绩效管理视角下推行河长制的维持机制分析

李珊

摘 要：为了考察河长制的实施效果，分析河长制运行的影响因素，进而探索河长制长效维持机制，从绩效管理视角分析了河长制工作推行的不同阶段，发现不同阶段的绩效结构与激励维度不同：指导与计划阶段以任务绩效为主，适应性绩效次之，外在压力与内在转变起到激励作用;管理与支持阶段以关联绩效为主，自主空间与协商沟通为激励维度;考察与评估阶段以关联绩效为主，激励维度是外在考评与公开考评;发展与奖励阶段以适应性绩效为主，正负激励作为激励行为的维度。针对不同激励维度，进一步提出了建立绿色发展机制、推进自主与沟通制、形成考评公开通报制与发展正负激励制的建议。

关键词：绩效管理;河长制;维持机制

中图分类号：TV213;D523 文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.05.006

Abstract： In order to investigate the implementation effect of river chief system， analyze the influencing factors of river chief system operation， then explore the long-term maintenance mechanism of river chief system， this paper analyzed the different stages of river chief system implementation from the perspective of performance management， and found that the performance structure and incentive dimension are different in different stages. In the guidance and planning stage， task performance is the main priority， adaptive performance is the second， and external pressure and internal transformation play an incentive role; The management and support phase is mainly related to performance， with autonomous space and negotiation and communication as the incentive dimension; The inspection and evaluation stage is mainly related to performance， and the motivation dimension is external evaluation and public evaluation;In the development and reward stage， adaptive performance is the main factor， and positive and negative incentives are the dimensions of incentive behavior. Aiming at the different incentive dimensions， this paper further puts forward some suggestions on establishing green development mechanism， promoting autonomy and communication system， forming public notification system of evaluation and developing positive and negative incentive system.

Key words： performance management; river chief system; maintenance mechanism

隨着经济社会的快速发展，水环境问题日益加剧，严重威胁区域生态安全。为解决水环境问题，政府部门需要探索新型有效的水环境管理模式——“河长制”应运而生。河长制是由各级党委、政府主要负责人担任辖区内重要河流的河长，来负责河道、水源地环境、水资源的治理与保护的创新管理方式。

近几年来，河长制显现的优越性与有效性使得其在全国范围内如火如荼地推广。学术界对河长制的研究，一方面是侧重于对各个地区实行河长制的实际案例分析[1-2]，另一方面是将河长制视为一种制度创新并进行评析[3-5]，却对于河长制的理论研究较少。多数学者着重于对河长制具体实施情况的介绍，忽略了河长制实现预期效果的关键在于对其绩效的考核[6]，目前鲜有关于河长制绩效考核的文献。本文从绩效管理的视角全面剖析河长制，将河长制视为动态循环系统，利用三维绩效结构贯穿整个系统，分析河长制运行的激励因素，并进一步提出河长制的维持运作机制。这对推动水资源环境管理与保护的制度创新和生态文明建设，具有较强的现实意义;从绩效管理全新视角分析河长制，有助于推动河长制的有效运行[7]和常态化、规范化，丰富河长制的理论基础。

1 绩效管理视角下的河长制

1.1 河长制

河长制是我国水环境保护与治理的一种制度创新，它打破了传统的自上而下的制度创立程序，开启自下而上的通道。它体现为纵向垂直管理与横向水平协作体系[8]，能有效解决环境保护、水利等独立部门的职能权限限制问题，克服水资源与水环境“多龙治理”的困难。具体来说，河长制就是建立省（区、市）、市、县、乡（镇）四级河长体系，在各省（区、市）设立总河长，由党委或政府主要负责人担任，来管理行政区域内的主要河湖，同时省级水利厅、环保厅、农业厅、林业厅、交通厅与住建厅等多部门共同协助河长工作;各河湖所在市、县、乡（镇）均分级分段设立河长，由各市、县、乡（镇）负责人担任;各省（区、市）、市、县、乡（镇）相关部门形成通力合作关系，共同治理水环境问题，构成四级河长体系，其结构见图1。

1.2 绩效管理

绩效考评作为重要的管理手段，曾受到管理界的广泛认可。但随着对人力资源管理理论的认知加深以及现代组织管理特点与需要的改变，研究者开始对绩效考评的弊端进行反思，提出了绩效管理概念，并丰富、发展了绩效管理理论体系[9]。Sink 等[10]把绩效管理看成管理员工绩效的系统，用来建立组织与个人对目标以及如何完成目标的共识。绩效管理系统分为4个部分，一是指导与计划阶段，即为员工确定绩效目标与评价绩效的标准;二是管理与支持阶段，即对员工的绩效进行监督与管理，提供反馈和支持;三是考察与评估阶段，即对员工的绩效进行考核和评估;四是发展与奖励阶段，即针对考核结果给员工进行相对应的奖励、培训和安置[11]。绩效管理系统是一个循环周期：衡量标准，达成契约，制定规划;监督、控制;评估;反馈;人事决定;继续发展再回到衡量标准与制定规划步骤[12]。

1.3 绩效管理视角下的河长制

将河长制置身于绩效管理视角下，赋予河长制生态文明建设的战略高度，凸显出河长制这一创新举措改变了以往制度静态、孤立的状态。河长制成为一项动态、循环的管理过程，包括河长制指导与计划阶段、河长制管理与支持阶段、河长制考察与评估阶段和河长制发展与奖励阶段，见图2。

河长制指导与计划阶段围绕保护水资源、防治水污染、改善水环境的主要目标，确定了河长制六大任务：一是加强水资源保护，全面落实最严格水资源管理制度，严守“三条红线”;二是加强河湖水域岸线管理保护，严禁侵占河道、围垦湖泊;三是加强水污染防治，优化入河排污口布局;四是加强水环境治理，加大黑臭水体治理力度，实现河湖环境整洁优美、水清岸绿;五是加强水生态修复，依法划定河湖管理范围，强化山水林田湖系统治理;六是加强执法监管，严厉打击涉河湖违法行为。

河长制管理与支持阶段，健全省（区、市）、市、县（市、区）、乡（镇、街道）四级河长组织体系，确保河长全范围覆盖行政区域内的河湖流域。明确河长制的职责分工，河长负责领导同层级的河湖整治管理与保护工作，协调跨区域河湖的联合治理责任，督导下一级河长与相关部门的目标任务完成情况。相关责任部门开展具体的水资源管理与保护、水污染治理防护、水生态修复、违法行为查处等工作，实现跨部门协商、合作，在联合执法的基础上不断推进综合执法。

河长制考察与评估阶段严格考核，县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，围绕六大任务设立考核指标，纳入各政府部门年度绩效考核中，作为领导干部年度考核述职的重要内容。科学设立考核主体，严格把控考核过程，考核结果公示以便接受内外部监督，做到公开公正。

河长制发展与奖励阶段是对考核结果的应用，依据考核结果相应的等级而给予相应程度的激励。正向激励主要是职务等级、物质、荣誉上的奖励，负向激励是对未完成目标任务、失责懈怠者的惩处。考核结果还要应用到河长制的目标管理中，已完成任务要进一步提升，未完成的任务加紧督查、落实。

2 绩效管理视角下的河长制绩效结构与激励维度

河长制作为一项创新性环境治理模式，其追求的是效率、效益与社会影响力的统一。河长制目标的实现需要提高河长制的工作绩效水平。于是，将绩效结构贯穿于河长制实施的4个阶段，不同阶段中绩效结构的侧重点有所不同，见图3。

2.1 指导与计划阶段的绩效结构与激励维度

河长制指导与计划阶段以任务绩效为主，适应性绩效次之，关联绩效位于最后。围绕治污水、防洪水、排涝水、保供水与抓节水的目标统筹规划，确定主要任务并分级传达，督导整个行政区内河湖管理与保护工作，因此這一阶段衡量绩效以任务绩效为主，对河长制工作方案、工作要点的确立进行考察。适应性绩效较为重要，表现在河长制作为一个动态循环系统，在发展与奖励阶段之后重新回归到指导与计划阶段，目标规划需具备一定的适应性与灵活性，允许相应的改进与完善。

在指导与计划阶段，实施主体是各个层级的河长，要决策部署河长制方案、制定工作任务与目标、组织领导各部门行动。对河长起到激励作用的主要是外在压力与内在转变两方面。党中央与国务院颁布的《关于全面推行河长制的意见》以及社会公众环保意识的增强，都直接地给河长们施加压力，促使他们加快河长制部署与规划工作;河长自身摒弃唯GDP发展至上的信念，把绿色科学发展理念融入工作中，这成为河长制的内在激励因素，有利于实现指导与计划阶段制定科学合理的任务绩效。

2.2 管理与支持阶段的绩效结构与激励维度

河长制管理与支持阶段以关联绩效为主，适应性绩效次之，任务绩效最末。构建河长制组织体系，公布四级河长名单，明确不同层级河长的职责;设立河长办公室，保证人员、资金稳步到位，对河长工作的开展提供保障。这是管理与支持阶段河长的首要任务，即为河长工作的具体执行者提供支持，注重层级之间的关联沟通，排除影响目标达成的障碍，因此关联绩效具有一定重要性。

管理与支持阶段的工作重点是河长制目标分解传达并顺利执行，其实施主体是由水利部门牵头，环保、住建等部门共同负责而组成的河长办公室。河长推进落实河湖治理工作需要人力、物力、财力以及整合调度力支持，首要激励应赋予河长一定的权力自主空间，发挥其自我管理、自我创造能力，为其工作提供自发、内在的动力。整合调度体现在垂直方向的多层级与水平方向的多部门的合作沟通上，将河湖治理集体责任细分到各个部门，要求各层级、各职能部门信息互通共享，突破各自为政的局面，全面掌握辖区河湖情况，在河长制工作中能够联合执法、综合执法。

2.3 考察与评估阶段的绩效结构与激励维度

河长制考察与评估阶段中关联绩效仍居首位。考察与评估阶段是对河长制执行者一定时期内的工作结果进行评价，以河长制综合指标体系为标准，再结合收集汇总的各方面具体情况进行比较评定。河长制的工作重心不能围绕考评来进行，但考评却起到衡量具体执行人员实现的绩效与整个河长制的绩效的作用，促进个人与组织进一步相匹配，因此关联绩效占主要地位。

考察与评估阶段中河长制考评遵循内部考评与上级考评审核结合的原则，其考评主体是每一层级河长所属行政级别组织部和其上一级行政级别组织部，一定程度上会形成表扬与自我表扬的虚假考评。同时程序化且繁多的考评工作，往往形成被考评对象采取消极被动的态度应对的现象。要使河长制考评工作真实，考评参与者积极主动，则需要引入外部考评与公开考评过程以激励考评工作，通报考评排位的结果，增添考评的竞争性与活力。

2.4 发展与奖励阶段的绩效结构与激励维度

发展与奖励阶段是对考评结果的运用，所以这阶段更注重适应性绩效。随着技术日新月异及河湖环境动态变化，河长制领导人员和执行人员必须不断地学习与掌握新知识、新技能，以便能够执行新的任务、满足新的要求，因此要重视相关人员的学习适应性绩效。

考核结果的运用环节起到明显激励作用的是正激励和负激励[13]。河长制考核结果运用主要有以下几种：保证金奖励[14]，河长提前为其管辖河湖缴纳一定保证金，如河湖治理效果好则保证金退回并给予双倍奖励，反之则保证金没收，纳入河湖治理专项基金;考核结果纳入个人年度考评及单位年度考评，影响个人职务调动、单位评优评先;河长一票否决制[15]，河湖生态治理任务不达标，直接否决其晋升机会;实行自然资产离任审计制与生态环境损害终身追究制。物质和职权的奖励具有较强的吸引力与激励作用，激励河长制工作人员努力完成职责要求，实现河湖生态恢复与水资源保护;惩罚性措施的推行能够产生威慑作用，防止其在河长制工作中懈怠、不作为。

3 河长制长效维持机制

3.1 建立绿色发展机制

河长制指导与计划阶段致力于使河长在政治、经济、社会、文化等行政任务中重视生态建设，实现“五位一体”的综合发展总布局。地方党政主要负责人作为河长，要建立绿色发展机制。一是树立绿色发展理念，摒弃唯GDP论，坚持生态建设的重要地位，提供人力、物力、财力支持以保證河长制工作扎实推进;二是建立全社会协同参与机制[16]，利用专家学者专业知识科学设计，充分征求公民、企业和非政府组织的意见与需求，鼓励公民、企业与非政府组织积极参与，以促使河长制目标方案的科学合理。

3.2 推进自主与沟通制

河长制管理与支持阶段推进自主与沟通制，紧密联系四级河长的纵向组织体系，促进具体工作的落实。各层级河长有一定的自主权，有助于发挥创新性。推进沟通机制表现为两方面：①建立河长垂直双向沟通机制，上下级河长就总目标和自身能力、实际情况协调制定阶段目标，保证目标制定的科学、合理与可达性;②建立河长与同级责任部门水平沟通机制，加强河长的统筹领导，相关责任部门的信息数据库开放共享，整合归集于公共云平台，推进电子信息系统的构建。

3.3 形成考评公开通报制

河长制考察与评估阶段要形成考评公开通报制，实现考评的公开公正，以激发考评工作的活力与竞争力。依托网络信息化，构建考评公开通报制：①考评开始阶段建立政府监督机关、专家学者、社会舆论、群众组织为主体的多元化监督网络，以河长的职责、权限、实施行为为监督内容，发挥多元力量，监督具体实施过程存在的越位、缺位、不作为问题;②考评过程依托网络平台，公开河长制工作的考评指标、考评行为、考评办法，考评过程全程报道追踪，接受政府及社会公众的检查;③考评结果及时公示，接受内部河长制工作人员的自我反馈与异议的同时，广泛征收社会公众对河湖治理的意见以作验证，并对异议进行认真审核，以确保考评结果公平公正，反映民众的心声。

3.4 发展正负激励制

发展与奖励阶段创新正负向激励机制，调动河长制工作人员的主观能动性，提升河长四级组织体系的凝聚力与竞争力。发展正向激励机制，将河湖治理效果同个人、单位的年度考评挂钩，对完成河湖治理任务的工作人员给予物质、晋升奖励，激励个人同组织看齐，合力完成河湖治理的艰巨任务。发展负向激励机制，河湖治理效果要注重长期持久性，因此负向激励要兼顾长、短期的效益。短时期内，严格考察对河长制的实施方案、组织体系、工作机制的配套落实，对懈怠、不作为的人员予以薪酬减少、职务下降、通报批评等惩罚性措施;长时期内，推行生态环境损害责任终身追究制，对河湖治理的长期效果进行监控，并明确责任人，形成对当下河长及相关人员行为的威慑。

4 结 语

河长制是地方政府应对恶化的水环境与水资源危机而形成的河湖治理新模式，开启了自下而上层级联动治理的通道。从绩效管理视角全面分析河长制，指导与计划阶段统领规划、制定目标，以任务绩效为主，外在压力与内在转变起到激励作用;管理与支持阶段明确职责、协调各方力量，以关联绩效为主，自主空间与协商沟通为激励维度;考察与评估阶段科学考核指标、严格考核过程，以关联绩效为主，引入外部力量与公开考评为激励维度;发展与奖励阶段运用考核结果、形成正负激励，以适应性绩效为主。要建立绿色发展机制，推进自主与沟通制，形成考评公开通报制，发展正负激励制，形成河长制的长效维持机制。

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【责任编辑 许立新】