大国竞合下的美墨加协定

2020-10-20刘卫平

人民论坛 2020年27期

刘卫平

2020年7月1日，美国总统特朗普所谓的“有史以来规模最大、最公平、最平衡的贸易协定”——《美国—墨西哥—加拿大协定》（以下简称“美墨加协定”）正式生效。围绕“美国优先”的基本思路，该协定不仅在原有《北美自由贸易协定》的基础上进一步提高了原产地规则、知识产权、数字贸易、劳工、环境等方面的标准，而且在第32章中罕见地引入了极具排他性的“毒丸条款”。

虽然从经济层面上看，“毒丸条款”在短期内对中国的直接影响较为有限，但鉴于“美墨加协定”被美国视为“21世纪贸易协定的新范本”，其加入“毒丸条款”的意图和影响应该并不仅仅限于北美三国的区域层面。因此，作为“项庄（美国）舞剑”直指的战略对手，中国理应重视这一新变化，尤其需要从中长期视角出发，未雨绸缪，警惕和预防“毒丸条款”在美国其他贸易协定中的复制和扩散。

“毒丸条款”：指向中国的旧招新用

2018年10月6日，美国商务部长威尔伯·罗斯接受路透社采访时毫不避讳地将“美墨加协定”中新增的“与非市场国家的自由贸易协定”条款称为“可能会被复制的毒丸”（“毒丸条款”因此得名），表示希望“通过增加贸易伙伴，以向中国施加开放市场压力”。虽然“毒丸条款”的具体内容并不复杂，其本质也没有跳脱出对所谓“市场经济地位”区别对待的旧手段范畴;但是，在贸易协定中引入类似歧视性、排他性条款的行为的确较为罕见，可以说是美国针对中国设计的新工具。

从大历史的视角来看，“毒丸条款”这种对非市场经济体实施区别对待的做法是美国在经贸领域常用的手段，其思想源头最早可以追溯至美国《1921年反倾销法》和《1930年关税法》中极具贸易保护主义色彩的反倾销调查。

冷战时期，为解决《关税及贸易总协定》部分缔约国转变经济发展模式导致的条款适用性问题，在1954—1955年的审查中，捷克斯洛伐克代表针对反倾销调查补充“國营贸易国家”（state-trading countries）的特殊情况，首次正式提出了“非市场经济国家”的概念，这一表述为美国财政部对计划经济国家的反倾销立案和裁决提供了启示和支持。1974年，美国国会通过《贸易改革法案》附属法案《杰克逊—瓦尼克修正案》，禁止给予苏联、东欧等限制移民出境的国家以贸易方面的优惠。1988年，美国国会通过《综合贸易与竞争法》，正式确立了有关非市场经济国家的立法，赋予了商务部充分的自由裁量权——“在任何时间将任何国家列为非市场经济国家”，“这一裁决将一直有效，直到商务部将其公开驳回为止”。

冷战结束后，随着经济全球化的高速发展，经济和贸易因素成为影响美国判定非市场经济国家的主要因素，政治因素的影响有所减弱。改革开放后，对外贸易快速发展的中国逐渐成为贸易保护主义利用“市场经济条款”予以限制的首要目标。也正因为如此，经过多轮磋商和谈判，美国至今仍未给予中国“市场经济地位”。

被称为“毒丸条款”的“与非市场国家的自由贸易协定”，是“美墨加协定”的第32章第10条，一共包括8项具体内容，规定若美、墨、加三国中任意一方与非市场经济国家签署自由贸易协定，则其他协议伙伴有权在6个月后退出“美墨加协定”，并以新的双边协议取而代之。围绕这一主要问题，条款对各方的权利和义务进行了以下规定。第一，条款第1条规定，“非市场经济国家”是指在“美墨加协定”签署前，“被至少一个缔约方在贸易救济法中认定为非市场经济国，且与美墨加三方均没有自贸协定的国家”。换言之，美国只要在协定签署前通过国内法认定某一国为非市场经济国，就可以获得对缔约方与该国进行自由贸易协定谈判的审查权和否决权。第二，条款第2条、第3条和第4条详细规定了缔约国通知谈判、披露信息的具体义务。缔约国如果有意与非市场经济国家展开自由贸易谈判，不但需要提前三个月通知其他缔约方，还需要完整提供谈判目标等详细资料以供缔约方审查;而如果缔约方有意与非市场经济国家签署自由贸易协定，则应在签署日期30天前向其他缔约方提供包括全部附件的双边协定全文，以便缔约方评估其对“美墨加协定”可能产生的影响。第三，条款第5条赋予了美、墨、加三国在某一方与非市场经济国家签署自由贸易协定情况下自由退出“美墨加协定”并签订新的双边协定的权利。同时，条款第6—8条中约定了签署替代性双边协定的具体安排，为可能发生的“踢群”提前做好了安排。

虽然从纵向比较的角度来看，“毒丸条款”脱胎自非市场经济国家问题，但是从横向比较的角度来看，在美国现有的已生效的20项双边和区域自由贸易协定中，“毒丸条款”的相关内容的确是首次出现。总体而言，“美墨加协定”引入的“毒丸条款”具有排他性、针对性和实验性等显著特征。第一，这一条款首次在双边和区域贸易协定中作出排他性选择，即非此即彼。其不以增进区域内贸易便利和贸易公平为目的，而是有意增加了与第三国之间的贸易壁垒，这违背了国际公法不干涉第三国权利与义务的基本原则。从本质上看，“毒丸条款”通过赋予美国对其他缔约方签署协定的审查权和否决权，将“俱乐部”的准入门槛直接与美国国内立法挂钩，从而限制了其他缔约方与第三国在自由贸易协定领域的谈判权。第二，条款中提及的“非市场经济国家”，具有极强的指向性和针对性。作为世界第一大货物贸易国，中国是美国在《国家安全战略》中设定的主要竞争对手之一，也是“毒丸条款”最大的针对目标。自2002年俄罗斯市场经济地位获得美国承认后，世界主要经济体中仅有中国的市场经济地位还未获得承认，“毒丸条款”的指向（中国）意图较为明显。美国商务部长威尔伯·罗斯、贸易代表莱特希泽等也曾多次在公开场合直言向中国“施加压力”的战略目标。第三，“毒丸条款”具有一定的实验性，其设计为谈判者预留了转圜的空间和余地。从具体内容上看，在履行通报义务的前提下，该条款并未禁止缔约方与非市场经济国家展开FTA谈判。不仅如此，条款设置的退出机制也以柔性为主，即使缔约方与非市场经济国家最终签署了新的FTA，也不会必然导致“美墨加协定”的终结，是否退出协定将由其他两缔约方根据实际情况审议决定。

虽然“毒丸条款”的直接影响和短期风险基本可控，但基于百年未有之大变局下中美大国竞合视角，“毒丸条款”的长期影响依然值得警惕

从美、墨、加三国区域合作的角度来看，“毒丸条款”对中国的直接影响较为有限，美国在短期内复制和推广“毒丸条款”具有一定难度;从中长期视角出发，在全球经济不确定性持续增加的背景下，“毒丸条款”的最终影响取决于中美双方在全球、区域、双边多个层面的博弈结果。

无论是从贸易额还是从产业链、价值链的角度分析，中国与加拿大、墨西哥之间并不存在密切的相互依赖关系。因此，就“美加墨协定”本身而言，“毒丸条款”对中国的直接影响较为有限。

第一，从贸易总额的角度来看，加拿大和墨西哥均不是中国排名靠前的贸易伙伴。据统计，2018年，中加、中墨双边货物进出口贸易总额分别约为795亿美元和907亿美元，仅占到中国当年货物进出口贸易总额的1.72%和1.96%。尤其是在中国外贸依存度不断下降、“双循环”新发展格局加快构建的背景下，“美墨加协定”中“毒丸条款”的生效对中国经济造成的实际影响微乎其微。

第二，从产业链和价值链的角度来看，加拿大、墨西哥两国和中国的产业关联度不高，在价值链层面的联系也比较疏远。从对华出口主要商品的构成上看，植物产品、纸张、矿产品、化工产品、动物产品等五类主要产品占到加拿大对华出口总值的64%以上;矿产品、运输设备、机电设备、贱金属及制品等四类产品占到墨西哥对华出口总值的83%。由此可见，加拿大、墨西哥两国对中国的出口还是以原材料和最终品为主，具有较强的可替代性。

第三，从现有自由贸易协定推进的角度来看，尽管“毒丸条款”会对研究中的“中国—加拿大自贸区”产生一定的负面冲击，但“中国—加拿大自贸区”的推进本就较为艰难，“毒丸条款”并非影响“中国—加拿大自贸区”的决定性因素。根据目前中加双边已进行的四轮可行性研究和探索性讨论的分析，双方在自贸区问题上仍然存在一定的分歧，距離达成协议还有较远的距离。即使没有“毒丸条款”，加拿大也很难在美国的强压下和中国达成协议。

由于“美墨加协定”的达成具有很强的特殊性，美国在与欧盟、日本等其他主要经济体的贸易协定中快速复制和推广“毒丸条款”的难度相对较大，短期内利用“毒丸条款”全面孤立中国的风险基本可控。

第一，由于美国、墨西哥、加拿大三国在经济上存在特殊的非对称性依赖关系、在地缘上存在紧密的联系，所以加拿大和墨西哥对美国的依赖程度远超世界其他国家。2018年，墨西哥对美出口总额占全年GDP的28%，加拿大对美出口总额占全年GDP的19%，美国市场对于墨西哥、加拿大两国经济发展的重要地位不言而喻。除了经济领域，美国在北美地区的政治、军事、文化等领域同样具有举足轻重的影响力和领导力。因此，加拿大和墨西哥在“非此即彼”的压力下，出于国家利益的考虑，作出签署具有“一边倒”性质的“毒丸条款”的选择具有一定的特殊性。

第二，随着经济全球化的高速发展，世界主要经济体间的经济互赖关系已经达到了前所未有的高度。尤其是中国，作为全球第一贸易大国和全球第二大消费市场，在世界经济和全球价值链中的重要性不断提高。在中美大国博弈的背景下，采取“一边倒”的经济政策并不符合欧盟、日本等美国“传统盟友”的基本利益，美国在短期内快速复制和推广“毒丸条款”的难度较大。

第三，就现阶段的谈判进展而言，美欧贸易谈判和美日第二轮贸易谈判仍面临较大的不确定性。欧洲方面，特朗普治下的美国和欧盟在全球经济治理、争端处理方式等理念上存在较大差异，在数字贸易、航空航天、农业补贴等具体问题上也存在明显分歧，随着美欧关系的恶化，双边贸易谈判呈现陷入僵局的趋势;日本方面，虽然美日双方第一阶段的贸易协定已于2020年1月1日正式生效，但更为重要的服务贸易、投资、数字经济等问题会在第二轮谈判中进行磋商，双方达成新协议的难度预计将高于第一阶段。

虽然“毒丸条款”的直接影响和短期风险基本可控，但基于百年未有之大变局下中美大国竞合的视角，中美在双边、区域多边、全球多边多个层面的博弈恐怕难以避免，因此，“毒丸条款”可能会成为中长期内美国孤立中国、重构全球价值链的重要工具之一。

第一，从历史经验的角度出发，“市场经济地位”问题一直都是美国和部分西方国家用来对中国采取歧视性贸易政策的手段，在此基础上衍生的“毒丸条款”进一步丰富了美国在经贸领域对华施压的“工具箱”。美国商务部长威尔伯·罗斯在采访中曾直言不讳地指出，“由于现在已经有了先例，该条款将更容易被添加到其他贸易协议中。人们会逐渐明白，这是达成交易的先决条件之一”。这传达出美国对于复制“毒丸条款”的战略设想。

第二，从中美博弈的全局角度出发，虽然中美已经签订了第一阶段的经贸协议，但在世界经济格局转变过程中，中美贸易摩擦必然性、长期性、复杂性的特点没有发生改变。因此，如果中美博弈继续深化，出于强行脱钩的战略意图，美国可能会向其他国家施加更大的压力（从广度和深度两个方面入手），即在扩大“毒丸条款”签署国数量的同时，进一步加大相关条款监管和限制的范围，从而对中国造成更大的影响和冲击。

第三，受新冠肺炎疫情影响，全球经济的不确定性持续上升，现有全球分工格局的缺陷充分暴露，部分国家支持全球价值链朝区域化和国内化方向发展，经济全球化面临前所未有的挑战。如果逆全球化和区域化最终取代全球化的历史进程，“毒丸条款”可能会成为更多区域多边合作青睐的工具。

通过国内、双边、多边三个层面，尽量消解“毒丸条款”可能对中国造成的负面影响

面对“美墨加协定”中新增的“毒丸条款”及其可能带来的一系列影响，疲于奔命的“见招拆招”只是下策，保持战略定力、做好自己的事情才是中国更为合理的应对策略。

一是在国内层面，加快“双循环”新格局下国内大循环的构建。“统筹国内国际两个大局”一直都是中国推动经济社会持续健康发展必须遵循的原则之一。两个大局之间的相互借助、相互配合、良性互动，既是推动国内发展的重要抓手，也是解决国际问题的重要依托。“双循环”新格局的构建，尤其是国内大循环的发展，是目前中国应对“毒丸条款”的最佳路径。

一方面，通过扩大国内循环，中国可以充分利用自身完备的工业体系，发挥国内市场对经济增长的重要引擎作用，降低对其他经济体的依赖程度，以此构建可以独立运行的国内经济循环体系，从而对冲“毒丸条款”可能带来的外部风险;另一方面，通过构建双循环格局，中国可以进一步提高对外开放水平，利用世界第二大经济体和第二大消费国的旺盛需求，提高自身对国际商品、国际服务和国际要素的吸引力，进一步融入全球价值链和世界经济体系，增加有关国家加入“毒丸条款”需要承担的机会成本。

二是在双边层面，妥善处理中美关系。当前，中美关系正面临建交以来最严峻的挑战，双方要正确看待中美关系发展的历史经验，不另起炉灶，更不强行脱钩。事实上，积极展开对话沟通、妥善处理中美关系，是应对“毒丸条款”最为直接的策略。

尽管世界经济格局转变过程中的中美博弈难以避免，但基于经济全球化背景下中美已经形成了优势互补、相互融合的利益共同体的现实，双方应尽可能通过协商和对话减少分歧和误判，更多强调双边关系中的合作性、互补性因素。通过信守承诺、履行《中美第一阶段经贸协议》有关内容等实际行动，从一定程度上降低双方博弈的强度，从而为应对“毒丸条款”赢得更多协商和转圜的余地。

三是在多边层面，推动“一带一路”建设，加强区域合作及全球合作。在加快构建国内大循环、妥善处理中美关系的同时，中国还可以在“一带一路”建设的基础上，以更为积极的姿态推动区域层面、全球层面的多边经济合作;通过拓展“朋友圈”、扩大影响力等方式，应对“毒丸条款”的潜在风险。

第一，可以重点围绕欧洲国家，进一步扩大“一带一路”参与国的范围。“一带一路”是中国向世界提供的重要国际公共产品。截至2020年1月底，中国已经同138个国家和30个国际组织签署了200份共建“一带一路”合作文件，但共建国的范围仍有进一步扩大的潜力。尤其是针对德国、法国等“愿以集体形式签署备忘录”的欧盟国家，中国应该秉持共商、共建、共享的基本原则，积极推动相关合作意向的落实、落地，进一步加深世界主要经济体和中国的经贸联系，从而增加美国复制和推广“毒丸条款”的实际难度。

第二，可以从地缘经济的视角出发，积极应对新冠肺炎疫情后全球价值链“区域化”的趋势，进一步对冲“毒丸条款”的复制和扩散风险。具体来说，中国可以利用自身在技术、资本等生产要素方面的比较优势，加强与“一带一路”沿线的新兴经济体尤其是周边国家的经贸合作，加快打造区域性的完整价值链和产业链。

第三，可以将现有“一带一路”建设的基本框架与自由贸易区战略有机结合。通过与更多“一带一路”沿线国家就自由贸易区的建设展开协商，进一步加快中日韩等自由贸易区的谈判进程，提高中国—东盟、中—韩等现有自贸区经济合作水平，逐步构建全球自由贸易合作网络，积极应对全球多边贸易合作发展受挫背景下“毒丸条款”对中国展开双边和区域性经贸合作带来的挑战。

【注：本文系教育部重大项目“美国智库及重要人物舆情研究”（项目编号：19JZDW011）阶段性成果】