中国自贸区的战略布局与发展重点

2020-10-20张金杰

人民论坛 2020年27期

张金杰

沿海自贸试验区的发展重点及发展模式

上海、广东、福建、天津、浙江、辽宁、海南、江苏、山东、河北10个自贸试验区

以港口片区为主要特征的对外开放。2015年4月，在上海自贸试验区成立之后不到两年时间，我国就增设了广东、天津和福建三个自贸试验区，它们均属沿海省份。在此后几乎每隔两年左右时间，在每次增设的国家级自贸试验区名单中，均有沿海省份入列，从而形成了目前在我国东部沿海地区自贸试验区的全覆盖。由于每个沿海省份都至少拥有一个港口，故自改革开放以来，围绕这些港口的开发和利用，我国沿海外向型经济得以大力发展，不断推动产业结构的优化升级，实现了经济的快速发展。当前的10个沿海自贸试验区依然以各自拥有的港口片区为依托，通过制定自贸试验区金融、税收、投资、贸易、人才等诸多政策，带动自贸试验区的整体发展。此外，这当中的海洋经济特征十分明显，尤其是海南自贸港、山东自贸试验区和以舟山群岛为主片区的浙江自贸试验区，它们的海洋经济在未来将会有更为巨大的发展空间。

大力推动沿海地区高端产业和现代服务业发展。作为我国经济最发达地区，要进一步发挥推动沿海地区在国民经济转型升级中的作用。上海、天津、广东、江苏、辽宁等地区拥有许多高端制造业企业，通过自贸试验区的建设与发展，将会有力地推动我国经济结构的转型升级。例如，上海临港新片区的发展构想是，要在三年的时间里发展世界最为前沿的产业集群，打造我国经济发展新的增长极。再以曾经是中国最大工业基地的辽宁为例，辽宁自贸试验区的产业发展重点是要在先进装备制造业、航空装备、汽车及其零部件，以及金融、港航物流等现代服务业等领域，都能够实现较大的发展，推动辽宁乃至东北老工业基地产业结构的成功转型。此外，沿海自贸试验区的发展还要借鉴国际先进经验，在保护生态环境、发展沿海地区现代服务业等诸多方面，实现较大突破。

积极带动所属经济区域的发展。每一个自贸试验区的设立，不仅会对其所在行政省份的经济发展产生很大的推动作用，而且更重要的是將对周边省份的经济发展产生促进作用。其实，细读国务院关于设立自贸试验区的各个方案，都体现出这样的战略思路：在自贸试验区实施更加开放自由的投资与贸易政策主要出发点之一，就是要使自贸试验区带动整个所属经济区域的连片发展。例如，对于天津和河北自贸试验区而言，它们都被赋予了带动整个京津冀地区协同发展的重任。而在这方面，河北自贸试验区还多了一项职能，即通过雄安新区等片区的发展，使得河北自贸试验区能够更加积极承接北京非首都功能疏解和京津科技成果转化。而上海要通过自贸试验区的改革和发展，更好地发挥其在长江三角洲和长江经济带中的龙头带动作用。又如，作为东北最重要老工业基地的辽宁，其自贸试验区的建设，将要通过大连、沈阳、营口三个片区高端制造业等产业的发展，发挥其提升东北老工业基地整体竞争力和对外开放水平新引擎的重要作用。

承接对外开放与“一带一路”合作发展的排头兵任务。沿海自贸试验区将利用与周边国家（地区）经贸合作关系，进一步发挥对外开放排头兵的作用。其中，广东、福建、辽宁等自贸试验区建设方案中，都极为突出地体现了它们在我国跨境经贸合作中的战略定位。作为我国对外开放中的两个重要门户，广东和海南两省的自贸试验区（港）建设方案，都是循着面向世界、服务内地的思路，在我国新时期对外开放过程中承接着重要的发展使命，二者应当相互协同，大力推动粤琼港澳之间的多边深度合作。同样，福建自贸试验区要通过发展闽台合作，以建成深化两岸经贸合作示范区为战略目标，打造成两岸区域性的金融和贸易中心。值得指出的是，在沿海地区中，上海、浙江、福建、广东等还具有承接“一带一路”合作平台的战略定位。例如，在我国设立广东自贸试验区的方案中，要求该自贸试验区扩大对21世纪海上丝绸之路沿线国家港口的投资，促进与这些港口的对接与合作;作为江苏自贸试验区中的连云港片区，其未来的发展重点就是要通过建设亚欧间的国际交通枢纽，打造成为“一带一路”的又一个重要平台。

在对标国际先进规则过程中推动制度创新。制度创新对于我国所有自贸试验区而言都是十分重要的。不过，通过分析自贸试验区发展方案不难发现，在沿海地区特别是经济较发达的省市，其自贸试验区制度创新的起点和发展方向都要大大高于其他自贸试验区。按照国家要求，这些沿海最为发达的自贸试验区建设，要按照法治化、国际化和风险可控的要求，在很多核心领域均应对标最先进的国际规则。同时，在金融与税收、贸易与投资、人员流动等方面均应结合国内外社会经济状况的变化，在旧的管理体制基础上进行大胆突破和创新。通过先行先试，总结出成功经验在国内其他地区进行复制推广。

为自贸试验区不断营造更加优质的国际营商环境。转变政府管理方式，以法治化、市场化、便利化为发展方向，为自贸试验区内外资企业提供良好的营商环境，是我国21个自贸试验区各级管理机构都高度重视的重要课题。事实上，正是由于全国整体上的外资营商环境有了实质性的改善，使得我国在世界银行一年一度的《全球营商环境报告》中排名连年提升，2019年，中国营商便利度排名比2018年提升了32位，位列全球第46名。而在2019年10月发布的《全球营商环境报告2020》中，我国营商环境便利度总体得分77.9分（满分100分），比上年提升4.26分;营商便利度排名比上年进一步提升了15位，列全球第31位。该报告显示，在中国，企业家在解决商业合同纠纷的平均耗时为496天，耗费成本为索赔金额的16.2%，均好于东亚地区和全球平均水平;中国司法行政质量得分16.5分（满分18分），为全球经济体最高得分。不过，由于各种因素的影响，我国的营商环境仍有很多不利于吸引外资的地方，依然有着很大的改善空间。尤其是纳税、跨境贸易和获得信贷三项在全球便利度排名比较靠后，是自贸试验区在营商环境方面亟需大力改进的地方。

内陆自贸试验区的发展重点及发展模式

湖北、河南、重庆、四川、陕西、北京、湖南、安徽8个自贸试验区

打造新兴产业和高端制造业。我国内陆地区设立了湖北、河南、重庆、四川、陕西、北京、湖南、安徽8个自贸试验区，其设立及其战略定位就是要在所属省份乃至整个周边地区经济发展过程中，发挥先行先试的“试验田”作用，进而推动所属经济区域更快更好发展。应当指出的是，虽然内陆自贸试验区不具备沿海地区特有的港口优势，但由于它们都处在武汉、重庆、西安等科技实力强大的城市，故此在高科技产业等领域，它们的发展定位与潜力并不逊色于沿海自贸试验区。例如，按照国家自贸试验区发展方案，在我国全部21个自贸试验区中，湖北自贸试验区的发展重点是战略性新兴产业和高技术产业聚集区，究其原因，在于武汉等片区拥有集成电路、人工智能、光电子信息、生物医药等高科技产业集群。

承担中国经济内循环的重要节点功能。受劳动力成本和房地产价格快速上涨的不利因素影响，不少沿海的内外资企业一直在向中西部地区转移。而内陆自贸试验区的设立，将有利于中西部地区有序承接来自于沿海地区的产业转移。而伴随着这种产业转移，将带动中西部地区的投资、消费与产业升级，这对于推动今后我国经济双循环中的内循环，具有重要意义。

对接“一带一路”建设。与沿海一些自贸试验区的发展定位一样，河南、重庆、陕西等自贸试验区也要对接“一带一路”，成为中国经济对外开放的重要平台。例如，河南处于我国在“一带一路”的南向、西向和连接海上丝绸之路的中心，建设现代立体交通体系和现代物流体系，也可以更好地服务于“一带一路”的发展。

带动中西部连片区域的发展。重庆、四川和陕西自贸试验区，都直接承担着我国西部大开发的战略定位，而湖北和河南自贸试验区的发展，既有利于推动中西部地区经济的发展，又将在沿海地区参与西部大开发过程中，发挥协同连接的积极作用。

在内陆自贸试验区的发展模式中，制度创新、改善营商环境、大力发展先进产业等方面均与沿海自贸试验区有着共同的特点，此不赘述。应当指出的是，除这些自贸试验区共有的发展模式之外，内陆地区自贸试验区的经济发展基础相比于沿海還有一定的差距。同时，长期以来，我国实际利用外商直接投资存在着一定的不平衡现象，东部地区实际利用外资，往往要占到全国的80%左右。再加上影响我国引进外资的一些不利因素，中西部自贸试验区的招商引资将面临更大的压力。而再好的营商环境和招商引资政策，如果没有资本要素的投入，自贸试验区也很难顺利发展。有鉴于此，内陆自贸试验区的发展应在贸易加工方式、产品结构、互联网营销等方面，借鉴沿海地区相关发展经验的同时，更多地与其他自贸试验区开展合作，避免在引资等方面出现相互挤兑和恶性竞争现象。

沿边自贸试验区的发展重点及发展模式

广西、云南、黑龙江3个自贸试验区

产业结构的升级换代。2019年8月，在我国新批准的国家级自贸试验区中，增加了广西、云南和黑龙江3个沿边地区。首先，广西自贸试验区制定了扶持发展电子信息、装备制造、新能源汽车、人工智能、生物医药、绿色化工等6大类制造产业，并鼓励企业在现代物流、数字经济、文化创意、医疗康养、融资租赁、人力资源服务等6大类现代服务业投资。其次，对于云南自贸试验区而言，其产业发展的重点则是高端制造、航空物流、数字经济、总部经济等产业。同时，鼓励自贸试验区发展加工及贸易、大健康服务、跨境旅游、跨境电商等产业。最后，作为我国最北端的省份，黑龙江省与辽宁省一样，亦曾是我国重要的工业基地。但是，在过去几十年中，包括黑龙江在内的东北经济有些落伍，在外资引进、市场开发等诸多方面显然都面临一定的困难。但是，与沿海和内陆地区相比，黑龙江具有经济发展中的特有优势和机遇。黑龙江自贸试验区的设立，将有利于推动实体经济的转型升级。黑龙江是我国十分重要的农业生产基地，可以大力发展以粮食生产为核心的现代农业产业。目前，在许多国家都高度重视粮食安全问题的国际大背景下，我国将会大力鼓励黑龙江等东北省市发展农业，推动粮食生产的科技化和规模化发展。因此，黑龙江自贸试验区内的农业经济发展状况，对于振兴黑龙江和整个东北经济具有很大的积极意义。

将经济发展重心与周边国家合作相协调。广西、云南是我国与南亚、东南亚经济合作的两个最重要省份，这两个自贸试验区设立的出发点自然离不开跨境经贸合作。广西和云南的自贸试验区发展方案中，都重点提到了面向南亚、东南亚，特别是面向东盟各国，在自贸试验区的加工贸易、跨境金融、跨境电子商务、交通基础设施建设，乃至对外文化交流方面的国际合作。同样，作为最北端的黑龙江自贸试验区，其战略定位是建成向北开放的重要窗口，打造对俄罗斯及东北亚区域合作的中心枢纽。

沿边自贸试验区的发展模式。笔者认为，对于沿边自贸试验区而言，由于受地理位置和经济发达程度等因素的影响，不必照搬内陆尤其是沿海自贸试验区的发展模式，苛求发展某些高端战略产业。应当在国家设立沿边自贸试验区方案的大框架下，解放思想，转变观念，因地制宜地制定符合自身特点的发展模式。目前这三个自贸试验区制定的发展模式比较符合它们自身的自然与社会经济条件。例如，黑龙江自贸试验区中的黑河片区是地处我国最北端的自贸试验区，其制定了努力改善生态环境质量，让绿色成为黑河发展底色的正确发展模式，在保护好我国最北端生态环境的前提下，推动经济高质量发展。