论行政规范性文件制定机关的诉讼地位

李孟锐

摘 要： 《〈行政诉讼法〉适用解释》第147条规定了行政规范性文件制定机关的程序权利。法律适用者对该条文涉及的行政规范性文件制定机关属于何种诉讼地位、陈述意见是否属于法定证据等方面的理解产生了分歧。形成分歧的重要原因在于既有的第三人类型理论存在解释上的局限性，而依学理分析，辅助参加理论与该条文规定的程序权利构造存在规范解释上的暗合。基于行政规范性文件制定机关的辅助参加人的诉讼地位，行政规范性文件制定机关陈述的意见不属于法定证据种类、申请出庭陈述意见是“应当”准许，且不具有上诉权。

关键词：规范性文件;附带审查;辅助参加;诉讼地位

中图分类号：DF74   文献标志码：A   文章编号：1674-7356（2020）-03-0055-06

一、问题的提出

2018年生效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 （以下简称《〈行政诉讼法〉适用解释》）第147条对于行政规范性文件审查的程序做出了明确的规定①。该条文的起草过程中，部分行政机关提出制定机关既不知道也没有机会说明规范性文件的合法性，存在程序上的缺陷[1]。虽然行政规范性文件的审查仅具有个案效力，但依据行政规范性文件做出的行政行为通常不只是一个，审查的结果会对其他依据该行政规范性文件的行政行为的合法性造成影响。据此，有必要由司法解释规定人民法院的程序义务，即人民法院应当听取行政规范性文件制定机关所陈述的意见。

该条文的目的在于赋予制定机关程序权利，以提高规范性文件审查程序中的准确性和权威性[1]693-695。然而，从规范表述来看，仍存在下列问题：1） 行政规范性文件制定机关申请出庭陳述意见，法院为什么是“应当”准许而不是“可以”准许？ 2） 行政规范性文件制定机关所陈述的意见是否属于法定证据种类？ 3） 行政规范性文件制定机关参与诉讼程序，其处于何种诉讼地位？ 4） 行政规范性文件制定机关是否具有上诉权？这些问题规范表述不清晰，且司法实践中存在争议，存在学理探讨的空间。又因制定机关的诉讼地位是解释程序权利构造的核心，所以本文拟要解决的关键问题是：行政规范性文件制定机关的诉讼地位认定。

二、行政规范性文件制定机关的诉讼地位辨析

行政规范性文件制定机关与被诉具体行政行为的被告身份同一时，行政规范性文件制定机关的诉讼地位也应认定为被告。如果被诉具体行政行为所依据的行政规范性文件系由被告之外的行政机关做出时，行政规范性文件制定机关的诉讼地位究竟如何认定？本文以后者为探讨对象。

（一）行政规范性文件制定机关不是证人

《行政诉讼法》第33条规定，证人证言属于法定证据种类的一种。向法院陈述自己知道的情况、证明案情的人，称为证人。证人的主要作用在于提供证言，证明案件事实[2]。行政诉讼法对证人的界定采狭义标准，即排除当事人作为证人的可能性。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第41条，可以看出证人与当事人的关系是相互独立的，不存在重叠的情形②。由于行政规范性文件制定机关不是当事人，且法院应当听取“规范性文件制定机关的意见”，行政规范性文件制定机关似乎因其陈述意见而获得证人的诉讼地位。然而，这一认识是不准确的。

首先，证人陈述证言与行政规范性文件制定机关陈述意见的功能不同。证人陈述证言的功能在于证明案件事实，而行政规范性文件制定机关陈述意见则在于证明具体行政行为所依据的规范性文件的合法性。换言之，行政规范性文件制定机关陈述的意见不针对案件事实，其作用在于辅助法院对于抽象的规范性文件进行合法性审查。比如，在张希良诉乐山市金口河区社保局行政给付一案中③，原告申请对规范性文件（川人社发〔2015〕22号）第九条进行审查。乐山市市中区人民法院发函该规范性文件的制定机关四川省人力资源和社会保障厅，要求其作出说明。四川省人力资源和社会保障厅作出《关于川人社发〔2015〕22号第九条合法性审查意见的函》 （川人社函〔2016〕685号），认为附带审查标的符合《工伤保险条例》的立法本意，具备合法性和有效性。该案中，四川省人力资源和社会保障厅发函的作用在于辅助法院对于规范性文件进行合法性判断，不同于证人证言所要证明的案件事实。

其次，即使认为行政规范性文件制定机关的意见属于证人证言，也是不符合法律规定的。行政审判必须以事实为依据，而证人证言对于案件法律事实的建构具有关键作用，对于形成司法判断而言是充分且必要的。但是，行政规范性文件制定机关的意见仅具有辅助作用，对于司法审查而言是充分而非必要的。因为《〈行政诉讼法〉适用解释》第147条第3款的规定， “行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。”所以，规范性文件制定机关的意见在形成司法判断中并非不可或缺。因此，规范性文件制定机关的意见简单等同于证人证言的解释不符合法律规则的要求。综上，行政规范性文件制定机关不具有证人的诉讼地位。

（二）行政规范性文件制定机关不是专家辅助人

专家辅助人系规范中“有专门知识的人”的学理称谓④。专家辅助人的功能在于补强庭审中当事人的质证能力，避免案件中的专业性问题在质证过程中流于形式，且辅助于法官判断法律事实[3]。行政机关在执法领域具有“专家”地位，辅助法官形成判断是行政规范性文件制定机关陈述意见的作用。从这个角度而言，行政规范性文件制定机关与专家辅助人具有一定的相似性。然而，不能将行政规范性文件制定机关解释为专家辅助人。

首先，专家辅助人参与诉讼由民事诉讼法予以规范，能否直接运用于行政诉讼程序中，存在解释的必要。《行政诉讼法》第101条规定了概括准用《民事诉讼法》的方式，然而这种概括准用模式也导致了适用上的模糊[4]。因此，能否准用《民事诉讼法》第79条关于“申请有专门知识的人出庭”的规定实际上是存疑的。其次，两者所处的程序不同。专家辅助人参与的程序为质证程序，质证程序针对的是本案的法律事实。行政规范性文件制定机关陈述意见并不是在质证程序中进行的。因为法院审查的对象为具体行政行为所依据的规范性文件，而附带审查的范围不包含案件的法律事实。所以，针对规范性文件的合法性问题不能进行质证，行政规范性文件制定机关自然不能作为专家辅助人。最后，两者的功能不同。专家辅助人旨在于补强当事人的质证能力，而行政规范性文件制定机关陈述的意见对于法院对附带审查标的合法性的判断仅具有辅助作用。

（三）行政规范性文件制定机关应属第三人

行政诉讼第三人的认定标准已由《行政诉讼法》第29条第1款加以明确⑤。第一个认定标准是“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”，第二个认定标准是“同案件处理结果有利害关系的”。在学理上，依据第一个认定标准形成的第三人也称为“原告型第三人”，而依据第二个认定标准形成的第三人则称为“结果型第三人”⑥。

1. 行政规范性文件制定机关不属于原告型第三人

第一个认定标准中， “但没有提起诉讼”的限定语就指明了第三人系具有行政诉讼原告资格的主体。然而，行政规范性制定机关并不具有行政诉讼原告资格，所以，行政规范性制定机关不属于“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”类型的第三人。因此，行政规范性文件制定机关不属于原告型第三人。

2. 行政规范性文件制定机关属于有间接利害关系的第三人

第二个认定标准中，结果型第三人可以依据与案件处理结果的利害关系程度划分为两种情形：直接利害关系第三人与间接利害关系第三人。直接利害关系是指第三人与本案行政法律关系的处分具有权利义务关系。间接利害关系是指第三人的利益受到了案件处理结果的间接影响[5]。而案件处理结果从文义角度而言是指案件通过行政诉讼程序后的最终状态。案件处理结果既包括行政法律关系的处分（实体处分），也包括案件的终结方式（程序处分）。

笔者认为，行政规范性文件制定机关与案件处理结果存在间接利害关系。首先，被诉行政行为适用正确或错误，均不会造成规范性文件制定机关法律关系变动的直接影响。所以，排除行政规范性文件制定机关作为直接利害关系第三人的可能性。其次，结合《行政诉讼法》第64条和《〈行政诉讼法〉适用解释》第147条的规定⑦。规范性文件不合法的法律后果僅具有个案性。个案裁判的作出并不否决规范性文件的效力。也就是说，规范性文件未被依法撤销时，其仍可作为行政机关作出行政行为的依据之一[6]。司法建议对于规范性文件而言没有直接的撤销效力，但是在事实上仍给行政规范性文件制定机关造成了负担。这些负担表现为：第一，上级行政机关、同级人民政府、监察机关以及规范性文件备案机关的监督;第二，司法建议作为案件终结的形式之一，具有柔性的法律效力，与行政规范性文件制定机关的实体权利义务存在间接关联;第三，行政规范性文件制定机关在收到司法建议书之后承担书面回复的义务。因此，上述案件处理结果均构成对行政规范性文件制定机关的间接影响。所以，司法建议作为案件终结的形式（程序处分）可以解释为“案件处理结果”。综上，行政规范性文件制定机关可以作为行政诉讼第三人。

三、行政规范性文件制定机关应作为第三人中的辅助参加人

行政规范性文件制定机关在行政诉讼中所属第三人的具体类型不同，其程序权利的构造也存在差异。因此，有必要做进一步的判断。

（一）行政诉讼第三人的既有分类与解释困境

1.“请求权”标准

民事诉讼法依据第三人对诉讼标的是否具有独立的请求权，区分为有独立请求权第三人和无独立请求权第三人。行政诉讼第三人的分类理论很大程度上借鉴了民事诉讼法，然而此处基于行政诉讼的特殊性，不能沿用“请求权”标准划分行政诉讼第三人。因为行政诉讼第三人不涉及有无独立请求权的问题。依据通说，诉讼标的系法院裁判和审理的对象，行政诉讼的诉讼标的是被诉行政行为的合法性[7]。第三人参与行政诉讼均服务于被诉行政行为合法性的证明，不涉及对诉讼标的有无独立请求权的问题。所以， “请求权”标准不能为解释行政规范性文件制定机关的诉讼地位提供理论依据。

2.“利害关系”标准

“利害关系”的联结点既包括被诉行政行为，也包括案件处理结果。一般而言，判断行政诉讼法上的“利害关系”需满足以下构成要件：第一，被诉行政行为或案件处理结果对第三人有不利益之可能性;第二，此种不利益与被诉行政行为或案件处理结果之间具有因果关系[8]。如前文所述，利害关系依据关联程度可以区分为直接利害关系和间接利害关系。此种分类的实益在于解决行政诉讼第三人的适格问题，进而合理解释行政规范性文件制定机关进入诉讼程序的原因。因为行政规范性文件制定机关所辅助的一造当事人如果胜诉，那么其可以免受不利益。利害关系理论是目前建构行政诉讼第三人类型的主流标准，然而，此种分类方法不能对行政规范性文件制定机关的程序权利结构以及诉讼地位问题作出具体解释。因为既有分类技术并不侧重于第三人类型间的权利差异。

此外，必然型第三人、或然型第三人、预决型第三人是依据与案件处理结果的利害关系程度对行政诉讼第三人区分的结果。必然型第三人必须受到案件处理结果的拘束;或然型第三人与案件处理结果之间存在可能的因果关系;案件处理结果对预决型第三人的权利义务具有预决作用[9]。首先，行政规范性文件制定机关并不必然受到案件处理结果的拘束，所以可以认为行政规范性文件制定机关属于或然型第三人。其次，关于预决作用的理解。比如规划部门通过了甲的建房申请，而甲的房屋建成之后被水利部门以“违章建筑”为由强制拆除。甲对水利部门的决定不服，诉至法院。此时，如果法院认定水利部门的行政行为合法，那么本案裁判则成为甲向规划部门主张国家赔偿的依据。法院对于水利部门行政行为的合法性认定是规划部门承担相应责任的预决。行政规范性文件制定机关虽然会受到案件处理结果的间接影响，但不会作为承担相应责任的预决。因此，行政规范性文件制定机关不属于预决型第三人。最后，在解释行政规范性文件制定机关是否具有上诉权等规范性命题时，由于上诉权的主体牵涉既判力的主观范围问题，上述分类不包含既判力扩张的分析，因而存在解释不能的局限。

3.“诉讼地位”标准

行政诉讼第三人可以区分为原告型第三人、被告型第三人。原告型第三人的诉讼权利与诉讼义务与原告类似，具有与原告相似的法律地位。被告型第三人的定义与此相对应。然而，就行政规范性文件制定机关而言，其权利义务的构造仅具有辅助的、次要的特征，与完全的原告或者被告的权利义务相距甚远。因此，行政规范性文件制定机关的诉讼地位既不属于原告型第三人，也不属于被告型第三人。笔者认为，在法律地位上对第三人进行简单的二元划分显然忽略了第三人在法律规定和实践运作中呈现的复杂样态，而且模糊了第三人具有独立法律地位的事实。另外，仍有研究提出所谓“事实关系”型第三人[10]。“事实关系”型第三人系因与本案诉讼标的有牵连，为查明案件事实而参加诉讼。此种理论也不能解释行政规范性文件制定机关参加诉讼的目的。因为在请求规范性文件审查的案件中，行政规范性文件制定机关参与诉讼不涉及案件事实的查明。

（二）辅助参加的规范暗合与理论借鉴

域外的诉讼参加人与规范表述上的“行政诉讼第三人”含义等同。辅助参加理论渊源于大陆法系，我国台湾地区在继受德国和日本的理论后，进行了充分的延展。所以，本文拟将我国台湾地区的辅助参加理论作为比照对象。对于诉讼参加类型，我国台湾地区行政法学将其划分为：普通参加和辅助参加[11]。法院依申请或依职权裁定第三人参与已系属的诉讼，称之为诉讼参加。普通参加是指以其权利或法律上的利益将因诉讼结果而受到损害为要件的诉讼参加类型。与此对立，辅助参加系指辅助参加人为辅助当事人一造而参加，不以其权利或法律上的利益将因诉讼结果而受到损害为要件的诉讼参加[12]。

普通参加与辅助参加的区别有：第一，参加要件不同。辅助参加不以其权利或法律上的利益将因诉讼结果而受到损害为要件，而普通参加则相反。因为普通参加人有值得法律保护的利益，判决主文对于普通参加人也具有约束力，所以要求以其权利或法律上的利益将因诉讼结果而受到损害作为普通参加人参与诉讼的要件。辅助参加人虽然不被该要件羁束，但仍以“法律上的利害关系”为限。此处“法律上的利害关系”关联度较弱，仅要求辅助参加人对辅助诉讼的诉讼标的有牵连。第二，参与主体不同。行政机关可以作为辅助参加人，但不能作为普通参加人。依据通说，多阶段行政行为中权利义务的归属只能由一个主体承担，所以其他行政机关并不具有独立诉的利益进而参与诉讼。而辅助参加较为灵活，没有主体上的限制，这是基于辅助参加人在诉讼中的从属性地位决定的。第三，参与方式不同。辅助参加人参与诉讼不需要获得法院裁定的允许，而普通参加人则与此相反。由于普通参加人进入诉讼则获得独立攻击和防御的权利，对于诉讼进程影响较大，法院对普通参加人申请参加诉讼具有裁量权。而辅助参加即使缺失也不会造成阻断程序进行的效果，因此法院并不会对辅助参加进行审查，这符合比例原则或诉讼经济的要求。

笔者认为，辅助参加人的基本原理与《〈行政诉讼法〉适用解释》第147条规定的程序权利构造是相契合的。首先，辅助参加的理论解释符合我国宪制框架下的审判机关与行政机关的监督关系，这是理论借鉴的前提。我国《宪法》第41条规定的控告权为审判机关监督行政机关提供了宪法上的依据[13]。而审判机关对于行政机关的监督表现为“第二次法律判断”的广度与深度，其实质上牵涉权力分配的问题。从广度而言，行政规范性文件系抽象行政立法中位阶最低的一层，将其纳入审判机关审查的范围可以理解为审判机关监督权限的扩张。从深度而言，审判机关对于违法行政规范性文件的处理方式不能径直写入判决主文当中，因而审判机关对于行政机关的规范性文件附带审查当属柔性方式。其原因在于审判机关对行政机关的监督是有界限的，即所谓“司法谦抑性”。审判机关必须尊重行政机关判断的专业性。所以，审判机关对于行政规范性文件制定机关的监督较为柔性。与此相对应，行政規范性文件制定机关的诉讼地位上不能直接列为被告，而将行政规范性文件制定机关作为第三人中的辅助参加人进入行政诉讼程序符合柔性审查方式的要求。

其次，辅助参加人参加诉讼的目的与功能均在于辅助一造当事人，这就决定了辅助参加人从属于被辅助参加人的地位。由于法律关系的双方为辅助参加人与被辅助参加人，其法律效力自然也仅及于辅助参加人与被辅助参加人之间。换言之，辅助参加的效力具有相对化的特征，与拘束两造当事人的既判力存在本质上的区别[14]。笔者认为在契合我国大陆地区行政法学的表述习惯的前提下，可以将行政诉讼第三人区分为独立第三人与辅助第三人。通过对辅助参加的学理借鉴有助于厘清规范意涵。比如《行政诉讼法》第29条第2款规定， “人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”由于行政规范性文件制定机关的辅助参加人地位，其法律效力仅及于辅助参加人与被辅助参加人之间，辅助参加人不得主张本诉的不当。这种相对化的效力区别案件的既判力，因为既判力拘束的主观范围原则上仅及于两造当事人，所以行政规范性文件制定机关不具有上诉权。

四、《〈行政诉讼法〉适用解释》第147条的规范意涵

制定机关的诉讼地位是解释程序权利构造的核心。比照域外理论的功能或目的系为解决行政规范性文件制定机关牵涉的程序问题提供参考。因此，行政规范性文件制定机关界定为辅助参加人的诉讼地位，是理解《〈行政诉讼法〉适用解释》第147条的关键。该条文包含三个法律规范⑧。

第一，关于“应当听取规范性文件制定机关的意见”的理解。行政规范性文件制定机关的意见和提供的相关材料，能否视为一种法定证据⑨？首先，行政规范性文件制定机关不属于当事人，所以行政规范性文件制定机关的意见不是当事人的陈述。其次，行政规范性文件制定机关不属于鉴定人和证人，所以行政规范性文件制定机关的意见也不是鉴定意见和证人证言。最后，如前文所述，行政规范性文件制定机关属于辅助参加人，因此规范性文件制定机关提供意见是辅助一造当事人的诉讼行为，不能作为法定证据种类之一。比如阎玉海诉沈阳市社会养老和工伤保险管理局养老金核定一案中⑩，沈阳市和平区人民法院就审查的规范性文件的效力向制定机关沈阳市人力资源和社会保障局提出征询。制定机关书面向沈阳市和平区人民法院出具意见。该书面意见是作为案涉规范性文件条款的辅助审查材料。另外，制定机关出具的意见不针对案件事实，因而不属于书证。上述探讨排除了行政规范性文件制定机关的意见作为法定证据的可能性。

第二，制定机关申请出庭陈述意见的，法院应当准许。辅助参加与普通参加的差异在于辅助参加人参与诉讼不需要获得法院裁定的允许[15]。换言之，辅助参加人以申请参与程序要件即可进入诉讼程序中。行政规范性文件制定机关获得一项“诉讼参加请求权”。那么即使是申请参加，缘何法院是“应当”准许而不是“可以”准许？换言之，法院为什么对于辅助参加人的参与没有审查空间？这是因为原告申请对被诉行政行为所依据的规范性文件进行审查，乃是一项独立的诉讼请求。由于行政规范性文件制定机关的参与，能提供专业的知识、行政经验以及内部数据，因此，如果行政规范性文件制定机关主动申请参加诉讼，那么法院没有其他理由拒绝，所以规范用语为“应当”。

第三，行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止法院对规范性文件进行审查。也就是说，即使行政规范性文件制定机关未参与诉讼，人民法院也能径直对规范性文件作出审查。这也是由于行政规范性文件制定机关的辅助参与人地位决定的，因为行政规范性文件制定机关陈述意见或提供相关证明材料作用仅在辅助一造当事人的诉讼行为，即使缺失这一辅助行为，也不会造成阻断程序进行的法律效果。所以，基于法院具有审查规范性文件上的独立性，在规范表达上，行政规范性文件制定机关未陈述意见或未提供相关证明材料的，人民法院仍可依职权对规范性文件进行审查{11}。

注释：

①   《行政诉讼法》适用解释第一百四十七条“人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。”

②   《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条规定，“凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。有下列情形之一的，经人民法院准许，当事人可以提交书面证言：

（一）当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的;

（二）证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的;

（三）证人因路途遥远、交通不便无法出庭的;

（四）证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的;

（五）证人因其他特殊原因确实无法出庭的。”

③  四川省乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初80号行政判决书。

④   《民事诉讼法》第七十九条规定， “当事人可以申请人民法院通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者专业问题提出意见。”

⑤   《行政诉讼法》第二十九条第一款， “公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”

⑥  关于行政诉讼“结果型第三人”，参见郑志行：《新“行政诉讼法”同案件处理结果有利害关系的第三人制度分析》，载《山东法官培训学院学报》，2018年第3期;李帅：《行政诉讼“结果型利害关系第三人”判定标准分析》，中国政法大学硕士学位论文，2016年。

⑦   《行政诉讼法》第六十四条， “人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建議。”《最高人民法院〈行政诉讼法〉适用解释》第一百四十九条包括“作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关”和“规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议”。以及“接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。”

⑧  第一，人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。第二，制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。第三，行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。

⑨   《行政诉讼法》第三十三条规定的法定证据种类包括：（一）书证;（二）物证;（三）视听资料;（四）电子数据;（五）证人证言;（六）当事人的陈述;（七）鉴定意见;（八）勘验笔录、现场笔录。

⑩  辽宁省沈阳市和平区人民法院（2016）辽0102行初124号行政判决书。

{11}  笔者在此感谢福州大学法学院沈跃东教授对本文提出的评论与修改建议，以及福州大学外国语学院张莹老师对本文翻译部分提出的建议。

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Litigation Status of Formulating Bodies of Administrative

Normative Documents

LI Mengrui

（Law school， Fuzhou university， Fuzhou， Fujian 350116， China）

Abstract： Article 147 in the Interpretation of the Application of the Administrative Litigation Law stipulates the procedural rights of the formulating bodies of proposing administrative normative documents. Legal applicators have different understandings concerning the litigation status of the formulating bodies of normative document involved in this article， and whether the statement belongs to legal evidence. The major reason for these arguments lies in the limitation of interpretation of the theory for classification of the third party. Theoretically， the auxiliary intervention theory and the construction of procedural rights stipulated in this article are in accordance with normative interpretation. Based on the litigation status of its participants of auxiliary intervention， the opinions presented by formulating bodies of normative documents do not belong to legal evidence. The formulating bodies of normative documents shall be allowed to present their opinions in court， but they do not have the right of appeal.

Key words： normative documents; incidental review; auxiliary intervention; litigation status