浅析监督机构如何提升建筑工程的监管效力

汪根生

摘 要：文章结合实际，对建筑工程管理因其生产活动的高度流动性、生产要素的多样性、产品形成过程的复杂性、产品输出成果的单件性，致使当前建筑业的管理存在很多问题。并就当前政府监督机构对建筑工程检查，发现的工程质量安全管理存在的问题及关键影响因素进行了较深入分析和探讨。在长期工作实践的基础上，给出了政府监督机构提升建筑工程质量管理、安全控制办法。

关键词：建筑工程;政府监督;质量安全

我国的建筑行业和经济发展有着密不可分的联系。建筑业的繁荣在提供大量就业机会的同时改善了人民物质文化生活条件、带动了相关产业发展，并为社会创造了大量新价值，扩大了国家积累资金。可以说建筑业是我国国民经济一个重要的支柱性产业，建筑成果也深刻影响着人民的基本生活和社会经济发展，在民生稳定中具有举足轻重的地位。但因建筑业生产活动的高度流动性、生产要素的多样性、产品形成过程的复杂性、产品输出成果的单件性，致使当前建筑业的管理存在很多问题。因此需要我们根据行业现状理清目前建筑工程管理过程中存在的问题，以期探讨政府监督机构应如何提高工程质量管理和安全控制水平，降低因质量安全事故造成的不必要的社会资源浪费，来推动建筑业的健康发展，为社会经济发展提供稳定基础。下面本文就建筑工程产品特性对质量安全管理控制造成的难点和存在的问题进行浅显分析，并给出初步的监督管理改进建议。

1 建筑业生产活动及产品所具有的特性

1.1 建筑业生产活动和生产过程及实施人员具有高流动性

建筑的产品是我们人类赖以生活居住、工作学习、娱乐和从事生产的构筑物，随着人类社会的不断进步，人们活动领域的扩展，促使人类社会需要不断扩张生活或活动空间，因此建筑工程项目的地点也随之不断从一个地方换到另一个地方进行建筑施工。建筑地点具有高流动性。

建筑产品形成过程的复杂性高，要求不同专业企业或工作团队诸如土建、水电、安装、装饰等相互配合完成。随着建筑过程进程的不同阶段进入施工现场所使用的材料机具，如钢筋、混凝土、砌块、卷材、等都有所流动变化。建筑产品形成过程具有高流动性。

建筑施工过程中的现场实施团队流动性高，由于建筑企业临时聘用大量的来源于农村地区、文化水平较低、在工程所在地无长期固定生活居所的人员，这些人员因这个工程从祖国各地到来从事本次相对短期的施工劳动，造成从业人员稳定性差。建筑从业人员具有高流动性。

1.2 产品实现周期长所需生产要素多样性

建筑工程的施工工期比较长，包含的施工专业比较多，人员也很多，交叉施工的情况比较普遍。在不同施工阶段、不同建筑产品所需生产要素多种多样。

1.3 产品形成过程的复杂性

建筑工程项目实施环节，地质环境、水文状况、气候条件、交通状态等都在不断变化，会产生直接的影响，任何一个因素变化都会给工程进度产生一系列的影响。同时，很多项目都是在开放环境中进行，施工环境复杂、施工条件相对恶劣，所以工程建设具备高变化性，会给工程实施过程的管理带来较大的影响。

1.4 产品输出成果的单件性

建筑工程的产品即验收交付使用的构筑物，无论是从构筑物的体量、结构、面积、地点、以及时间、参建者、建设时所处的自然和社会环境都会有所不同，因此建筑产品不同于其他制造业的可重复或可标准化生产出相同规格产品，建筑产品可以说每个都会有所不同，具有显著的单件性特征。

2 现阶段建筑业管理现状

相较于其他制造业生产地点固定集中建筑业生产地具有离散性特点。建筑业内一般企业都是同一时间多个建设工程同时运作，且工程地点散落在离公司不同远近的地点，建筑企业的系统管理必须要通过企业对各个授权的现场工作团队来实现和落实，因此现阶段建筑业的管理多为粗放式管理模式。同时因建筑业现场人员临时性流动性较高的特点，可以说离散型多点性产品生产输出地，以及产品形成要素流动性进一步造成了企业的管理制度和措施难以在项目上得到充分的落实。也致使政府相关管理機构在监督工程施工过程中发现的问题不能被企业及时获知，无法降低同类问题发生的重复率，提高管理效率。

建筑工程所需生产要素多样性、产品形成过程的复杂性，使建筑工程质量管理环节量多并且繁杂，产品实现周期长给工程全过程安全目标的实现带来较大的困难。也造成了政府监管质量安全过程中发现的问题，难以通过细化一些基础性的管理工作得以落实并形成预防机制。

建筑业生产活动和从业人员的高流动性降低了建筑企业和政府监管机构管理的及时有效性。产品实现周期长所需生产要素多样性又增加了大量的统筹协调工作，对建筑企业统筹管理能力和政府监管机构管理的专业性都提出了更高要求。产品形成过程的复杂性和产品输出成果的单件性给政府监管机构管理措施的落实持续性增加了难度。

建筑业内在固有的特性和目前行业发展的粗放式管理模式对政府机构如何能有效进行监督并推动建筑业进一步发展提出了更高要求。

3 监督管理过程中发现的问题及归因分析

建筑业的生产活动过程关系到社会资源是否能安全有效使用，产品成果质量关系到基本民生的稳定，建筑业的有序良性发展离不开政府政策层面的指导及操作层面的监督管理。政府的监管必须以交付产品质量可靠和生产活动过程安全可控为主要着眼点。近年来各级政府监督机构对此做了大量的工作，陆续发布了很多管理性文件，但基于建筑业其本身所具有的一些特性，建筑业仍然属于国家伤亡事故频发的行业，在近年监管过程中发现的问题多数属于重复频发性，因此需要我们对过往监管过程中发现的问题做一些必要的分析总结，以期提高政府监管效力、降低社会资源的不必要浪费。

根据近几年笔者实际监督工作中发现及查询各直接监督部门发出要求整改的问题汇总分析，现作如下思考。

3.1 组织行为类管理问题归因分析

根据笔者汇总近两年监督检查数据发现，诸如建设单位签订阴阳合同、肢解工程、提前开工、虚假招标和违法分包、总包单位未按规定报送分包合同信息、关键岗位人员台账基本建立的缺失、项目经理和总监到岗履职不符合要求、注册人员未按规定使用执业印章、关键岗位人员配置和到岗履职不足、安全防护措施费的未单列、未按规定对列入暂估价的专业工程进行二次招标等问题普遍存在。究其根源还在于建筑业内企业粗放型管理模式造成，可以说这些问题都属于企业的组织管理行为问题。因此，这些问题会时常在同一企业不同项目地重复发生。

3.2 质量管理类问题归因分析

汇总分析发现，经过这些年各区日常监督和市区两级多次不同专项、多种形式检查相结合的情况下，诸如未按图纸、方案或规范要求施工的现象仍然较为突出;未按规定对进入现场的原材料进行抽检复试情况依然存在;部分工程项目存在未按规定实施见证取样、未对唯一性识别标识进行规范使用管理的情况;在装配式建筑的设计、构件加工、运输堆放、进场验收、构件吊装、连接施工等各个环节均存在较多问题;更为严重的是部分工程存在结构质量安全隐患等问题依然时有发生未能有所改进。这类严重影响到建筑产品质量的问题，本质根源在于建筑业的高流动性粗放型管理模式造成的技术积累不足、专业技术能力有所欠缺，使管理工作有短暂真空段进而影响了相关政策法规的长效落实。

3.3 安全管理类类问题归因分析

近年来的检查中发现，危险性较大分部分项工程未按方案施工的情况比较突出;施工过程中未按规定组织安全技术交底或无过程检查验收的情况存在较多;施工现场塔式起重机或者施工升降机存在非标基础附墙未经专家论证、限位装置失效或钢丝绳变形、断丝超标以及未经检测、验收已投入使用造成机械安全隐患的情况不在少数;临边洞口安全防护不到位以及施工临时用电安全等问题比较突出，需进一步加强管理。大型机械违反强制性标准等关系到施工人员生命安全的问题经过频繁的监督检查仍然没有明显改善，致使伤亡事故时有发生。这些问题的频频发生源于建筑业的离散型作业地点粗放型管理模式，造成了企业及管理人员法律意识薄弱、企业的管理制度和措施难以在项目上得到充分的落实。也致使政府相关管理机构在监督工程施工过程中发现的问题不能被企业及时获知，无法降低同类问题发生的重复率，提高管理效率。

4 监督管理模式改进及对策建议和措施

建筑工程的质量管理和安全控制深深影响着社会资源的有效使用、民生稳定和国家经济发展。政府管理机构在不断发布政策法规层面的指导性文件的同时，操作层面的监督管理效果的反思和持续改进监管方式也必不可少。政府的监管必须以行业管理组织结构建设、交付工程质量的可靠和施工过程安全的可控为主要着眼点。减少组织管理行为缺失导致的质量安全隐含问题重复频发，提高政府监管效力、降低社会资源的不必要浪费。笔者认为可以从以下几个方面考虑做出改进。

4.1 健全法律法规体系、加强法律法规相关文件的落实力度

政府监管机构有责任营造良好舒适、健康稳定的法治环境。在实践中不断修正健全法律法规体系，提高监督环节执法的公平公正性，统一执法处置手势，提升监管工作的规范性，客观公正地对相关从业人员进行问责，促进建筑市场公平竞争。同时，基于建筑从业企业的法律意识相对薄弱，监管机构应提高政策法规宣贯力度，使用法人约谈等管理手段，确保企业把各项管理文件、制度落到实处，降低建筑施工过程中违法违规行为的重复发生的频次。

4.2 加强监督工作的分享交流、提高监管效力

加强市区两级监督机构工作分享交流，通过共同编制文件、调研、挂职等多种形式促进监管人员相互学习、提高专业技术水平。汇总分析各级监督机构发现的共性问题，查找监管的薄弱环节，改进监管方式，消除监管的盲点。对于近年来存在的顽症，没有明显改进的问题，应当调研分析原因再进一步采取有效的针对措施。以推动企业提升管理水平、建立稳定的技术管理團队，提升从业人员专业能力，减少问题的发生，提高政府监管效力。

4.3 定期开展阶段性专项整治，建立监管长效机制

采取组织或委托第三方专业机构等方式，定期开展阶段性专项整治。持续加大对各参建单位在组织行为、质量安全管理方面违法违规行为的动态监督力度和查处力度，促使企业落实质量安全管理责任，积极消除建设工程重大质量安全隐患，建立起对建筑工程过程监管的长效机制。

5 结语

建筑业的有序良性发展离不开政府政策层面的指导及操作层面的有效监督管理。政府的监管机构必须以交付产品质量可靠和生产活动过程安全可控为主要管控着眼点，分析总结监管中发现的问题根源所在，充分利用好各级监管平台，在实践中摸索经验，不断改监管模式为更好的促进我国建筑行业和国家经济发展承担起应负的责任。

参考文献：

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