平台所交易食品质量进行抽查。

事后维权监管，一是消费者依照《消费者权益保护法》要求，向当地工商行政管理机关递交投诉申请，提供相关证据。由工商行政管理机关按规定受理。二是向当地法院提出诉讼，根据微商交易的食品所带来的损失，要求赔偿，各地方政府对食品安全也施行了有奖举报制。

（二）市场监管

在微商交易中所有的资料与信息都是通过社交软件进行交换，因此市场监管主要指社交软件对微商食品安全进行监管。其监管手段为准入监管与举报监管。

社交平台对微商的准入要求“既严格又宽松”，微商类别有三：一是官方授权，二是第三方科技公司注册，第三种私自经营的店铺。第一种官方授权的店铺，其注册条件为提供企业营业执照、企业法人手持身份证照片、已认证公众号、已认证支付信息等系列材料，并遵守社交平台相应协议与法规。但各社交平台只有少数大型企业进行注册与使用。第二种第三方科技公司注册下的店铺，我国现可提供这项技术的科技公司多达百余家（如“微店”“微盟”等），准入要求大多只需注册人手机号。注册完成后，其个人资料下显示“店”的字样。第三种为自行经营商铺，没有备案与注册，自行展开经营活动。关于社交平臺举报监管，其途径是通过社交平台客户端所设立窗口进行投诉。但食品安全方面只受理“发布仿冒品信息、存在欺诈骗钱行为”的投诉，实际上没有设立处理食品安全的渠道。

（三）社会监管

我国社会对微商食品安全的监管主要通过自媒体报道和消费者举报。虽然《食品安全法》规定，食品安全工作应坚持“社会共治”的监督管理制度。但对“社会共治”缺乏具体的实施细则和操作规范。

社会自媒体监管以发现曝光为主。消费者向自媒体账号进行投诉，举报微商交易中食品安全问题或自媒体工作人员对该区域食品安全热点问题进行调查，通过发布报告，为消费者与工商管理者提供信息。例如，河南、陕西、浙江、安徽等省级单位，郑州、青岛、威海等市级单位建立有专项食品药品安全监督管理公众号，各大自媒体也接受微商食品安全的相关投诉。消费者监管以信息传导为主，因微商通过社交平台对所售食品进行宣传，消费者社交圈有一定重叠，建立起消费者对微商的监督。当食品出现质量问题时，舆论会对微商产生相应影响。

三、微商交易中食品安全监管机制的功能障碍

我国正处在移动互联网高速发展时期，对微商食品安全的监管是保证消费者的基本权益。审视当前微商交易中食品安全监管的运行机制，政府监管、社会监管、市场监管、 “三效联动”监管都存在一定功能障碍。

（一）政府监管障碍

首先，法律制度不完善。我国法律中要求网络食品交易第三方平台提高对网络食品交易的监管，但实施办法对微商交易食品安全权责划分模糊。法律规定， “如果改变双方交易、参与双方交易或者第三方平台为交易提供信息，则需要承担法律责任。”社交平台仅为用户提供沟通交流，法规上是不需要承担责任。从法规内容分析，未注册微商销售是个人交易行为，与食品的生产方和消费者直接联系，当前微商食品安全对其监管还属于半真空状态。例如2017年10月爆发的朋友圈“私房月饼”事件，表示微商食品安全问题亟须政府监管。

其次，监管查处证据难以收集。微商食品交易中以进口食品、预加工食品居多，基本无法提供发票。当消费者投诉时，无法提供传统性证据。而且其交易通常单笔金额小，造成的后果也因及时就医減轻。微商食品安全个案案值小，查案成本高，使得维权工作的开展困难。外加微商分散性强，销售方通常没有固定的门面，难以定位到具体位置。当案值较大时，相关部门才会投入大成本进行侦破。例如2016年6月，湖南怀化市公安局联合当地食品药品监管局破获了一起案值过亿元的生产销售有毒有害食品案。该案件中的犯罪嫌疑人通过不断发展下线，改变ip与更换手机，利用网络社交平台，虚假宣传、销售违法添加“西布曲明”的伪劣“减肥食品”。

最后，政府对于微商食品安全的宣传缺失[9]。例如郑州市食品药品监督管理局在微信中，已建立官方微信公众号。并且定时推送有关食品安全的信息，以及举报电话、公示平台、抽检信息等一应俱全。2017年11月共推送文章99篇，但平均的阅读量只有43，电视与网络中也很难找到有关此方面的消息。缺乏系统的宣传与推送文章质量差，无疑是造成此现象的原因之一。

（二）市场监管障碍

首先，准入门槛不当。社交平台账户信息真实性低，对注册的商户要求不合理，致使中小型微商放弃在官方注册。我国现在对微商的准入没有相关法规，对微商所经营的食品缺少管理。消费者所购微商食品中，缺乏国家要求标注的食品信息，部分无法通过正常的销售渠道进行销售的食品，却能利用微商进行贩卖。

其次，监管对象无法准确掌握。微商食品交易的销售者利用互联网社交平台，向消费者进行宣传和出售食品，微商存在伪造相关证件与信息，欺骗消费者现象。社交平台对微商的个人信息真实性并不核查，当食品出现安全问题，微商通过更换账户以逃避惩罚。因我国移动电话卡已实名制，在现有技术可以找到微商的大致位置，但微商个体分布各省市或国内外，在工作量、经济性考量上都存在障碍。例如个人信息造假方面，百度搜索中搜索微信对话生成器与微信转账生成器，相关结果高达76万条与70万条。

再次，交易环节信息不对称。消费者在交易中仅通过图片了解食品信息，使消费者购买食品的风险上升[10]。微商的诚信度与消费者购买食品的优良程度为正比，一般情况下，微商将食品完美呈现出来，隐藏其缺点，使得消费者只能通过图片来判断商品优劣，使消费者获取的信息不对称，部分商家利用绘图软件对食品信息进行渲染、伪造、虚假评价、刷单等方式诱导消费者，消费者无法识别食品信息真实性，不能通过生活中常用手段了解食品质量，致使市场监管的难度加大。

最后，微商食品交易保障机制缺失，维权只依靠人脉关系作为保障。微商交易是一种自发的交易模式，没有可靠的评价机制与保障措施[11]。一旦当交易的食品出现质量问题，消费者维权艰难，消费者找不到合理的渠道来进行投诉，交易平台缺乏专项处理网络食品安全的渠道，消费者将面临无处投诉的情况。现社交平台投诉只接受“存在侵权、发布仿冒品信息、存在欺诈骗钱行为”等，尚未建立食品安全事件的投诉受理机制。

（三）社会监管障碍

一方面，自媒体不能充分发挥其监督作用，自媒体的监督是我国社会监管最为常见的模式。我国互联网自媒体由于其数量大、影响广、受众人群多等特性，成为社会监管的主要方式。一些公共问题通过自媒体走进公众与政府的视线内，从而得到解决。但自媒体鱼龙混杂，部分媒体博取读者阅读量，对事件进行夸大与扭曲。官方媒体时效性较差，无法第一时间向读者报道事情的真实情况，致使部分消费者备受夸张、虚假新闻的蒙蔽。此外，微商食品安全问题从出现到现在已经有了3-5年的时间，自媒体对微商食品安全报道的关注度呈下坡趋势。这并不因为微商食品安全监管已趋于完善，而是与历年有关报道过多，群众与媒体对事件的关注度下降。

另一方面，消费者评价体系缺失，致使社会监管的效力不能有效发挥。消费者对微商的监督体现在评价体系中，现有评价方式，一是自发朋友圈，对劣质产品的商家进行通报;二是对商家的宣传广告下进行产品评价;三是在产品社交群中进行反馈。其优点在于微商交易中人脉覆盖重叠度较高，能起到一定效果。其弊端在于商家删除好友、踢出社交群、屏蔽朋友圈方式强制处理，或对消费者的维权意愿采取置之不理等方式处理。评价体系的缺失使不良微商得以继续生存。

（四）“三效联动”统筹监管障碍

首先，由于各方的利益需求不同，政府、市场和社会对食品安全问题的重视程度不同。各监管主体之间利益的博弈是引发监管失位的诱因之一。“三效联动”的本质是监管权力的资源共享，政府、市场与社会之间协作，从而达成微商食品安全的集体监管协议。由于微商食品安全问题属于公共安全问题，执行与监督的过程中容易受到潜在成本与收益差异的影响，使各监管主体之间合作困难。政府与市场没有建立稳定的监管协商机制与信息沟通渠道，反馈与负反馈机制不健全，掌舵者与划桨者存在间隙。

其次， “三效联动”监管出现管理交叉，现我国政府、市场与社会对微商食品安全的监管处于起步阶段。据统计，所涉及的监管主体有网络安全保卫、食品药品监督管理局、卫生行政等管理部门，各地市设有食品安全监管办公室。中央与地方媒体、各大网站对微商食品安全都有所监管，社交平台官方建立了相应的准入规则。但实际情况中，各主体以自身利益為出发权责不清，出现踢皮球搭便车现象，造成“集体行动困境”。例如食品药品监督局要求社交平台提供经营者部分信息，建立入网食品销售商审查登记、安全自查、投诉举报等制度，但社交平台并无与之匹配的要求。

最后， “三效联动”监管主体数量大、分布广。仅政府就有卫生、工商、食品、质检等管理部门进行监管，社会监管有报纸、电视、网络、非营利组织等。据资料显示，2010年我国已备案的获得食品生产许可权的企业有13.4万家，质检总局账务的食品小作坊约为17万个，以家庭为单位的无工商备案的小型加工厂更是难以计数。“三效联动”监管下如何处理好政府、社会与市场三方面的关系，责任与权力应怎样划分，是当下面临的障碍。

四、微商交易中食品安全监管机制的完善路径

食品安全监管能力的提升有赖于多中心治理格局的建立与完善。微商交易中食品安全监管的发展正在从部门化到整体化，从政府与市场的对立化到合作化过渡，多中心治理理论使政府、社会与市场“三效联动”，共同对微商食品安全进行监管，保障消费者的合法权益。

（一）完善政府监管机制

政府监管在我国监管体系中起着中流砥柱的作用，优化政府监管方式，从管理向赋权，从控制到疏导，是多中心治理的精髓。一个新事物的诞生，往往能使许多旧问题消失。

首先，政府应做到放权共治，将部分监管的权力赋予社会和市场。激励社交平台建立配套的监管体系，制定与之相配套的执行方法[12]。例如暂时冻结其账户内资金、允许与国家信用体系挂钩等方式，实行相应惩罚。

其次，搭建信息化监管平台。建立相应的移动终端软件方便查询。改进条形码的食品注册机制，使用含有防伪信息的二维码或使用RFID技术，将食品具体信息一并录入。使用官方平台查询食品的信息，有效地保证微商食品在各个环节中的食品安全，达到流通环节的网络监管零距离。

最后，完善法律法规，建立与之相应的配套政策与制度。运输过程中应利用所建立的官方食品安全监管APP进行扫描。禁止运输劣质食品，同时精简中国条码注册步骤，增加网络办理渠道，让更多的食品出现在中国物品编码中心的名册上。

（二）完善市场监管机制

市场作为一只无形的手，承担着一部分的调控职责，随着国家多中心治理理论的深入，使得这只无形的手有形化。放权与授权让市场监管的权利与义务扩大。

一方面，控制经营者准入资质，给微商交易带来一个洁净的空间。微商交易本身以小额食品交易为主，但准入门槛不易过高。在控制经营者的准入方面，应明确收集经营者的个人信息，同时降低准入门槛减少注册费用，使得大多数食品交易都能处于市场平台的监控下。对已注册的微商提供政策便利，免收取提现费用或提高免手续费提现额度，对经营者明确交易范围，颁发相应网络经营许可证，添加相应标识。设立微商食品交易风险保障金制度，额度不应少于风险发生时所需应对的金钱数量。社交平台不但要保护消费者的利益，也应适当保护微商的利益，防止同行恶意竞争。

最后另一方面，完善投诉机制，将食品安全相关的投诉渠道纳入常规社交平台投诉。建立监管机构对相关投诉进行依法处理，社交平台监管机构可以不分地域，可以对整个平台的微商进行管理，形成全方位、立体化的监管模式。同时最大限度地保留交易信息，聊天记录，汇款账单，快递信息等电子证据，配合政府监察机构与受害者取证，及时收集保存电子证据。结合线下当地的工商部门或公安机关，对违法者进行合法的处理，做到有权可维，有章可循。

（三）完善社会监管机制

完善社会监管，是党中央提出社会治理的具体体现。通过树立公民的意识观念、组建非营利组织、加强关于食品安全监管的持久性改进社会监管。

首先，提高公民参与微商食品安全监管的意识。通过公民意识形态的提升，达到完善社会监管的目的[13]。可以借助社交平台的推送与政府媒体官方宣传等渠道，进行培养。将国家对微商食品安全举报的奖惩政策贯彻执行，培养公民诚信交易荣辱观。同时，也应保证公民参与微商食品安全监管的渠道畅通无阻。

其次，组建食品安全监管的非营利组织。利用国外的非营利组织的经验，可在社区或街道成立相关的非营利组织，充分发挥社会监督的效力[14]。尤其是已退休群众，既给他们提供一个为大家服务、拓宽社交圈、了解当下网络使用方法与维权监督的平台，使其自我价值得到实现。

最后，加大食品安全问题的后续报道，不仅关注问题的爆发而不关注问题的解决，不利于社会的和谐发展。特别是商业媒体公司，更应加大对热点事件的后续报道，让公众了解事件的后续发展与解决方案。

（四）完善“三效联动”监管机制

“三效联动”监管是今后国家治理的一个趋势，整合政府、市场与社会的各项资源，建立整体化监管组织与国家大数据库。对微商交易中的食品安全进行全方位、多视角的协同共治，实现监管整体化、信息化与全面化。

首先，由政府牵头，社会与市场协同建立统一筹划的组织，制定统一组织目标。以法制建设为基础和保障，建立全国统一权威性的网络食品安全监管机构，在组织的统一规划下有计划的实施监管。同时建立和完善其行业相应约束机制，以此来保证微商交易中食品安全监管的持续、稳定和有序发展。“三效联动”三大核心一是利用社会组织机构的积极性、主动性来保证监管活性;二是行政保障，政府通过对该组织的权威性授权，对组织行为实施监督、检查，引导和控制，保证组织的监管效力;三是通过建立和完善行业自律机制，使行业内部进行自律监管。

其次，政府、市场和社会划分权责，精准高效的监管制度需要明确各个监管主体的问责标准与依据，达到可操控与有效力的平衡监管。并将此纳入至相应的政策、规制与法律中，解决推诿扯皮情况的发生。同时，责权的划分解决了利益上的冲突，国家机器作为强大的保障后盾，为此类公共安全问题提供应有的强制性保证。

最后，三效联动建立统一有效的监管平台，利用信息化网络化数据化技术，解决监管客体数量大与分布广的问题。监管过程中生產的多维度要素信息，经过标准化处理，进入平台的大数据库，起到信息搜集、定向监控、事后问责、技术震慑等作用。该监管平台建立后，应与其他系统平台信息互通，如身份系统，车辆系统，银行系统、征信系统等，不但对微商食品安全监管提供信息，也可以为其他信息平台提供数据，提升国家数字化治理水平，保证国家长治久安。

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Dysfunction of Micro-commerce Food Safety Supervision Mechanism and its Countermeasures

GAO Xin

（School of Public Administration， Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan 450001， China）

Abstract： The issue of online food safety has been included in the public policy agenda since the introduction of online food safety supervision and punishment measures. However supervision on micro-commercial sales is still under exploration. In recent years， the food safety issues caused by micro-commerce are on the increase. Based on the difficulty in obtaining illegal evidence， lack of publicity of rights protection awareness， improper market access system， asymmetric trading information， lack of guarantee mechanism and unclear division of rights and responsibilities， and adopting the multi-center governance theory， this paper explores the methods for the government， market and society to jointly supervise micro-commerce food safety from the perspective of "three-effect linkage".

Key words： micro-commerce; food safety; supervision