浅析国土空间规划中耕地保护

王君 李博 陈丽丽

摘 要：耕地具有粮食安全保障、社会保障和生态保护的功能，耕地保护关系到整个社会的稳定和国家安全。就耕地保护现状来看，未来较长一段时间内，我国耕地保护形式都不容乐观。文章对国土空间规划中耕地保护进行了分析。

关键词：国土空间;规划;耕地保护

引言

自然资源部于2019年5月23日发布《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，耕地保护工作要围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低的目标，研究耕地和基本農田变化及其原因，确定耕地保有量的规划目标。

一、国土空间规划是耕地保护的重要手段

中国建设用地扩张与耕地保护之间的矛盾十分尖锐，尤其在经济较为发达地区，建设用地与耕地之间的争地矛盾尤为突出。耕地保护是由中国国情决定的立国安邦的大事，随着经济社会的发展，农业结构调整、工业化与城镇化的整体推进以及生态环境保护与建设要求等均对耕地资源产生了巨大挑战。

二、国土空间规划中的耕地保护措施

科学合理的国土空间规划对社会经济发展具有十分重要的作用，国土空间规划的目的是为了合理、高效和永续地利用土地资源。在我国土地利用规划是一个完整的体系，由众多相应规划组成：从规划任务土可分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划，从规划层次土一般可划分为国家、省、市、县、乡5级规划。

近年来，人地矛盾日益加剧，在全国土地利用总体规划的指引下，各级政府都将农地保护尤其是耕地保护作为编制土地利用规划的重要目标，取得了一定成果，现阶段耕地数量减幅所有所降低，在2008年甚至还出现一定程度土的增长，但还是与日益增长的人口需求不相匹配。因此， 不断完善土地利用规划是保护耕地资源的重要手段。就现阶段而言，各级土地利用规划在耕地保护方面主要有以下几方面：

第一，耕地保护日益成为土地利用规划的重中之重。耕地保护是土地利用规划编制的重要目标，上世纪九十年代以来，全国各地各行业用地量达到历史最高值，用地矛盾愈发尖锐，同时随着工业化和城镇化的加快，建设用地的需求还将进一步增大，各地建设用地普遍突破了土一轮土地利用规划制订的指标，这无疑将给粮食安全带来极大的隐患和风险。对此，党的十七届三中全会强调，要坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。

第二，耕地保护己从单纯控制数量向规模化发展转变。以往实践表明，单纯的以控制耕地数量为目的的土地利用规划并不能很好的解决好耕地保护问题，传统的“占补”政策使得“占好补次”现象愈发严重，耕地质量迅速下降，保护耕地的核心目标遭到了异化。

第二，提升公众参与性，优化耕地保护方法。采用严厉的土地政策、先进的手段和专家参与的规划，实现耕地保护的目标还有一定的困难，这就需要寻找新的途径和方法。从国外土地管理的经验来看，公众参与土地利用规划的影响较大，公众参与度越高，土地利用规划就做得越好，土地管理工作的成效就越明显。如在德国，公众参与作为法律和政治制度就贯穿于土地利用规划的各个环节。随着社会民主制度进程不断加深，中国政府在制定土地利用规划过程中也逐步摆脱了“关门造车”的传统做法，积极引导社会各利益相关主体和专家学者参与规划制定。

三、进一步提升土地利用规划中耕地保护的改进建议

随着中国政府和社会公众对耕地资源保护意识的高涨，土地利用规划在耕地保护中的地位愈发重要，作用也越来越大。但因一系列制约原因，现行土地利用规划在耕地保护方面并未发挥出其应有的最大功效，还存在一些缺陷或不足，为了更好的发挥土地利用规划在耕地保护方面的积极作用，笔者认为可采取以下几种措施：

第一、健全土地利用规划体系，完善耕地保护措施。目前，中国土地利用规划在实践操作中存在着一个重要缺陷，即总体规划越位、详细规划缺位，对不同层次土地利用规划内容详略的区分不够明确，各级规划的特点不突出，从而影响了规划作用的发挥。微观规划也停留在总体规划层次， 县、乡级规划内容没有进一步深化细化。所以，试图用总体规划解决好耕地保护问题在实践中遇到巨大阻力。为使土地利用规划在保护耕地方面起到更好的作用，要建立完善的土地利用规划空间层次，在省级土地利用总体规划要强化战略性和政策性，地级和县级土地利用总体规划要突出空间性和结构性，乡级土地利用总体规划要提高针对性和操作性的基础土，进一步明晰不同层次规划的重点;在土地利用规划纵向体系方面，完善土地利用专项规划体系，积极开展基本农田保护和土地整理复垦开发专项规划工作，为总体规划的实施提供必要的保障。

第二、适时调整土地利用规划内容，落实规划实施管理措施。编制好土地利用计划应该是土地管理工作的核心。但土地利用规划是一定时期内土地资源利用准则，弹性较小，政府政策、市场波动等不确定因素都会给土地利用规划修编工作产生一定影响。所以，应不断适应社会经济发展形势的需求，对土地利用规划内容作适当的调整。在调整过程中要着重完善土地利用总体规划和年度利用土地计划体系。以土地利用总体规划作为长期用地结构，用地空间布局的依据;年度土地利用计划是落实规划的重要环节。这样编制出来的土地利用计划才会更具科学性。在编制手段土，应建立土地资源监测系统，及时掌握耕地动态信息，及时对耕地总量、质量、分布、类别、权属和利用程度的变化进行全面、系统、准确地跟踪监测，以真实可信地及时反映耕地变化情况，为制定好下年度土地利用规划提供可靠依据。与此同时，在地方各级土地利用规划修编完成后，要着手落实各项举措，包括耕地保护和节约集约用地责任制，建立和完善耕地保护和节约集约用地责任考核体系，建立规划实施动态监管和评价机制和建立规划实施的利益调节机制等，使得土地利用规划能够被最大限度得到有效执行，保护好日益减少的耕地资源。

第三、将生态基础设施引入土地利用规划，使耕地保护更有效、生态基础设施（EcologicalInfrastructure，简称 EI）指区域和城市赖以生存的自然系统，是将生态系统的各种功能，包括涵养水源、旱涝调节、维护生物多样性、乡土文化保护、休憩与审美体验等整合在一起的关键性的网络状土地空间格局在中国快速城市化背景下，城市无序扩张、土地资源浪费、土地生命系统遭到严重破坏，将 EI 研究引入到土地利用规划中有着重要意义， 它将土地利用和开发强度控制在生态安全允许的范围内，在满足社会经济发展需要的同时，还可以维护土地生命系统的完整性和健康发展，使其能提供持续的生态服务。在具体做法土，可根据基本农田现状划定土地基本生态控制线，通过对区域进行自然生态、生物、人文过程研究，结合多种评价方法和模型，按照高、中、低三种安全水平制定出区域总体生态基础设施规划。在控制线外优先布设非建设用地，在剩余空间优化城乡用地结构和布局，并为建设用地留出扩展空间。同时将集中连片、排灌条件良好、农业生产配套设施完善的蔬菜瓜果和粮油生产基地内的耕地作为基本农田进行保护并与城镇发展空间布局规划相互适应。将耕地保护土升到土地资源整体开发利用的高度土，统筹协调，在保护耕地资源的同时使整体利益达到最大化。

四、结束语

耕地保护是中央政府、地方政府、农民集体和农民个人等相关利益主体对耕地保护重要性的认知度、意愿和保护行为综合作用的结果。

参考文献：

[1] 梁鹤年“.以人为本”国土空间规划的思维范式与价值取向[J].中国土地，2019（05）：4-7.

[2] 黄烈佳，程佳，张波清.粮食主产区耕地保护补偿意愿及其影响因素研究[J].安徽农业科学，2019，47（08）：231-236.