探寻新时代西部大开发2.0的新方位

2020-10-20孙久文

人民论坛 2020年26期

关键词：发展

孙久文

西部地区是中国区域经济格局当中的后发地区，这一区域经济发展一直具有特殊的意义。改革开放之后，西部地区与同一时期的东部沿海地区发展的差距不断拉大，区域协调发展面临新的挑战。1999年底，中央提出进行西部大开发，优化宏观格局迎来新的机遇。2020年5月，《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》发布，为“十四五”时期的西部大开发指明了新的方向，具有重要现实意义和深远历史意义。

20年西部大開发历程回顾

1999年西部大开发战略的提出，是改革开放以来贯彻“两个大局”战略的重要举措，对中国区域协调发展战略具有关键性的影响，可以从以下几方面回顾。

西部大开发的空间基础。中国东南地区地狭人稠、西北地广人稀是中国自古以来的现实情况。1935年，中国地理学家胡焕庸教授提出“瑷珲—腾冲线”，即后世所称的“黑河—腾冲线”“胡焕庸线”，廓清了中国人口地理的重要分界，成为中国区域空间格局划分的重要依据。“胡焕庸线”主要描述了中国人口密度在不同地区的分布，其中全国96%的人口分布在线之东南，线之西北的人口数量只占4%。

1999年，我国启动西部大开发战略，“西部”的地理范围大体就是依据“胡焕庸线”以西广大地区为基础所形成的地域。从行政区域看，包括了当时的西南地区的5个省区市和西北地区5个省区，以及广西和内蒙古两个自治区。西部大开发政策覆盖面积约为685万平方公里，占全国国土面积的71.4%。2002年末，该区域人口为3.67亿人，占全国的28.8%。2003年，国内生产总值22660亿元，占全国的17.1%。西部地区自然资源丰富，市场潜力大，战略位置重要。但由于历史、自然、社会等原因，西部地区经济发展相对落后，人均GDP仅相当于全国平均水平的2/3，还不到东部地区平均水平的40%，因此迫切需要加快改革开放和现代化建设的步伐。

西部大开发战略模式与背景条件。英国经济学家罗森斯坦—罗丹提出，落后地区的开发需要有一个强大的外部力量对其经济发展产生足够大的推动作用，需要投入大量的外部资本，推动落后地区各行业的发展。鉴于地区经济发展过程中的产业整体性和相互影响的特点，也就是鉴于存在外部经济的不可分性特点，需要在各个领域产生强大的推动力。在这种外部性特征下，很容易看出社会基础设施建设的重要性。社会基础设施应优先于其他生产性的投资，率先达到一定的规模，形成有利于经济发展的外部性，同时带动相关产业的发展。多部门的同时投资能够引发不同产业部门之间的相互需求，带动互补产业发展，形成全面合力开发。根据上述理论我们可以发现，西部大开发采用基础设施先行、特色产业跟进的战略模式，是充分考虑了我国西部地区经济社会发展特点所提出的全面振兴的战略。当时我国西部地区社会经济水平落后、交通等基础设施水平较低，面积广大而且人口众多，不是孤立地开发几座矿山、兴办几家企业就能带动得起来的。西部大开发的目标是社会经济发展水平的总体上升，人民生活水平的提高，生态环境的改善和边疆国土的安全与稳定。因此，全面振兴战略是要西部的政治、经济、教育、文化、科技、经济社会环境和生活生产方式都向沿海地区相似的目标推进，实现现代化。

我国的西部地区有很强的地域性特点，并从资源分布、人文特色、生态环境等多方面表现出来。鉴于西部地区面积广大、发展条件差异大，西部大开发应该有重点地选择一些资源富集或交通沿线或有较大带动力的城市进行重点布局。这些地区的特点是往往已经具备了一定的产业基础，历史积淀比较多，有条件保证投资效果，同时，在国内外投资方面也有一定的优势。

西部大开发的成效。从2001年到2010年，西部大开发的重点是调整产业结构，做好基础设施、生态环境、科技教育等基建工作，做好老少边穷地区的工作，建立和完善社会主义市场经济体制，挖掘培育特色产业，打造重点地区性增长点，改善投资环境，控制住生态环境的恶化，着力培育经济良性循环能力，大力招商引资，着力建设一批标志性工程，确保西部大开发有个良好的开局。

从2011年到2020年，在前期基础设施、制度建设和结构调整的基础上，西部地区进入加速发展阶段，这一阶段的主要任务是巩固提高已有基础，发展壮大特色产业，培育现代化产业体系，推进经济和市场发展的全面升级，提升区域布局水平，形成多个带动力强且层次结构合理的增长极，实现经济增长的提升。

根据国家发改委发布的相关信息，通过20年的时间，西部12省（区、市）的GDP从1999年1.5万亿元增加到2019年20.5万亿元，占全国比重达到20.7%，提高了约3.6个百分点。年均增长10.9%，高于全国平均水平。基础设施中的交通运输网络拓展加密，空间可达性提升。截至2019年底，西部地区铁路营业里程5.6万公里，其中高铁9630公里，高铁已连接西部大部分省会城市和70%以上的大城市。现代产业体系基本形成，建成了一批国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地。人民生活水平持续提高，2019年西部城镇和农村居民人均可支配收入分别达到3.5万元和1.3万元，是1999年的6.5倍和7.8倍。这些成就的取得，为新时代的西部大开发积累了坚实的物质基础。

新时代继续做好西部大开发的8个重要新方位

2020年5月，《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）发布，强化举措推进西部大开发形成新格局，是党中央、国务院从全局出发，顺应中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段的新要求，统筹国内国际两个大局作出的重大决策部署。党的十九大后，实现区域协调发展已经成为国家经济发展中的重要议题，新时代继续做好西部大开发是我国贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的重要一步。

从发展条件看，经过20年的发展，西部地区整体上已经得到巨大的提升，具备了较为雄厚的物质基础，但西部地区发展不平衡不充分问题依然突出，巩固脱贫攻坚任务依然艰巨，与东部地区发展差距依然较大，维护民族团结、社会稳定、国家安全任务依然繁重，仍然是全面建成小康社会、实现社会主义现代化的短板和薄弱环节。从国内外经济形势看，进一步开发西部能够带动内需，推动我国经济增长。因此，新时代推进西部大开发形成新格局，就要在区域经济发展上形成新的方位。

交通基础设施不完善是很多地区经济落后、发展缓慢从而抑制了生产性工业企业建立的原因。西部地区交通基础设施的建设程度，决定了经济腾飞的可能与否，也决定了经济发展的最大体量。经过20年的大开发，西部的交通基础设施已经发生了质的飞跃。例如，西部地区的人均公路里程已经超过了东部地区和中部地区。《指导意见》强调要加强横贯东西、纵贯南北的运输通道建设，拓展区域开发轴线，提出了川藏铁路、沿江高铁、渝昆高铁、西（宁）成（都）铁路等重大工程项目。

由此我们可以看出，新一轮西部大开发，交通设施建设不是在空白地上画图，而是在现有基础上提升。新时期交通基础设施建设的新方位：一是通道建设，包括西部内陆与东部沿海地区的通道，保证国家东部与西部、特别是与新疆地区的联系畅通;同时也包括南北联系的通道，把西部的南北国土串联起来。二是枢纽建设，西部地区的客货流枢纽尚未全部建设起来，以中心城市为核心的综合运输枢纽的建设，对西部大开发的意義是十分重大的。三是注重效果，提高单位土地面积上的交通线路的里程，要求从公益性或准公益性项目的建设出发，规划交通线的建设;提高西部地区交通运行效率，让管理水平上一个新的台阶。

纵观《指导意见》对推动形成西部地区的现代化产业体系的部署，我们可以发现，发挥比较优势、产业集群化发展、培育新动能、促进信息技术应用是几个主题词。

广大的西部地区，无论是过去还是现在，其最大的优势都是资源丰富，而资源优势也是培育新动能的目标所在。西部大开发中的经济发展。不可能离开发展资源产业。需要解决的关键问题是如何将资源优势转化为产业优势，怎样通过资源加工提高产品的价值量。重新审视资源型产业。我们看到全球有众多通过发展资源产业而成功进行了区域开发的例子，比如，加拿大、澳大利亚等国的资源产业产值至今仍然在国民经济中占据很大的比重。所以，我国西部大开发当然也可以发展资源产业，开发资源做东部和中部制造业的资源基地。所谓“开发资源是殖民地经济”的论调是站不住脚的，问题在于如何发展而不是能不能发展。川南、陕北、东疆的天然气，呼包鄂榆、宁夏、新疆、贵州的煤炭，攀西的钒钛磁铁矿，川西、滇西、黄河上游的水力资源，塔里木、陕北、青海的石油，等等，都具有成为主导产业的资源优势。开发优势资源，让西部地区的经济跨上一个新台阶。

产业集群化发展是东部地区和中部地区改革开放以来的成果经验所在。西部地区的产业集群化，需要走出自己的路子来。浙江自发式的产业集群化发展模式、广东专业镇式的产业集群化发展模式、河南政府规划产业集聚区的发展模式，哪一种方式在西部更有基础、更适合西部区域经济发展的实际，尚缺少明确的判断。但是，产业集群化发展无疑是新时期西部产业发展的必由之路。因为在西部这样广大的地域，产业发展只有按照带状的分布、点状的聚集才能最充分利用空间资源，也才能取得最好的效果。

西部地区旅游资源丰富，高山大川、森林草原、大江大河大峡谷、名胜古迹、风土民情等对中外旅游者有巨大的吸引力，发展旅游业具有相当大的潜力，旅游业也有能力成为其优势产业。西部大开发以来，西部地区的旅游业发展很快，对经济发展的作用也很突出。旅游业本身包括观光、休闲、度假，还可以拓展出会议、健康、养老、文化产业，组织体育、教育、科技等活动。

深化旅游资源开发、信息共享、行业监管、公共服务、旅游安全、标准化服务等，是旅游业发展的方向。提升旅游服务水平是西部地区目前的当务之急。当前，西部地区的观光线路大体上已经形成，下一步的重点是向旅游专业化的方向发展，可以规划若干度假城、会议城、文化城、体育城、科学城等，提升旅游的档次，提高游客的舒适度，也提高旅游的经济效益。特别需要提出的，西部大多数旅游区都需要走出仅仅依靠门票收费的阶段，向旅游产品的广度进军。实现这个目标靠的是服务，不是其他。

西部地区中的一些省、市、区有很好的制造业基础，具备一些规模较大的骨干企业，在西安、重庆、成都、兰州、昆明和乌鲁木齐等地，已经形成了制造业的产业中心。

依托现有制造业的发展基础，这些地区可以引进发展部分高新技术产业，通过高新技术产业与其他产业的融合、带动和配套等，提升区域制造业科技水平，继而提升区域整体制造业的产品质量、技术水平、设备水平、运营水平和企业管理水平，形成地区自我发展的可持续力量。积极鼓励创办个体、私营、股份制等企业，增强对创新创业的支持力度。

在某些西部地区的制造业当中，军工技术和产业有相当的基础，生产体系较完善，产品竞争力较强，完全可以发展为地区的主导产业。在这方面要考虑加大“军转民”和“军民融合”，同时加强科技攻关力度，增强产品竞争力。案例方面，可以借鉴美国用军工产业带动西部开发的经验。

《指导意见》提出：推动西部地区对外开放由商品和要素流动型逐步向规则制度型转变。同时提出落实好外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，有序开放制造业，逐步放宽服务业准入，提高采矿业开放水平。我们知道，西部地区具备优越的对外贸易条件，通过发展对外贸易带动边疆经济的大发展，是西部开发的重要手段。对外贸易的发展会促进基础设施的建设并提高其使用效益，增大产品需求，扩大对外开放程度，促进西部区域经济融入国际经济。其中，西南地区可重点加大与东南亚地区的贸易往来，将云南作为西南对外贸易窗口;西北地区直接面对中亚国家，可沿欧亚大陆桥到达西亚与欧洲，对外贸易的地理范围更加广阔，在这一区域，应将新疆建设成为面向西面各国的对外贸易基地。

沿边地区的口岸贸易是西部地区对外开放的重要组成部分。西部沿边地区包括内蒙古、新疆、西藏、云南和广西五个省级行政区，边境线很长。选择一些区位优势明显、工商业基础较好、有战略发展意义的口岸作为改革重点，支持其在开发开放方面先行先试，推动口岸管理向“负面清单”管理转变，是推进对外开放的先行地区。我们要特别关注高度受地理距离约束的公路和铁路口岸。沿边省区（含东北三省）公路口岸的数量占全国的84.5%，而铁路口岸数量也占全国的60%。从另一个角度看，公路口岸和铁路口岸与境外边疆城市往往有直接往来，在口岸国界线两侧可以进行高强度的经济社会交往，相对空运口岸和水运口岸具有较大的发展潜力。我国2016年的进出口商品中通过公路进出口总值占所有运输方式的17.2%，仅次于水路和航空运输方式。同时沿边空运口岸数量也迅速增长，到2016年达到32.9%。考虑沿边地区地理环境的因素，铁路口岸也是应该重点关注的。

2020年是我国全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。我国的扶贫开发将进入到新的阶段。巩固脱贫成果，推进乡村振兴，对下一阶段的西部大开发来说，是必须完成的硬任务。西部地区是全国扶贫的重点区域。由于西部的深山区、石山區、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区等十分集中，扶贫开发的难度很大。

2020年后的扶贫重点，仍然是西部地区，尤其是集中在“三区三州”地区。西部扶贫的重点，需要注重培育内生动力。包括加强对于相对贫困地区交通、能源、水利、通信和物流等基础设施建设，重视通过农村公路的建设来改善区域生产与生活条件，开通乡镇和农村客运线，有效保证农民在城乡之间顺畅流动。加强水资源的地区调配和节水设施的建设，规划和建设全局性的跨流域调水工程，从根本上解决这些地区的用水问题。依托当地的优势资源，推动清洁能源开发建设。加大力度实现城乡宽带全域覆盖，完善农村快递揽收配送网点建设，加强贫困地区物流的硬件和软件的投入力度，实现“工业品下乡”和“农产品进城”的双向流通。注重精神帮扶，增加相对贫困地区的人力资本。充分利用当地要素资源禀赋优势，拓展延长相关产业链。创新产业扶贫模式。注重提升少数民族地区等特殊区域的内生发展动力。

从西部大开发启动，中央就十分重视西部地区环境保护。到2010年的第二个十年的西部大开发规划，更是把环境问题上升到了首要的问题。十八大、十九大之后，中央把生态文明建设上升到国家新发展理念，“绿水青山就是金山银山”的思想，更是对西部的环境保护提出了更高要求。截至2019年底，西部地区累计实施退耕还林还草1.37亿亩，森林覆盖率进一步提高。草原、湿地等重要生态系统得到有效保护和恢复，生态环境持续改善。2019年全国的森林覆盖率为23%，西部地区的森林覆盖率也在原来的基础上有很大提升。

面对即将到来的“十四五”时期，西部地区生态环境建设的新方位是什么？《指导意见》指出，要结合西部地区发展实际，打好污染防治标志性重大战役，实施环境保护重大工程，构建生态环境分区管控体系。笔者以为，从西部地区来讲，重大工程应当包括长江上游地区、黄河上游地区、京津风沙源地区等，这些地区都是生态脆弱区，一旦发生问题，就将影响到整个东部地区的生态环境。建立分区管控体系，是巩固生态建设成果的需要，有利于生态重点区域建立完善的生态补偿机制。

新时代，中央提出西部大开发突出强调其“新格局”。笔者认为，“新格局”的关键是空间结构的新变化与新形态。我们知道，伴随着对西部地区产业发展认识的不断深化，产业选择的空间已经大大拓展。西部资源产业的深加工化，成功的案例主要是在煤炭产业和石油化工产业，比如，煤化工产业的发展成为西北大部分地区的产业选择的窗口。然而，也有一些产业部门并不适合原料生产之后的就地深加工，如部分有色金属产业部门，就存在这样的情况。而现代加工制造业的进入，是产业领域拓展的重要方向。手机、笔记本电脑、汽车制造、摩托车制造、军工生产等，使西部产业发展摆脱资源束缚成为可能。我们也发现，产业空间布局的变化与城市空间布局的变化相适应。成渝、关中、呼包鄂、北部湾等四个城市群已经成为支撑西部发展的主要支点，生产要素的聚集也变得不可逆转。空间布局的完善还有两个亮点没有点亮：一是兰（州）西（宁）城市群，二是天山北坡城市群。作为“十四五”规划期间的重要战略任务，点亮这两个城市群，使之成为西部大开发的第五和第六支点，未来的空间优化就一气呵成了。