地方“河长制”的实践现状及思考

朱晓菁

关键词：河长制;地方

河长制的出现及必要性河长制的由来

2007年，无锡太湖蓝藻大面积爆发，水污染严重，造成的供水危机引起了社会关注。为应对水危机，河长制随之创立。2012年，江苏省政府办公厅印发了《关于加强全省河道管理河长制工作意见的通知》，要求在全省范围内推广“河长制”。此后，这一流域治理的地方创新迅速被各省市所效仿，成为地方政府环境保护和生态文明建设的一个“热词”。党的十八大，将生态文明建设纳入国家五位一体总体战略，意味着中国环境治理体系面临再次改革。在此背景下， 2016年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，明确“保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务”“构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制”，并要求到 2018 年年底前全面建立河长制，这是第一次中央详细列举了河长制的内容，充实了河长制的内涵，也标志着河长制从应对水危机的应急之策，上升为国家意志。

据数据统计，自全面建立河长制以来，全国各省共明确省、市、县、乡四级河长 30 多万名，设立村级河长 76 万多名。

实行“河长制”的必要性

大部分公共事务没有边界化的组织职能，因此在管理实践中常常看到一些未被覆盖的空缺以及大量重复交叉的浪费。在跨域公共事务中，公地悲剧现象尤为严重，流域治理是最为典型的具有跨界性的领域。水资源和水环境管理的条块分割，流域管理和区域行政管理之间以及地区和地区之间缺少协调，难以解决跨区域和影响多个利益主体的复杂涉水问题。这导致我国的流域治理出现了价值整合的碎片化、资源和权力结构性分布的碎片化以及政策制定和执行过程的碎片化现象。其中，涉水部门之间的协同失灵，也就是“九龙治水”，尤为人们所诟病。

中国水资源问题复杂，水安全呈现出新老问题相互交织的严峻形势，特别是水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题愈加突出。这不仅仅是区域治理抑或是流域治理问题，还是多部门的协调治理的问题。全面推行河长制是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。在河长制模式下探讨综合性治理机制的建立，尽快破解九龙治水的困局，不仅有助于深化了对公共资源治理问题的认识，而且还能为协同治理提供实践案例，推动治理模式在理论界的丰富及创新。

地方“河长制”治理体系

河长制治理体系

组织架构。河长制包括省、市、县、乡四级河长体系，总河长由党委或政府主要负责人担任;各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责人担任。县级及以上政府设置相应的河长制办公室，各地也根据实际情况确定具体组成。

责任主体。河长制的责任主体是各级党政负责人。各级河长基于行政首长权威，充分发挥管辖公共事务的绝对指挥权与决策权，在资源调集和权力整合方面具有先天优势。但河长制不是浮于形式、注重表面的“冠名制”，从某种意义上，其本质就是“定责制”，以责任为核心，确定责、权、利关系，也明确了地方主管的责任。河长不但要知晓作为河长的使命，还要承担相应的责任。

江苏省T市河长制的实践分析

组织架构。在组织形式上，各地均建立了省、市、县、乡、村四级河长体系，也有地区实施省、市、县、乡、村五级河长制，如浙江、江西。江苏省也设立五级河长负责辖区内河流治理，各级河长均由本级党委政府主要领导担任，而对于跨区域流域性河道，则由流域管理机构、省和市、县进行分级管理。

T市根据当地实际情况，制定四级河长体系的总体构架。根据《关于在全市全面推行河长制的实施意见》，实现了对河道，湖泊等各类水域河长制管理的全覆盖，全面建立市、市（区）、乡镇（街道）、村（社区）四级河长体系市、市（区）、乡镇（街道）三级设立总河长，并成立三级河长制办公室，跨行政区域的河湖由上一级设立河长，本行政区域河湖相应设置河长。

责任主体。T市的市级总河长由市委、市政府主要领导担任，市委、市政府分管领导担任市（区）副总河长，乡镇（街道）总河长则由本级党委、政府主要负责人担任。全市22条重要流域性、区域性河道及里下河腹部地区湖泊湖荡，分别由市委，市政府领导担任河长，河湖所在市（区）党政负责人担任相应河段河长。其他区域骨干河道、重点湖泊湖荡、县多河道，由所在地党政负责人担任河长。其它河道的河长，则由各地根据实际情况进行设定，若各级河长因职务发生变动的，接任者就自动承担河长职责。

该市认为各级河长在巡河、治河和护河等方面都充当着十分重要的角色，贯穿在水治理的各个环节。因此，将当地河长的角色定位于：

发现问题的巡视员：通过自身巡河、群众举报、媒体曝光、第三方监测、考核评价等途径及时发现河湖存在的问题。

调查问题的研究员：发现的问题后，河长应通过现场调查，部门会商等方式进行分析，尽快找到问题的根源所在，如有必要可求助第三方专业机构进行评估，提出治理保护的对策，形成“一河一策”。

交办问题的发令员：一事一办将解决问题的对策分解落实到相关职能部门和下一级河长，形成整改单，明确责任，督促整改。“一河一策”将河道治理和管护任务分解细化为工作清单，落实到相关职能部门和下一級河长。

解决问题的督导员：对照整改单和工作清单对职能部门和下一级河长进行跟踪问效，确保事事有着落、件件有回音。

河湖的守护神：各级河长应树立高度的使命感和责任感，培养政治意识、大局意识，始终以对人民、对未来负责的态度，扛起重任，尽职尽责，当好河湖的“守护神”。

此外，河长制推行过程中，因地方政府在信息公开方面较为保守，如水质监测数据、排污量等，忽视公众知情权，因此公众参与治理的积极性不高，把治水归为政府的责任。为促成地方政府与社会合作，T市在对河长进行角色定位后，进一步创新，借助社会其他参与主体的力量治水、护水。该市设立“民间河长”一职，分担了河长的重担，并取得了显著效果。T市某地建立了“走河”民间河长公益团，每到周末，街道便可活跃着一批蓝精灵，这些身穿蓝色马甲的志愿者不仅捡垃圾、清理杂物，还会查看排污。“走河”民间河长公益团对充当“民间河长”的志愿者进行培训上岗，并定河定责，要求“民间河长”通过日常的巡河、走河，发现并反映问题，当好河道治理的民间监督员。

该公益团已吸引了200余名志愿者加入，500余名志愿者直接参与。覆盖了市多处中心地带学校，形式多样的“志愿者河长”活动也在全市遍地开花。截至目前，已累计开展巡河护河、节水宣传、河道环境清扫、志愿者培训、问卷调查、第三方电话评估等活动50余次，形成河道巡查报告10份，有效巡河建议150多条，辐射人群达3万多人。

地方“河长制”推行的困境

基础条件欠缺，治理水平受限。江苏作为全面建立河长制的领先者，取得了不少成效。然而，河长制的有效运行需要一定的基础条件支撑，这对于T市来说是一种挑战。比如资金，T市在江苏各市发展水平并非前列，财政收入有限，而全市河流管护、维修所需资金数量较大。此外人员、技术等方面也存在着很多问题。

一是人员数量和治理能力有限;河长主要由各级党政领导担任，这是河流治理的全新模式，同时也存在两个问题。一方面，作为党政领导，原本的工作任务就繁多，现在还需负责河湖管理，定期需要巡河，并需追查巡河过程中发现的问题，除了上传下达、沟通与协调不同部门这些职贵，河长办还承担着督察、考核、宣传等职能，工作量巨大。另一方面，河长大部分是非专业人员，专业能力有限，让他们来管理，实际上要求过高。要想让不专业的人利用有限的时间把专业的事情做好，需要思考与实践。通过培训学习将一个个河长打造成专业人才的想法并不合理，那就依赖于科学的治理方案，强大的治理技术。二是治理和管理技术有待提升;受资金和地区技术局限性的影响，能够提供的技术支撑不够，仍然存在安全风险等问题。

政府行为失范，参与主体间协调性不够。以往政府及其负责人面对的绩效考核主要以经济增长为主，对环境资源的保护意识不够。在这种传统思想下，有些地方政府依旧认为经济发展优于资源保护，工厂污水排放的现象比比皆是，政府重视项目带来的政绩而忽视对生态环境的保护。

此外，各参与主体间协调性有待提高。如政府各职能部门政府各职能部门由于实际行使的职权依旧属于按照监管对象予以分类监管，虽实行河长制，但没有改变推诿扯皮现象。水务局、环保局等多头管理推进，在监管方面，既存在重叠的监管的地方，反而容易导致监管失灵。再如作为宣传效应较大的新闻媒体，他们能获取的公开消息有限、获得渠道不畅通，缺乏对环境问题曝光力度，也是阻碍河长制协同治理推进的因素之一。

公众参与积极性低，社会力量发挥不足。在现实生活中，公地悲剧现象较为严重，公众各种侵占河道违建、往河湖乱丢生活垃圾、工业厂房违章建设和排污等。公众保护环境的意识不足、自觉性不足，使得河道管理成为难题。当前社会公众参与水治理的积极性并不强，对政务公开、参与政策制定等都不敏感，无法形成良好的社会氛围。

环境治理和保护是一项长期的工程，但凭一方之力远远不够，需借助多方力量。河长制的推广，是我国改善水环境治理的迫切需要，但如何应对推行环境中的困难，如何进行创新和发展需要进一步的思考。

首先是国家要尽快完善制度立法，明确责任。一是加快环境保护立法并加大惩罚力度，先从法律约束方面控制各种破坏资源环境的做法。并强化红线约束，确保河湖资源永续利用;二是完善河长制法律法规，严格划分水域，明确各部分职责，提高治理合法性和合理性;三是建立科学的考核机制，更好的落实问责、追责制度。

其次发挥社会力量建立多元治理主体体系。一要强化部门联动。河湖管理保护涉及到水利、环保、发展改革、财政、国土等多个部门，各个部门要在河长的组织领导下，各司其职、各负其责，实现密切配合以及协调联动，依法履行河湖管理保护的相关职责。各级水利部门和流域管理机构在认真做好河长制有关工作的同时，要切实强化流域综合规划、水资源配置等工作。二要联合社会力量;参考“民间河长”模式。三要引導公众参与;建立河湖管理保护信息发布平台，公告河长名单，通过设立河长公示牌、聘请社会监督员等方式，对河湖治理效果进行监督。加大新闻宣传和舆论引导力度，提高社会公众对河湖保护工作的责任意识和参与意识，营造全社会珍惜、保护河湖的浓厚氛围。

河长制的高效运转非一日即成，治水，要用巧劲。这不仅仅是方式方法上的创新，也在于全民治水的引导和思想观念的改变。多元合作，实现社会共治，方是治水之道。

参考文献

[1]郭兆晖，钱雄峻，张弓.河长制在河流治污实践中存在的难题分析[J]行政管理改革，2020（08）：50-55.

[2]颜海娜，曾栋.河长制水环境治理创新的困境与反思——基于协同治理的视角[J]北京行政学院学报，2019（02）：7-17.

[3]陈国华.河长制在治理农村水生态环境中的对策分析[J]山西农经，2018（22）：54.

[4]郝亚光.“河长制”设立背景下地方主官水治理的责任定位[J]河南师范大学学报（哲学社会科学版），2017，44（05）：13-18.

[5]孔凡斌，许正松，陈胜东，龚雪，李华旭.河长制在流域生态治理中的实践探索与经验总结[J]鄱阳湖学刊，2017（03）：37-45+126.

[6]朱玫.论河长制的发展实践与推进[J]环境保护，2017，45（Z1）：58-61.