新型农村社区治理存在的问题及对策探讨

陈建军

摘要：新型农村社区是城镇化快速发展和新农村建设的综合产物，社区人口结构多元化，居民诉求多样化，社区权力结构分散化，协同治理能力薄弱，社会治理面临一系列结构性困境。弥补基层社会治理短板、进一步加强和创新社会治理、实现国家治理体系和治理能力现代化，都需要从治理理念、治理主体、治理方式和治理机制等社区治理体系结构方面不断探索符合新型农村社区特点与规律的社区治理之路。

关键词：新型农村社区;社区治理;治理结构;实践探索

随着新农村建设的推进，特别是我省农村住房条件的改善步伐加快，农村集中居住区如雨后春笋般涌现，同时，乡镇城市化建设中出现的新型农村社区，既有整建制的动迁小区，也有动迁房、商品房的混合小区，还有原宅基地改造后形成的农村社区。“上楼农民”越来越多、新型农村社区越来越多已是大势所趋。

一、新型农村社区的类型及特点

要研究新型农村社区的治理，就要了解和把握新型农村社区的特点。当前新型农村社区的类型主要有：纳入城区型社区，主要指位于城镇规划建设用地范围内的新型农村社区，居住人群以非农就业为主。各类公共服务设施按照城市社区标准建设，并与周边已有设施协调共享。镇区融合型社区，主要指在规划镇区建设用地范圍内的新型农村社区。此类社区兼有小城镇的特色，又立足农村。主要吸纳镇区周边村庄的人口，这部分人口以镇区或县城非农就业为主，生活方式大多处于由农村向城镇转变的过渡阶段。农业服务型社区，主要指在农村地区的新型农村社区，主要居住人群是从事农业生产的农民，该类社区应符合农民生产生活需求，同时将农业耕作与教育、观光旅游等有机结合，形成具有乡村特色的开放式农村社区，并实现农业资源的价值最大化。旅游服务型社区，主要指在旅游景区周边的新型农村社区，此类社区的主要居住人群以从事旅游服务、手工业和农业为主。

二、新型农村社区治理面临的主要问题

（一）人口来源多样，交流交往难融合

新型农村社区的人口来源多样、复杂，来自不同村的村民尽管居住在同一小区，仍然强调“村”的概念，而没有“社区”的归属感。比如，由某村投资建设的社区老年活动室便成为该村村民的活动场所，对外村村民有排斥现象;又比如，社区广场舞队伍组建时，均存在以村籍为单元进行组队，而不是以小区或楼组为单元。对于外来人口，更是独来独往，很难融合在一起。

（二）权力结构失衡，协同治理能力薄弱

在社区治理事务中，居民参与性不高，居民如有意见、有事务，首选是找村委会，居民普遍感觉社区居委会的存在感不强。与此同时，物业管理等社区基本事务，也没有得到村民的广泛认同，加上物业费收缴比例不高，业委会组建也难以形成统一认识，居委会、业委会、物业公司“三驾马车”的合力无法体现。

（三）资源整合度不高，居民诉求复杂

人口结构多样化，是新型农村社区的典型特征，决定了此类社区居民诉求的多样性、复杂性、差异性。就动拆迁居民而言，原有的生产、生活习惯相对稳定，他们对土地还有非常强烈的依赖感。就外来人口而言，工作就业、社会医疗保障、子女教育等是其关注的焦点，也是其经常遭遇困难的领域。社区服务资源在共享性上聚合不够。行政性事务仍然由各村承办，同一区域多个管理主体，人力资源整合不够。村级资金和社区居委资金自成体系，重复性投入和管理服务空白点同时存在。

（四）管理难度大，群众满意度低

从动迁农户的角度来看，城市化社区化居住，与原有的生活方式有较大的差别，感觉“限制”太多，门前种菜、随处晾晒等农村生活习惯进入社区后则被禁止，动迁农户感觉“过得不舒适”。从居住角度来看，物业管理不到位，“有事情找不到管事的人，管事的人（指居委会）又管不了事”，城市生活显得不够便捷有效，居民群众满意度不高。

三、新型农村社区治理的对策探讨

新型农村社区治理面临人口结构、社区权力结构、组织关系结构等方面的“结构性困境”，这要求我们从社会治理结构理论入手，探求符合新型农村社区特点和规律的社区治理新路径。按照治理体系和治理能力现代化的要求，从治理理念、治理主体、治理方式、治理机制等社会治理体系结构要素入手，提出破解新型农村社区治理“结构性困境”的对策建议。

（一）坚持以居民为中心的治理理念，精准对接居民诉求

治理理念是基层社会治理的内核，新型农村社区治理需要与其社区结构特点相适应的治理理念，即“以居民为中心”的治理理念。长期以来，我国城市社区实行的是社会管理模式，其显著特点是以单位制为主、街居制为辅。随着农村进程的不断加快，熟人社会被多元化、原子化的“陌生人社会”取代，过去的社会管理模式已很难满足现代社区治理的需要。面对新型农村社区居民多样化、多层次、多方面的治理诉求，实施居委会“8+3”（居民委员会工作时间在以往正常8小时的基础上，向晚上延伸3个小时）错时工作和网格单元管理等体现“自下而上”治理思维、治理理念的治理措施，力求精准对接社区居民的实际需求，着力提升社区居民的满意度、幸福感和获得感。

为精准对接社区居民需求与诉求，进一步推行和完善网格单元管理模式，即通过整合居民区内的党建服务点和网格点资源，在居民区每100户范围内设置一个网格，每个网格配备“1+1+x”工作力量，即1名网格长（由居民区两委班子成员担任）、1名网格指导员（由社区在职的机关事业单位党员干部担任）及若干名网格员（由条线干部、党小组长、居民小组长、人口协管员等组成），处理网格内各项事务，实现“资源（包括楼组长、老党员、老干部、妇女骨干、社区民警等力量）在网格整合、问题在网格解决、需求在网格反映”的工作目标。努力实现“小事不出网格，大事不出居（居民区）”，加大财政支持力度，安排专项资金，专门用于网格单元的建设和管理，挖掘网格内具有各项特长及专业知识的人才，夯实志愿者服务队伍，并逐步提高网格员的工作待遇，消除其后顾之忧。

（二）坚持整合多元化的治理力量，提升治理能力

参与主体多元化是基层社会治理的本质要求。新型农村社区治理更需要调动各方参与主体的积极性，构建多元主体协商机制，打造“过程共同参与、成果共同享有”的社区治理格局。要提升多元主体参与新型农村社区治理的积极性，就必须既着力提升社区居民参与社区治理的意识和能力，针对社区居民对社区事务的参与率较低、参与的广度和深度不够、参与治理的效果不佳等社区自治瓶颈，探索形成“三个‘自下而上民意落实‘闭环”模式，即通过自下而上的治理议题形成机制、议题解决机制和议题解决效果评估机制，让居民充分参与社区治理议题的形成、解决及效果评估的全过程。积极推进社区共治建设，为进一步提高社区多元主体参与社区治理的积极性，居民区稳步推进兼职委员制度，鼓励、支持和引导社区民警、业主委员会、物业管理公司、驻区单位、社会组织中的优秀党员等力量，通过相关程序兼任居民区党（总）支部委员。同时，将驻区单位、社会工作者、社会组织和“两代表一委员”（各级党代表、人大代表、政协委员）等社区骨干力量整合到社区治理多元参与的主体范围中。

（三）坚持创新治理组织架构，增强治理实效

行之有效的治理方式是决定社区治理成败的关键因素。随着现代信息技术的发展，将“互联网+”思维运用到社区治理中，以“互联网+”社区治理模式创新社区治理，通过微信公众号、社区服务手机APP、村（居）干部“电子走访”等互联网平台载体，以“互联网+”社区治理模式创新社区治理，使社区信息、便民服务、居民互动等通过互联网实现，社区居民在家即可通过微信公众号第一时间了解社区治理动态、查询便民服务，并对社区公共事务和居民委员会工作人员的工作情况进行打分投票，达到沟通、交流的便捷化，社会治理的现代化。

有些省市开展了“镇管社区”的探索，收到了很好的效果，值得借鉴和推广。例如，作为上海市“镇管社区”试点镇，朱泾镇以社区共治为方向，以基层自治为基础，在行政镇与居民委员会之间搭建了综合性管理平台、网络化服务平台、协商式共治平台，推进公共服务资源下沉、社区自治与共治发展。具体而言，朱泾镇建立了“镇管社区”四级治理平台。一是镇党委和镇政府层面，由镇党委、政府牵头，建立“镇管社区”联动工作的公共委员会，发挥统筹协调和决策指导的职能作用。二是社区管理联动中心层面，建立镇政府各职能部门和6个社区服务中心相衔接的社区管理联动中心，发挥其协调处置与监督评估的职能作用。三是居民区层面，通过整合各居民委员会、社工站、服务站等力量，构建居民区自治和社区服务网格，形成“横向到边，纵向到底”的镇管社区工作格局，发挥基层社区组织的服务保障等职能作用。

（四）坚持创新工作制度，为社区治理保驾护航

治理机制是社区治理创新的重要保障和基石。由于新型农村社区人口结构异质性较强、治理基础薄弱，因此，创新新型农村社区治理机制势在必行。近年来，我国政府治理领域兴起的“清单革命”浪潮推动基层社会治理逐渐形成清单式治理模式。所谓清单治理，就是把社区治理的“程序、责任、制度、考核”的内容列成清单，清单上写明居民区干部的责任，包括责任内容、责任依据、责任主体等内容。“清单”制度就是政府治理领域清单管理制度在社区治理中的一种运用和创新。清单式治理模式契合城市社区精细化治理的需要，具有限权、定责、划界的功能。清单管理制度直面社区治理新问题（如社区基层组织职责不规范、不明确及其不作为、乱作为、推诿扯皮），强调公开、透明原则，对每个项目运行中涉及的权力、资源、责任等实行全过程公开、全过程监督。清单管理制度既体现了现代目标管理模式的科学性、规范性，又能增强每个社区居民的现场感，让居民对社区公共事务“有感觉、有感知、看得见、摸得着”。

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