装备采购领域竞争机制演变：发展、运行与优化

桂泽宇 曾张旭阳 刘震

摘要：推动国防工业体制机制改革是实施军民融合战略和创新发展战略的重要途径。我军装备采购领域引入竞争机制经历了四种发展模式，虽然进行了体制机制调整和改革，现有问题依旧影响了装备采办效率和效益。本文通过分析装备采购领域竞争机制的表现形式及特点，建议在市场参与主体、采购流程管理以及法律环境培育等方面完善竞争机制，以求突破体制约束、打破行业垄断和激活市场创新。

关键词：装备采购;竞争机制;采购流程;优化路径

推动国防工业体制机制改革是推动军民融合发展战略和实施创新发展战略的重要途径，在装备采购过程引入和推行竞争机制是提高装备采办效率和效益的重要手段。我国于2015年建成并上线运行全军装备采购信息网，经过多年发展和实践形成了集信息公告、需求发布、装备预研、资质认证、电子招投标为一体的综合性装备采购平台。但由于军工体系长期以来的封闭独立、武器装备研发的高风险性、相关法律和政策的限制以及军地信息不对称等原因，装备采购领域仍没有完全打破行业垄断、形成市场主体充分竞争的良性发展局面。研究在竞争机制下武器装备采购所面临的现实情况和运行机理，对我国国防工业体制机制改革有着重要的意义。

一、装备采购领域竞争机制的发展演化

装备采购是军队选择和购买武器装备过程中涉及到的包括编制武器装备采购计划、选定生产单位、审定装备定价、签订采购合同、监督生产过程、装备检验验收等一系列有组织的工作活动和经济行为[1]。装备采购活动主要通过签订武器装备采购合同来实现，一般包括招标、谈判、签订合同、检查验收等过程。由于国防工业的天然垄断特性，装备采购处在一个供给方和需求方均相对单一的特殊市场，竞争机制在引入这一领域过程中经历了漫长的体制机制调整和改革。从计划经济时代单纯依靠指令性计划安排装备生产采购，到市场经济体制下计划采购和供需调节并行的市场竞争机制的转变，这一过程大体经历了四个阶段。

（一）实报实销和加工订货模式

第一阶段是新中国成立初期到1956年社会主义改造结束。建国初期由于战争行动尚未完全结束，国防工业体系尚在建设起步阶段，军队的武器装备采购事实上是分散、独立进行的。军品采购主要实行的是实报实销和加工订货方式，实报实销是革命战争年代中特殊的采购方式，而加工订货则是对资本主义工商业进行社会主义改造中涉及到军品采购领域所采取的特殊形式。这一模式由于实行时间较短且未能形成体系的采购管理模式，随着国防科技工业的逐步发展和装备研发采购的集中管理而逐渐消失。

（二）指令性计划生产和分配模式

第二阶段是从1956年到1978年改革开放之前。这一阶段是伴随着我国国防工业体系的建立和完善以及高度集中的计划经济体制建立而逐渐发展形成，军品指令性计划生产和分配模式逐步取代了实报实销和加工订货模式。这一模式变化在于国家将军队直接采购武器装备的权力收回，军队只提出武器装备的技术指标需求而不参与到装备生产和采购活动中去。由于国家已经完成了社会主义改造和国防工业体系的建设，装备采购实际上形成了供需双向垄断的特殊市场结构。国防工业生产部门作为唯一的供给方在国家的计划指令下进行生产，武器装备不再通过采购活动而是计划分配的方式交付军方。

（三）指令性计划下的合同制管理模式

第三阶段是改革开放初期到1997年。随着社会分工的进一步细化以及经济活动和经济联系的日益复杂，指令性的生产计划越来越难适应生产力的发展需求，军品采购的改革首先在采购订货的形式上展开，即开始实行合同制。这一制度上的改革实际上就是在采购订单上引入了竞争机制，武器装备的研发费用从国家直接划拨的形式变为军方使用部门以招标形式选取研发部门。在此基础上，合同制在军品采购领域逐步确立起来，供需双方作为市场主体的地位在合同制度下对权力、责任和利益有了鲜明的界限，经费的使用效益明显提高。但更为深入的改革并没有进行下去，从体制机制上来说仍然是原有计划经济体制下的局部调整，虽然调动了军品科研单位研发生产的积极性，但没有对军品采购制度进行根本性变革。

（四）市场经济体制下的竞争性合同模式

第四阶段是1997年至今。由于国防工业市场中的供需主体仍未分离，装备采购合同制度实施受到国家计划影响较大，竞争机制未能发挥充分提升效益的作用。随着以“军政分开”“供需分开”“政企分开”为原则的体制改革逐步展开，装备采购市场开始向竞争性采购方式转变[2]。这一阶段有两个标志性的事件，一个事件是《国防法》的颁布，这标志着军品采购制度转变为以社会主义市场经济体制为基础的商品订货关系。军品的采购需求由中央军委实行统一归口管理，军品的研制供给则由新成立的国防科学技术工业委员会负责领导。第二个事件是1999年国家对军工企业集团进行了重组和改革，五大国防科技工业总公司改组为十大集团公司并以企业方式实现运作。至此，竞争机制从最初的合同关系扩展到市场供给主体之间，形成了适应社会主义市场经济体制、职能明确、精干高效的组织管理体系。此后改革继续深入，装备采购逐渐打破军品行业间的壁垒、开始引入非军工国企进入军品市场，采购方式开始向公开招标、邀请招标、竞争性谈判和市场询价等多种方式转变，竞争领域、竞争方式和竞争机制实现了多元化的發展。

二、装备采购领域竞争机制的运行分析

将竞争机制引入装备采购市场，在装备采购流程中实行分工制衡、加强采购监督等机制设计有着十分重要的作用[3]。具体表现在供需双方不仅能够进行双向选择，而且可以阻断行政干预对供需双方的直接影响，通过加强采购合同的条件性约束和采购行为的制度性约束来促进军品采购市场的良性发展。

（一）市场供需主体之间的竞争

装备采购中供需主体难以形成有效竞争市场是由于武器装备的特殊性，需求方只能为中央军委、国务院指定负责采购业务的相关部门和机构，供给方只有经军队或政府部门认定具备武器装备研发生产资格的企业或机构才能作为供应商参与到采购过程中去。从装备采购市场主体的认定来看，需求方一侧实际上是不存在的竞争的，竞争只能发生在供给一侧，即由国资委直接管辖的11大军工集团以及少量参与了武器装备的配套零部件生产的部分民企。从总量上来看军工国企占了绝大部分份额，民企参与的广度和深度均不足以支撑竞争机制在国企和民企之间运行，竞争机制在市场供给主体间发挥的作用极为有限，因而实际上竞争机制发挥作用的领域则是在国企内部之间以及民企内部之间。

竞争机制发挥的作用在于促进供需市场整体的效率和效益。但军工国企由于历史原因普遍存在较为严重的行业壁垒，行业内部的竞争通常并不是在市场机制下运行，行政性的干预实际抵消了竞争机制发挥的作用。相反，由于民企一直处在竞争中的市场环境中，相对而言更适应竞争机制的运行，但问题在于民企在武器装备采购领域的占比太低，竞争机制的影响力微乎其微。而且目前最大的问题在于市场主体的竞争并不充分，作为供给方的市场主体，特别是具有竞争活力的民企参与程度不够，制度性的限制使得民企在不仅不能取得公平的市场竞争地位，在要素资源的配置上也无法同国企取得同等的竞争优势。这些限制都对发挥竞争机制作用不利，民企参与武器装备采购的内在动力也因此受到削弱，如何解决这些问题是构建在竞争机制运行下的市场主体的关键。

（二）竞争性装备采购市场

装备采购市场的一个突出特点在于其自然垄断，从竞争机制引入到装备采购领域的过程来看始终存在计划约束的特殊性。计划经济体制下商品和商品之间没有明显的垄断特性，商品交换流通实际上都由国家统一生产和分配替代了，但在经济体制转向市场经济后供需不平衡这一矛盾就显得尤为突出了。一般垄断市场结构的形成是从规模经济开始，后逐步扩大范围、成本进一步降低，市场地位逐渐加强后在取得自然垄断地位。但装备采购市场的自然垄断地位并不是沿着这一路径发展形成，而是通过国家政权直接取得的，因而对行政体制的适当变动从方式上来说是极易实现的，这就为武器装备采购流程中引入竞争机制提供了便利。

装备采购并不是一个单纯的钱物互换的交易过程，而是一个基于信息发布、传递和反馈的循环递进过程，包括发布装备采购信息、审查供应商资格、确定采购方式、进行谈判和签订合同、合同执行及监管以及采购效益评估等过程[4]。这种自然垄断反映出的是一定的技术条件和市场需求下的特定市场结构，而且这种市场结构是会随着市场需求的变化、国防工业技术的进步而随之改变，特别是技术的变化会使这种垄断特性逐渐减弱。而且在这一系列的流程环节中，往往会在某些方面很容易完全形成市场化的竞争格局，这对整个武器装备采购的体系是极为有利。因而在采购流程中引入竞争机制对打破垄断市场格局及其重要，适当地在部分环节中积极引入竞争机制来消除行政干扰的影响，不仅会使提高装备科研的生产效率，还会使国防科技工业得到长足的发展。

（三）竞争性合同类型及其特征

1995年《武器装备研制合同暂行办法实施细则》实施以来，武器装备研发和采购合同就逐渐发展形成了三种主要类型，分别是固定价格合同、成本加成合同和激励合同[5]，竞争机制在不同类型的合同之间存在明显的差异。

固定价格合同，是指在约定的风险范围内价款不再调整的合同。在此种合同约束下，政府依据合同支付的价款不受供货商成本变动的影响，相应的供货商的生产成本完全由其自身进行控制。这类型的合同优点在于委托人与代理人的关系清晰，供货商在利润的驱使下会主动提高效率、降低成本。此时所有的风险都由供货商承担，相较于作为采购主体的政府而言，这是符合风险他控原则的。但实际上由于管理体制的原因，成本增加造成的后果仍然是由政府买单，这是因为目前的定价方式无法在市场竞争机制下形成。军品的价格实质上是通过军队和军工企业协商谈判来确定的，企业上报核算报告，军方价格管理部门进行审核，最后协商一致上报国家发改委价格司审批执行。从这一流程可以看出，价格制定过程中军方以武器性能约束，企业以利润为追求目标，这一阶段双方存在博弈，但谈判实际上会推高采购的成本。

成本加成合同是指合同签订时，双方只约指以合同允许或其他方式议定的成本为基础，加上该成本的一定比例或定额费用的合同。我国自1953年规定武器装备价格为“计划成本加5%的利润”后，至今在成本加成合同中仍然沿用这一规定。从成本控制的角度来看，这一合同是非常不利于购买方的，厂商基本上没有动力去主动改进技术、提高效率和降低成本，从实际的情况来看也是如此，不仅产生了极大的浪费也使得企业的生产效率和技术水平持续下降。特别是在市场经济的环境下，以追求利益最大化的企业来说，资金、人才、设备会逐渐向其他利润更高的领域流动，增加成本的动力会明显高于降低成本的动力。

激励合同又叫固定总价加奖励费合同，是指采购方为供货方提供一个完成任务的固定价格，并附加预先确定的酬金用于工作出色时的奖励的合同。激励合同实际上是固定价格合同和成本加成合同的综合，也相当于将武器装备采购过程中的风险进行了分摊，同时也一定程度上提高了效率，相比而言这种类型的合同是将来的发展趋势。但由于武器装备类别种类的复杂多样和寿命周期长短不一，必然需要根据不同的情况选择合适的合同类型。

（四）竞争机制的风险约束和奖励激励

随着市场经济体制的不断深化、外部环境的变化，武器装备采购面临的主要问题是采购合同的不确定性和高风险性[6]。由于行政干预的存在，军工企业研发所面临的风险就不能完全由自身承担，因而如何降低武器装备在采购过程的各类风险就显得尤为重要。竞争機制下的商品采购存在的前提条件在于市场主体的独立性和市场的透明性，竞争的方式能够使得供需双方达到收益均衡。而原有的非竞争性采购则明显扭曲了武器装备采购市场，不仅供需双方均处在垄断地位，而且在行政上两者也存在联系，这极易产生权力寻租、利益输送等腐败行为[7]。而且这类风险也会随着供需双方的联系进行蔓延，武器装备的质量低下、技术含量持续下降以及军工资源浪费等问题将会不断出现。

在经过多年的探索和实践，我国的武器装备采购过程形成了一套较为有效的采购管理流程和制度规章，对促进采购市场主体双方竞争有着一定的积极作用。虽然现行体制下竞争体现在从武器装备招标、谈判、签订合同、生产到交货的全过程，但其核心的竞争在于采购制度所确定采购合同竞争。从最终获得武器装备的过程来看，合同本身有着极大的不确定性和风险性，主要体现在采购费用所反映的财务风险上。而装备采购这一市场的特殊性使得供给需求双方没有一个统一的基于利润的市场驱动力，因而作为能控制或影响供给需求双方的唯一力量政府不得不通过制度体系来直接或间接地干预两方的市场行为，需要通过一系列的奖惩激励措施来降低风险、提高收益。

三、装备采购领域竞争机制的优化路径

（一）培育具有市场竞争力的供需主体

充分发挥竞争机制作用关键在于建立一个适应市场主体开展竞争行动的市场体制，培育具有市场竞争力的供需主体是重要的实现形式。首先，要推动国有军工企业参与民品生产，使国有军工企业的产能在非战时转入到民品生产领域中去，通过参与市场竞争来提高现有资源的利用效率。在机制调整和政策引导上鼓励“民参军”，积极培育民企参与到武器装备研发生产的全过程中去，使民企参与的深度和广度不断扩大。其次，推动国防科技工业基础和民用科技工业基础协同发展，实现技术资源和生产要素在一个更大的国家科技工业基础上形成市场配置下的充分竞争。推动军工资源和民用领域充分融合是竞争机制下培育市场主体的一种重要方式，“军转民”、“民参军”的推进都有助于市场主体地位的形成。最后，建立完善军民融合发展下的竞争市场机制，实现生产要素资源弹性供给。当国防需求增加时可以通过市场信号迅速反映出来，引导资源可以从民用领域转到军工领域;当国防需求减少时，富余的生产能力则在市场这只“看不见的手”的调节下回流到民品领域。建立和完善具备市场调控能力的竞争市场体制，培育具有竞争力的市场主体则是承载这一能力的重要载体。

（二）规范装备采购体系的流程和行为

由于市场经济体制下的资源配置方式已经改变，指令性的武器装备采购体系已经越来越难以适应急速变化的市场经济环境。首先，在装备采购计划中提高竞争采购项目比例，强化采购市场负面清单管理制度。改变以往单一来源的装备采购模式，在国有军工企业间逐步开放特定装备市场，通过提高竞争主体数量来进一步提高竞争性采购比例和类别。根据市场和技术的动态发展对负面清单进行细化，强化其对竞争性装备采购的约束作用，使各类企业有更多的机会和公平的竞争环境参与到市场竞争之中。其次，扩大装备采购市场范围和降低市场准入门槛，建立采购流程有效反馈机制。进一步加强军方对装备采购的话语权和需求引导，在整个采购体系中建立军队使用方的有效反馈机制，推动“军事需求牵引”要求与及时的效用反馈机制形成一个闭环的体系。最后，提升采购管理全流程统筹管理，发挥市场调配资源和需求引导的积极作用。减少行政干预、充分发挥市场机制的调节作用有利于竞争机制作用的发挥，非市场行为干扰越少越发能体现出竞争的公平性[8]。组织体制的优化能促进竞争行为的出现，竞争行为的存在反过来同样能使组织体制进一步优化，从而达到一个良性的循环过程。

（三）完善装备采购市场的法律环境

法律制度的完善旨在营造一个市场主体都能遵守平等公正的制度环境，完善的装备采购法规是实施依法采购、规范管理的根本遵循。首先，以完善竞争采购管理的配套法规来规范竞争采购工作。营造公平合理的法律环境是保障激励对象的收益和风险相匹配的有效制度措施，法律环境的改善实质上也是提高激励收益的一种途径。其次，建立一套行之有效的监督管理体系。完善法律体系的目的在于使得武器装备采购的过程处在一个长期有效的监督之中，建立起监督机制有助于提高武器装备采购的效益以及提高违法成本。监督并不同于行政管理，前者强调的是在既定规则下的过程监控，后者偏向于对市场主体的政策引导。完善法律环境并不是要进一步强化对市场主体的掌控能力，相反要在一定程度上减少管制力度，主要通过法律环境去约束市场行为。最后，扩大装备采购信息公开和完善统一发布平台建设。通过规范统一的平台管理，有助于培养市场主体参与装备采购公平竞争的观念。继续完善全军武器装备采购信息网的功能建设和平台建设，以平台为基础推动公平法律环境的塑造和改进，通过完善竞争机制可以加速改变我国国防工业市场的垄断格局。

四、结语

我国国防工业自我封闭、自成体系、军民分割的格局使得竞争机制难以在装备采购领域有效实行，严重影响和制约了军民融合发展的进程。面临提高资源配置利用效率以及促进国防科技进步的现实需求，在装备采购的不同阶段仍存在引入和延伸进一步竞争的必要性和潜力。因此将竞争机制引入市场参与主体、采购流程管理以及法律环境优化的各个阶段，能够突破原有体制的约束和打破行业垄断现象，还有利于提高装备采购效率和效益。

参考文献：

[1]丛姗，王羽，樊友剑.我军武器装备采办合同定价的历史沿革及现状评析[J].军事经济学院学报，2005.

[2]廖澤略.自然垄断市场结构下装备采购合同设计研究[D].长沙：国防科学技术大学硕士论文，2015.

[3]王湛.推进军队装备采购制度改革的建议[J].中国政府采购，2019（5）：65-69.

[4]艾克武，李婷.激励型武器装备采购合同定价方法[J].科研管理，2010（S1）：1-5.

[5]林名驰，崔学良，訾书宇.装备采购项目目标价格合同激励效用研究[J].海军工程大学学报，2019，31（2）：87-90.

[6]张福元，刘沃野，崔丽.基于我国国防工业推行竞争机制的思考[J].军事经济研究，2006（2）：32-34.

[7]邹小军.武器装备采购的双方治理研究[D].长沙：国防科学技术大学硕士论文，2011.

[8]乔玉婷，冷妹.交易费用视角下武器装备竞争性采购的产业组织解析[J].军事经济研究，2012，33（4）：33-35.