国土空间规划背景下交通规划变革与实践

吕家友

摘 要：交通发展是社会经济发展的反映，社会经济发展阶段的变化、空间发展理念的调整和空间规划体系的优化，也对交通发展提出了新的要求。参照发达国家经验和我国发展现实，传统的交通发展理念和交通规划方法需要转型：本文基于国土空间规划背景下交通规划变革与实践展开论述。

关键词：国土空间规划;背景下;交通规划变革与实践

交通规划在城乡规划体系中占据重要地位，基本实现了二者之间的协同。在编制内容 中，交通枢纽是城市性质的组成部分;城市空间格局往往依托重要交通枢纽和廊道进行布 局;城市总规的强制性内容包括重大交通设施的用地黄线和主干道以上道路的红线。在编制 体系上，交通与城市规划也实现了对接（见下图），并通过一系列法规、规范确定下来。如 《城市总体规划编制审批管理办法》提出城市总体规划应与城市综合交通体系规划、城市轨 道交通线网规划同步编制;《城市综合交通体系规划标准》提出城市综合交通体系规划的编 制、修改与评估应与城市总体规划同步进行。

1 国土空间规划内涵

国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括 陆地、陆地上的水域、领海、领空等。空间和规划都是比较宽泛的概念，空间规划在 1983 年欧洲区域规划部长级会议通过的《欧洲区域/空间规划章程》中首次使用，文中指出区域/ 空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达，也是一门跨学科的综合性科学学科、 管理技术和政策，旨在依据总体战略形成区域均衡发展和物质组织。中央出台的《生态文明 体制改革总体方案》及《关于建立国土空间体系并监督实施的若干意见》都明确指出，空间 规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。

2 相关注意事项

一是规划理念上从注重服务城市发展到注重生态农业保护及空间资源的刚性管控。在“绿水青山就是金山银山”的理念指引下，区域交通规划从之前侧重城市发展，交通便利，逐步转变为生态保护、农田保护优先，更加强调对空间资源的有效管控，禁止交通规划朝令夕改、随意占用生态、农业用地的行为。二是规划范围上从以城市为核心拓展到市县全域。国土空间规划规划范围要求“全域覆盖、全域管控、横向到边、纵向到底”，在此背景下的交通规划应与空间规划保持一致，市县从城市为核心到全域规划的转变。三是规划方式上从注重设施增量增长逐步转变为基础设施增量与存量优化并存。随着城市过去数十年的交通基础设施建设，区域重大基础设施逐步完善，未来区域交通规划也将从注重设施增量，逐步转变为交通基础设施存量优化和挖潜提效。四是规划方法上从定性规划逐步转变为定量规划。随着技术进度，大数据、信息挖掘与统计等为开展定量分析与预测，提供了可能。随着区域交通规划要求科学性和准确性越来越高，未来区域交通规划，将从现状定性规划为主逐步转变为科学的定量规划。

3 解决国土空间新形势下综合交通规划问题的策略

3.1 明确规划定位，建立综合交通规划体制机制

一是以新一轮国土空间规划为契机，突出综 合交通规划在国家整体规划体系中的地位，从部 门协调角度处理好综合交通运输规划与国民经济 规划、国土空间规划及其他交通相关规划的关 系，完善补充资源配置机制。 二是通过与发改、铁路和地方政府等的沟通 协调，以深化供给侧结构性改革为出发点，推动 建立国家层面的综合交通视角下各交通方式的规 划体制机制，同时处理好中央和地方的关系，进 一步明确交通部门作为综合交通规划的主体。 三是适应当前城市群为主体的新型城镇化发 展要求和区域协调发展要求，构建跨区域的综合 交通运输规划协调体制机制，协调好国家级交通 规划与城市群交通规划、城市内外交通、城乡交 通之间的关系，突破由于行政权责限制造成的对 交通运输通道和节点等对象的规划布局约束。

3.2 规划理念上更加注重空间资源的刚性管控与保护

虽然近年来我国实行了最严格的耕地保护制度和节约用地制度，同时把严控各类建设用地总量作为相当长一段时期内的土地资源利用的重要原则。但总体上土地资源逐步减少，人均后备资源不足的形势仍十分严峻。《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见》指出基础设施建设除“必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设”外，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止基础设施建设活动，同时要确保“永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定”，新的指导意见要求基础设施建设必须采用高质量发展，集约高效用地的发展思路。《广州市国土空间总体规划（2018—2035年）》将交通发展与保护放在同等重要的位置，提出主动避让及交通集约用地规划理念。在区域规划层面，交通廊道通过空间协调、正面清单方式主动避让“三线”刚性管控区;在城市交通建设用地使用上，通过协调交通和产业、居住用地布局，将碎片化建设用地向交通节点和枢纽周边集聚，提高土地开发强度和土地使用效率。在资源紧约束及生态大保护背景下，未来交通规划应转变现阶段粗放式规划模式，更加注重建设用地的集约化发展和精细化管理，加强对空间资源的管控和保护。

3.3 规范规划程序，突出综合交通规划的落地保障

一是通过立法保障综合交通规划的权威性与 落地实施。综合交通规划立法应明确综合规划内 容，针对规划编审程序、规划内容、评价标准、 项目实施等作出规定。 二是做好综合交通规划与建设管理服务的协 调统一。树立“规划建设为运营、运营服务为乘 客”的理念，突出规划的前瞻性，做好规划与建 设管理服务全过程衔接。 三是建立综合交通规划评估反馈和动态调整 机制。借鉴国外交通规划经验，加强规划实施评 估和滚动编制，建立规划动态更新机制，同时处 理好动态调整机制程序与规划严肃性的关系。

3.4 完善法规政策与技术标准

根据《意见》要求，要求到2020年逐步建立法规政策体系和技術标准体系，到2025年要健全国土空间规划法规政策和技术标准体系;“相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接”。法规政策及技术标准体系的建立将同步于国土空间规划编制的过程，要求专业技术人员在国土空间规划体系编制完善的过程中不断总结，为相关法规政策及技术标准的建立献计献策。近几年，住建部联合国家市场监督管理总局连续发布了若干项交通规划领域技术标准和规范，其中《城市综合交通体系规划标准GBT51328—2018》是交通规划领域在原有规划体系基础上，结合新形势新要求发布的重要核心技术标准，交通规划领域应当在国土空间规划体系的框架下，充分发挥已公布的相关技术标准和规范的积极作用，通过实践不断完善综合交通规划的相关技术标准。

4 结语

国土空间是交通发展的重要载体，空间与交通两者相互影响、相互反馈，我国每一次国土空间规划战略的转变都伴随着交通发展战略的调整。近年来，我国交通发展形势再次面临重大变化：从内部看，我国已从一个交通基础设施严重短缺的国家变成一个交通基础设施水平较高的国家，实现了由“总体缓解”向“基本适应”的历史性转变;从外部看，国土空间逐步由增量发展向存量发展转型，交通发展面临日益严峻的资源环境约束。伴随着国土空间规划体系的确立，未来10～15年，我国交通发展与国土空间关系将进入新一轮的调整期。

参考文献：

[1]杨庆.新时期城市交通规划作用及思路转变探讨[J].住宅与房地产，2019（31）：224.

[2]孙敏.高标准推进城市交通规划精细化管理城市交通[N].桂林日报，2019-10-30（002）.