夹岩水利枢纽工程建设管理存在的问题探讨及对策

张平俊 谭其志

摘要：随着我国水利工程建设数量急剧增多，工程建设过程中一些深层次矛盾和诸多难点问题逐渐凸显。以贵州省夹岩水利枢纽工程为例，梳理了当前水利工程建设管理阶段存在的若干问题，并对其进行了分析探讨，提出了相应的对策和建议。对其他大型水利工程建设管理有一定借鉴。

关键词：水利工程; 建设管理;对策建议;夹岩水利枢纽工程;贵州省

中图法分类号：TV51文献标志码：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2020.09.001

Abstract： As the number of hydroelectric projects surges， some deep-rooted contradictions and problems during the project construction and management begins to emerge and becomes prominent. Taking the Jiayan Hydro-complex Project as example， this paper presents several problems existing in the construction and management stages， and gives a detailed analysis. Corresponding measures and suggestions are also proposed. This paper has certain value of providing reference and enlightening effect for other large hydroelectric projects.

Key words： hydroelectric project; construction management; countermeasures and suggestions; Jiayan Hydro-complex Project; Guizhou Province

1 概 述

我国水利工程在“十三五”时期进入了高速发展阶段，但工程建设管理跟不上水利工程建设水平。长期以来，水利工程存在已有的规程规范、制度和定额水平建设管理滞后，建设与运行管理脱节，标准化建设有待落实，信息化管理水平低等诸多问题。水利部党组书记、部长鄂竟平提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，工程建设和运行管理是其中的重要内容。目前夹岩水利枢纽工程（以下简称“夹岩工程”）建设已进入中后期阶段，在建设过程中存在较多制约工程顺利推进的问题与短板。本文结合夹岩工程建设管理实践，就当前水利工程建设管理阶段存在的若干短板问题进行分析探讨，并提出相关对策建议。

2 夹岩工程建设管理突出问题

2.1 概算定额水平低

《贵州省夹岩水利枢纽及黔西北供水工程初步设计报告》[1]（以下简称《初设报告》）于2015年4月29日获得批复，工程概算主要以2002年发布的《水利建筑工程概算定额》和《水利建筑工程预算定额》作为参考。随着社会进步和经济发展，部分定额已经难以满足现行施工技术水平和项目建设管理的需要，主要体现在：①人工费用上涨较快，造成施工成本增加，超出了多数企业承受的能力范围;②定额标准缺项，未能包括近年来使用的新材料、新设备、新技术、新工艺等;③对于深埋长隧洞及高大跨河结构物等技术难度大的工程项目，未考虑专项措施费;④招标控制价低于市场平均价，容易出现投标方低价中标后以次充好，提出违背合同原则的变更索赔情况。

2.2 标段划分不合理

《初设报告》明确将工程划分为108个标段（勘察设计1个，工程监理11个，工程施工45个，设备采购33个，环境保护14个，水土保持4个）[1]。标段划分存在诸多不合理之处：①个别标段未能满足工程总体进度要求，施工时间长达5 a;②为了达到招标金额的平衡，部分土建标段覆盖范围过广且分散，增加了管理成本，加大了管理难度;③部分机电金结标段划分过细，与其他标段之间的配合协调难度较大。目前水利行业未针对工程标段划分制定明确的制度和标准，標段划分存在细小化、专业化和人为化等问题。标段划分过细，单位固定成本越高，资源配置和利用率就越低;标段划分越多，临建工程费用越高。划分过于专业化会加大交叉作业的相互干扰，各标段之间的矛盾越突出，项目法人协调难度也越大。

2.3 安全生产标准化建设有待加强

夹岩工程于2018年3月通过了“水利安全生产标准化项目法人一级达标”评审，为提高工程安全生产管理水平，实现安全生产管理的规范化起到了积极作用。但安全生产标准化建设在实施过程中也遇到了阻碍，主要体现在：①尽管多数施工单位已达到水利安全生产标准化施工单位标准，但“重内业资料达标、轻现场管理”现象严重，项目施工现场离标准化差距甚远，缺乏对标准化的持续改进和动态循环管理[2]。②水源大坝枢纽建筑物相对集中，灌渠输配水线路工程较为分散，施工单位数量多且多为敞开式施工，难以对施工现场进行有效封闭隔离，大大增加了安全标准化管理难度。③根据《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（财企[2012]16号）有关要求，夹岩工程于2019年8月后不再扣除2%安全生产措施费（以下简称“安措费”）、取消单独结算，以致于建设中后期难以保证各单位安措费按规定投入到位。④激励奖惩机制不完善，大多数水利工程项目资金来源以财政拨款为主，在建设阶段并未设置奖励措施，难以调动参建单位积极性。

2.4 信用体系建设执行不到位

2019年水利部印发的《水利建设市场主体信用信息管理办法》明确了水利建设市场主体信用信息采集、认定、共享、公开、使用及监督管理等相关要求。同年印发的《水利建设市场主体信用评价管理办法》明确了评价标准、评价程序及评价机构等相关要求。上述两个办法在实际执行过程中存在诸多问题和难点：①对水利建设市场主体信用体系建设的宣传力度不够;②市场主体热衷于各种协会、中介组织的信用企业评价，对行业信用体系建设重视程度不高;③水利建设市场主体信用奖惩措施未得到有效落实，市场主体重效益轻形象，失信成本过低，借用资质投标及工程转包、违法分包、拖欠民工工资、恶意拖延工期等现象屡禁不绝;④水利建设市场主体信用缺乏统一监督制度，市场信用记录信息无法共享，造成各地水利建设市场执行差异化明显。

2.5 设计质量缺少有效监管

随着水利工程投资规模不断加大， 传统管理体制已无法适应现代水利工程建设需要，勘测设计方面的问题已逐渐成为工程建设过程中的主要矛盾之一，主要表现在技术力量严重不足、服务意识较淡薄、设计深度不够、设计成果质量不高和设计成果提交滞后等。当前水利工程项目前期审批大幅提速，审批完成后即进入工程招标和实施阶段，以至于招标文件和施工图只能采用初步设计成果，存在设计深度不足、设计变更量大等问题，设计质量成为工程投资增加以及影响工程进度的主要因素。

2.6 征地拆迁补偿缺少统一标准

由于行业发展及区域经济发展差异，水利工程建设在征地移民及炮损补偿方面亟待解决的问题有：①与公路、铁路等行业建设征地“同地不同价”。水利工程补偿标准较铁路、高速公路等行业低，同一区县、同一位置、同一类土地和地上附属物补偿标准均不一致，造成夹岩工程前期征拆工作推进极为困难。为解决上述难题，贵州省人民政府批准同意在遵义市（2017年12月）及毕节市（2018年2月1日）执行征地统一年产值和片区综合地价的新标准，并对已征土地按新标准补齐差额，差额部分列入工程投资概算。②炮损补偿标准过低，不符合现行物价水平。夹岩工程炮损问题涉及3 000余户农户，由于没有针对夹岩工程的炮损补偿标准，在协调处理过程中参照《黔中水利枢纽工程施工炮損补偿标准》执行，执行难度较大，炮损阻工时常发生，补偿工作难以推进，工程建设进度受到严重影响。

3 对策及建议

（1）现行概预算定额无法满足当前水利工程建设管理的需要，是造成工程项目投资严重超概算、工期严重滞后、索赔事件增多的主要原因之一，建议有关主管部门尽快组织修编2002年《水利建筑工程概算定额》并加快其发布和实施，定额应针对人工费和主要材料价格上涨等情况作出动态调整。

（2）建议有关主管部门研究制定相关制度，为项目法人在制定分标方案时提供指导原则和依据，使水利工程标段划分更加合理，有利于现场建设管理，充分发挥施工企业的积极性、主动性，使施工企业在合适的利润空间下顺利完成工程建设任务。

（3）为使安措费不挤占工程投资，保证其投入到位以及水利工程的安全生产，建议新开工水利工程安措费参照《关于印发<企业安全生产费用提取和使用管理办法>的通知》（财企〔2012〕16 号）规定执行，将安措费在合同清单中单独计列，不再计入工程单价中。同时建议在预算审批、工程批复时设立安全专项奖励资金，将安全生产标准化与各种评先、评优相结合，使安全奖惩机制合法化[3]。

（4）针对目前水利建设市场主体信用体系执行不到位的实际情况，建议省级及以下水行政主管部门尽快制定符合本地实际的实施办法，加强不良信用信息采集应用工作，引导市场主体增强信用观念，发挥守信激励与失信惩戒作用，树立守法诚信的水利建设市场社会形象。

（5）加强设计管理、提高设计水平对控制水利工程的施工进度、投资、质量和安全具有重要意义。科学合理确定勘测设计周期，确保各阶段勘测设计投入合理工作时间、设计人员及资金，避免出现为片面追求利润而压缩设计周期、偷工减料等情况。建立各阶段勘测设计成果的审查和验收制度，尤其是地质勘察的外业验收，确保勘察内容、手段、深度、工作量满足规范和大纲要求。加强对勘测设计单位的考核力度，打破长期以来“设计失误建设买单”的局面，完善设计优化激励和设计失误惩罚的制度。加强对设计变更的管控，鼓励开展设计咨询工作。

（6）水利工程建设一般涉及大量的征地、移民搬迁及炮损补偿问题，对其处置情况是影响工程顺利实施的关键，建议尽快出台针对水利水电、公路及铁路等行业的统一补偿标准及处理指导意见。

4 结 语

本文通过列举和探讨夹岩工程建设管理过程中存在的问题，提出了包括修订现有规范标准使其与当前水利工程建设发展相适应，强化水利建设市场主体信用运用和监管手段等6个方面的对策和建议，对其他大型水利工程建设管理有一定借鉴。

参考文献：

[1] 贵州省水利投资（集团）有限责任公司. 贵州省夹岩水利枢纽及黔西北供水工程初步设计报告[R]. 贵阳：贵州省水利投资（集团）有限责任公司，2016.

[2] 阮利民. 水利工程运行管理工作现状与展望[J]. 水利建设与管理，2019（4）：10-14.

[3] 王文毅. 水利工程建设管理存在的问题分析及对策[J]. 中国水利，2007（6）：49-50.

（编辑：李晓濛）