加强基层央行审计整改工作的实践与思考

冉芳

摘要：审计整改是审计监督的关键环节，是促进审计成果转化利用和实现审计增值的根本途径，也是审计实践中最难以突破的环节，《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署11号令）进一步强化了内部审计发现问题整改。本文基于基层央行审计发现问题整改工作实践，剖析审计整改存在的问题和困难，提出相关对策建议，进一步深化审计成果运用。

关键词：央行;审计整改;内部审计

一、人行天津分行推动审计整改工作实践

（一）深入开展后续审计提高整改监督效果

后续审计是强化审计整改效果的常规途径和有效手段，天津分行组织辖区各级行持续加大后续审计力度，重点关注以前年度审计发现问题的整改情况，通过连续审计督促相关单位（部门）切实落实问题整改。如2017年，分行组织辖区开展后续审计100项，其中，分行内审处针对发行、保卫、依法行政等重点业务领域和权力运行部门，对机关3个部门、辖区2家中心支行开展后续审计，取得较好审计效果。经过后续审计，既往对这5家单位（部门）审计发现的85个问题，71个问题得到整改，整改率为83.5%。

（二）通报“屡查屡现”问题解决审计顽疾

屡查屡现问题往往是一个时期、一个地区的重复性问题或共性问题，背后隐藏着复杂的主客观原因甚至是体制機制问题，因此一直以来也是审计的重点和顽疾。天津分行于2017年组织内审专门力量，对2012—2016年期间分行辖区515份审计报告、4 909个问题进行了认真梳理，从管理决策、财务规范、依法行政、内部控制、业务履职五个方面归纳出169个“屡查屡现”问题，形成问题清单;从员工个体、操作环节、管理层面和制度机制层面对问题存在的主、客观原因进行深入剖析研究，通报给省会中支和有关单位，要求予以重点整改。

（三）开展风险排查建立治本长效机制

在督促有关单位（部门）及时整改审计发现问题的基础上，如何加强问题和风险意识引导，促进业务部门发挥在风险防控和问题解决中的主体作用，通过采取治标措施逐步走向治本机制的建立完善，是天津分行一直重点思考的问题。2017年，分行内审处牵头在机关开展了风险排查工作，共发现管理漏洞和风险隐患问题248个，制定整改措施312条，整改问题238个，问题整改率为96%;同时各部门梳理各类风险领域170个、主要风险点507个，建立防控措施721项，制定完善制度规程268项，切实构筑起风险防范长效机制，从根本上实现了审计发现问题的提前解决。

（四）实行例会通报制度强化三级行整改联动

自2015年制定实施监督工作情况通报例会制度以来，分行与省会中支定期沟通党委巡视、纪检监察、内部审计等监督信息，共同加强辖区各级行内部风险防控工作，收到了很好的实践效果，形成了分行、省会中支和地市中支推动问题整改的闭合环，弥补了当前分支行“管人”、“管事”相分离的管理体制缺陷，强化了内部控制体系中的信息沟通。2015年以来，辖区各类监督问题整改率分别为86.5%、93.1%、93.7%、96.5%，问题整改率逐年上升。

二、基层央行审计整改存在的问题和困难

（一）被审计单位（部门）整改主体责任落实不力

一方面，个别被审计单位（部门）对内审监督在完善内部管理方面的重要性认识不足，认为内审部门是在“挑刺、找茬”，或者觉得审计整改对本单位（部门）作用不大，因此在整改的时候不够重视和积极主动，存在“不紧不慢”的心态。另一方面，个别被审计单位（部门）对审计整改工作定位不准确，认为审计整改是由内审部门牵头，自己只是配合单位（部门），因此缺乏主动抓整改的责任意识，主观上会有意识地进行“整改筛选”，只接受对单位（部门）价值有利、牵扯精力少的简单操作性问题，而对部门利益关系不紧密、整改难度大的问题消极应对、敷衍拖延，也影响了整改效果和质量。

（二）审计整改工作的监督依据和手段有限

目前，没有一项专门的制度对审计整改的目标要求、方法手段、步骤标准、保障机制等内容进行统一规范，审计部门和被审计单位（部门）对审计整改的内涵、标准、手段等内容存在理解误差，且有关审计整改工作考核、审计整改情况通报、审计整改问责等保障机制尚未建立健全，影响审计整改工作的质量和效果。另一方面，各分支行审计整改的监督方式主要是通过审查整改情况报告或者开展后续审计，都属于“事后复核式”监督，客观上存在监督不及时、不全面、不深入的问题，也在一定程度上制约了整改监督实效。

（三）屡审屡现问题的责任追究机制不易落实

从历年审计数据分析看，部分单位屡查屡现（含义同以下两个制度中的“屡审屡犯”或“屡查屡犯”）问题存在较多，制约了审计整改效果。关于屡查屡现问题的责任追究规定见于以下两个制度依据，一个是2018年《审计署关于内部审计工作的规定》第二十八条规定，“被审计单位有下列情形之一的，由单位党组织、董事会（或者主要负责人）责令整改，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处理：……（四）整改不力、屡审屡犯的”;另一个是《中国人民银行内审工作制度》（银发〔2005〕73号）第二十七条规定，“对内审监督检查中有下列行为之一的单位和个人，应予以批评并责令其纠正，情节严重的，对单位主要负责人和直接责任人予以行政处分：……（四）拒不纠正违规问题或屡查屡犯的”。在实践中，这两个规定都存在不易操作的问题，原因在于这类问题的发现建立在多年审计数据分析的基础上，操作起来需要投入大量的精力和时间，目前并没有相关制度对这项工作提出明确要求，因此实践中主动开展此项工作的主观意愿不强。同时，对屡查屡现问题的责任追究涉及到内审部门、纪检监察、组织人事等多个部门的协调配合，实际工作中整改问责共同落实工作机制还不健全，造成整改责任追究力度不够，削弱了整改监督效果。

（四）审计质量不高制约了审计整改的开展

审计整改的前提依赖于审计部门利用知识优势和对法规制度的精准把握，对审计发现问题提出恰当的整改要求和科学的审计意见。但由于目前基层行存在内审人员配备不足、专业结构不合理、复合型人才短缺等不利因素，在一定程度上影响了审计质量，特别是在问题定性上由于惯性思维简单着眼于微观问题，在问题分析上缺乏考虑央行整体利益及全面风险管理的宏观视角，不能对问题背后的制度机制进行深层次分析，因而不能提出具有说服力，以及指导性和操作性强的整改建议，被审计单位（部门）不能有的放矢有效整改，或者整改只注重“表面化”和“短期化”，存在“治标不治本”问题，审计建议的作用未能充分发挥。

（五）同级审计整改效果偏弱

目前基层央行内审部门肩负着同级监督和下查一级的双重职能，在对同级审计发现问题督促整改时，被审计部门认为都是本单位同事，往往抱着无所谓心态，对整改工作一拖再拖;而内审部门的同志考虑到选拔竞聘、职称聘任等问题，怕因为坚持原则而失去群众基础，所以下发审计结论的时候，回避实质性问题而挑一些不轻不重的问题，或者放松对整改工作的督促，影响了整改進度和审计效果。另外，随着近年来内审部门参与本行决策工作越来越多，尤其是集中采购、招投标等工作，导致内审部门既当守门员，又当裁判员，直接影响了审计工作效果。因此，与下一级审计整改工作相比，同级监督整改效果一直偏弱。

三、进一步深化审计整改工作实效的建议

（一）统一规范审计整改落实工作制度

建议研究制定审计整改工作专门制度，就审计整改工作目标要求、工作内容、方法步骤、结果运用等内容进行统一规范，细化审计整改工作环节，明确审计整改工作职责，量化审计整改工作效果，建立问题整改台账，打造科学化、规范化流程体系，便于审计部门和被审计单位（部门）有效落实审计整改监督责任和主体责任。同时，建立完整的整改工作评价标准，综合考虑审计发现问题的整改难度以及措施制定的基础上，对整改状态进行清晰的界定，以对整改工作进行考核或评判，提升整改工作效果。

（二）建立完善审计整改保障机制

一是建立整改问责共同落实工作机制，加强内审部门与巡视监察、纪检监察、组织人事等监督力量的协调配合，做到分工具体、责任清晰、人员到位、措施有力，真正形成部门联动的整改监督合力。二是建立审计整改情况通报机制，明确通报的方式和内容，使审计结果和相关整改情况公开透明，发挥全员监督作用，使审计整改工作落到实处。三是建立整改不力问责机制，对审计发现问题不整改或整改不力的审计单位（部门），将视情节轻重，内审部门联合纪检监察、组织人事等部门，通过约谈、通报批评、考核或评先评优“一票否决”、给予行政处分等方式进行严肃处理，用强有力的问责推动审计整改落实。

（三）强化被审计单位（部门）整改主体责任落实

通过宣传、教育、培训、通报等手段，进一步提高被审计单位（部门）主体责任意识，引导他们充分认识到内部审计对强化内部管理和提高治理能力的重要作用，增强抓整改的自觉性和主动性。被审计单位要对照审计发现问题清单，逐条逐项深入分析问题，制定整改方案，明确整改时限和责任领导、责任部门、责任人，建立整改台账，实行达标销号管理。

（四）提高内审部门审计监督质量和价值

内审部门各个审计环节都要本着“问题”和“风险”导向，围绕“发现问题、纠正问题、评估效果”开展工作，提高审计监督有效性。审计开始前，要充分运用风险评估系统数据分析，明确风险隐患较大的重点业务领域和薄弱环节，作为审计重点予以关注。审计开展过程中，要加强与党委巡视、纪检监察、组织人事、会计财务、法律事务等部门的协调配合，及时通报监督检查发现问题，提高监督质量和效率。审计结束后，要及时对某一时间段、某一单位或某一领域相关审计数据进行综合统计，通过“大数据”手段，重点发现“屡查屡现”问题以及背后的体制机制原因，进而为后续审计并提出整改建议提供价值参考，实现审计监督价值。

（五）强化上级行业务主管部门管理监督责任

上级行业务主管部门要积极发挥业务条线管理职能作用，重点关注本业务条线在各类审计中发现的问题及其整改情况，在全辖范围内加大集中整治力度，完善业务考评、奖惩措施，夯实基础工作开展，加强对下级行业务部门在问题整改中的督促、指导、跟踪和评估，推动提高问题整改质量。

（六）提升同级审计监督效力

为有效破解同级监督难题，可考虑在审计思路上，改变以往“以查出问题多少为主”的惯性思维，变为以风险导向为主，站在全行的高度和视野去开展审计工作，以提升全行内部管理水平、为本级党委提出更多建设性建议、指导业务部门有效防范化解风险隐患为目标，扭转业务部门不理解、不支持内审工作的想法，让双方的竞争关系变为“目标一致、路径不同”的双赢关系。

作者简介：冉 芳（1981—），女，湖北利川人，硕士研究生，中级经济师，主要从事审计监督研究。