国外高铁应急管理体系及其启示

谢祥 贾永刚 马晓雅 王丽

摘要：高速铁路应急管理体系较为特殊，其主要问题在于目前的应急预案体系不完善、应急管理系统不健全、应急管理制度亟待完善。因此，文章将通过对国外高铁应急管理的法律体系及组织架构进行分析比较研究，归纳提出国外在高速铁路应急管理方面的特点与经验，为我国相关单位在高铁应急管理方面提供借鉴。

Abstract： High-speed railway emergency management system is special. Its main problems are imperfect emergency plan system， imperfect emergency management system， and urgent need to improve the emergency management system. Therefore， this paper will analyze and compare the legal system and organizational structure of foreign HSR emergency management， sum up the characteristics and experience of foreign countries in HSR emergency management， and provide reference for our related units in HSR emergency management.

關键词：高速铁路;应急管理;法律体系;组织架构

Key words： high-speed railway;emergency management;legal system;organization structure

中图分类号：X4                                          文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）28-0255-03

0  引言

高速铁路是国家重要的基础设施，国民经济的大动脉，也是我国制造业走向国际的一张名片。近年来，高速铁路迅速发展，并以其舒适、高效、便捷赢得了人们的青睐。但是一次又一次事故的发生使高速铁路安全受到挑战，给国家造成重大经济损失，对人民生命构成严重威胁，开展高速铁路应急管理工作势在必行。如何有效地对铁路突发事件进行预警，构建科学合理的高速铁路应急处置体系，提高突发事件处理效率，降低行车事故造成的损失是铁路应急管理亟待解决的问题[1]。本文从法律体系和组织架构两方面对美国、德国、法国、西班牙、日本和韩国等六个国家的铁路应急管理进行归纳总结和对比分析，旨在为国内高速铁路的应急管理建设提供参考和借鉴。

1  国外铁路应急管理的法律体系分析

1.1 时间维度

日本是最早建立相关法律体系的国家。日本首先建立了民防方面的相关规定，更具体地称为灾害管理方面，其相关规定主要出现在1961年的灾害应对措施基本法中。

西班牙铁路应急管理法律为1985年1月21日生效的第2/1985号法律，是国家和地方在风险事件、公共灾害或重大灾难中关于人身、物品保护的“框架文件”。

美国的民防法框架以1988年颁布、2007年修订的罗伯特·斯坦佛灾害救援和应急法案为基础[2]。该法案为联邦政府、地方政府的灾害管理，以及联邦应急管理局的行动和规划提供了基本的法律依据。2008年10月16日颁布的铁路安全促进法案规定了预防铁路伤亡和危险货物泄漏的相关内容，该法是联邦政府实现各州法律体系中铁路安全规章制度一体化战略的一部分内容。

德国的高铁应急法律体系也相对较早一些，铁路方面的专有法律包括：1993年12月总体铁路法案（2007年第五次铁路规章修订案）、2007年对铁路规章进行了制定和修订的第二法令、铁路安全规章、铁路事故调查法令。

法国铁路应急法规包括一部通用法律和几个法令。2006年1月5日生效的第2006-10号法律涉及运输安全与发展内容。该法律规定建立国家安全管理局，发放安全认证和授权，同时也可以在事故与事件发生后开展技术调查，从而有效地预防类似紧急事件的发生。

韩国关于灾害管理的民防事宜主要在2008年颁布的灾害风险管理与控制法案中做出了规定[3]。该法案明确规定了大韩民国灾害管理政策的基本原则。

1.2 内容划分

美国关于铁路系统应急和安全方面的法律包括了关于民防的规定以及国家和省市或州铁路法的规定。

由于铁路的应急管理工作受到国家政府、州立机构以及铁路运营公司的共同管理，德国铁路的法律法规体系针对两个方面：民事防护方面和国家级/省级铁路行业相关法律及法规方面，这与美国相类似。

2.2 具体职责

美国主要的铁路公司是美国国家铁路客运公司（简称美铁客运）。救援和努力恢复急救部门（消防、医疗部门和红十字会等机构）从地区的层面上通过911进行调遣。应急处置时美铁客运的职责是保证区域内安全，并且向救援机构和其他各方（其他铁路运营商、乘客和媒体）提供及时的最新信息，由应急指挥人员在事故现场负责相关指挥工作。美铁客运涉及应急管理的部门有运营部、环境卫生和安全部、维护和公关部。

德国各州建立自己的呼叫中心，这些中心接受来自全国各地的事故紧急呼叫，包括铁路紧急事件。接收到铁路紧急事件的呼叫后，紧急呼叫中心通过标准的事故救援服务来处置，主要参与救援的机构包括事故发生地所在区域的地方消防机构和地方医疗救助服务机构。

在法国突发铁路紧急事件时，法国的民防和铁路部门通过112紧急呼叫中心将紧急事件通知给民事安全署。同时，由112服务调动国家的消防救援和医疗服务机构，由火灾和救援区域中心负责整体协调工作。法铁与应急管理有关的部门是基础设施部、各个运营部门（法铁区域列车、法国—欧洲客运列车、法国高速列车、货车运营部门）和可持续发展和公关部，法铁没有设置专门负责应急管理工作的部门。

在日本，突发事件发生过程中所涉及的主要部门包括119救援服务中心、警察局及日本铁路公司，突发事件一般由119/110中心推荐的救援服务人员负责管理，日本铁路公司的职责限于现场警戒、向救援当局及其他相关各方（其他铁路运营商、乘客及媒体）提供最新信息等。

韩国发生国家级紧急事件或灾害，国家应急管理局将建立應急中心，协调所有应急行动。韩国的救援和卫生服务人员从全国的119中心抽调，警察从全国的112中心抽调。韩铁在紧急应对过程中承担着总体协调、保证地区安全、为救援机构和相关方（铁路运营商、乘客和媒体）提供最新信息的职责。韩铁中涉及应急管理的部门是技术部、运输安全办公室和客运业务部。

西班牙铁路基础设施管理局负责区域安全并把最新消息通知救援机构、西班牙铁路公共管理公司和其他相关方（其他铁路运营商、旅客和媒体），民防方面则通过112中心管理各种紧急事件。112中心收到警报后，处理信息并警报其他机构（警察、消防和卫生机构），西班牙的112中心是按照区域部署的。铁路基础设施管理局中涉及应急管理的部门有民防和安全部、基础设施总体运营部、公关和外联部。

对比美、德、法、西班牙、日、韩六个国家的铁路应急管理组织架构可以看出六国在铁路应急管理方面的组织架构都较为完善，分工明确，在发生铁路危机事件时可以较好地相互协调处理紧急事件，可以较好地落实紧急事件的应急反应和事后恢复。

3  国外高铁应急管理系统对中国的启示

深入地研究分析国外铁路应急管理体系，总结可借鉴的经验，对提升我国高速铁路应急管理现状具有重要的参考价值。根据以上的分析，主要得出以下三点启示：

3.1 法律建设

高铁的运营环境对防范高铁安全风险、确保高铁安全具有至关重要的作用。因此，我国应加强高铁应急管理配套立法，加快推进高铁立法进程，用法律为高铁安全运行保驾护航。高铁应急管理体系应当建立事前预警、事中响应、救援以及事后处理问责的机制。在宏观上，多方面、多层次、系统性思维，将事中高铁应急处理转移至事前预警，在源头上防范风险，化解风险。对于未履行职责、失职渎职造成严重后果的单位行政和业务领导，必须依法追究责任，确保法律的权威性与统一性。

3.2 制度建设

首先，应做好高铁应急预案的编制、修订以及管理工作，并且做到及时调整，根据高铁运营的实际情况完善应急预案，规范各类高铁应急事件的防范和处理程序。构建覆盖各方面。各层级的元体系，以便于各级之间做好高铁应急预案的沟通协调工作[5]。

其次，明确高铁应急事件的分级标准，按照处理章程，确保预案操作流程的规范性与安全性，加强对高铁应急预案的动态化管理，不断地调整、修订、备案、评审与升级相关制度，确保应急预案的完备性与全面性。此外，配合实践抓好落实，应经常性的开展相关演习，提高各项负责人员的实战能力，为确保高铁和旅客安全提供坚强保障。

第三，把握两级企业管理定位，引导两级企业领导干部增强制度意识、规则意识，规范管理行为。建立和完善高铁应急事件的处置工作责任制度、单位领导高铁应急管理工作责任制度和高铁应急管理绩效评估制度，将应急管理工作效果纳入单位和个人的工作考核范围，切实把相关制度转化为企业的治理效能，充分发挥专业部门的优势。

3.3 组织架构

提升高铁应急指挥系统、加强应急储备物资管理、做好公众舆情引导等主要工作。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻习近平总书记对铁路工作的重要指示批示精神，坚持稳中求进的总基调，加强防控期间的应急指挥系统化建设，协调各单位之间的配合辅助工作，明确个人职责，充分考虑应急物资的储备、管理、调拨、使用等环节，为应急工作做好保障工作[6]。此外，完备高铁应急物资的供应链体系有利于提升应急保障能力，为我国高铁应急提供有力的后方护盾，掌握应对风险的主动权。

参考文献：

[1]王富章.铁路突发事件应急管理[M].北京：中国铁道出版社，2011.

[2]李凤玲.美国铁路安全管理法律法规体系及启示[J].中国铁路，2013（11）：99-101.

[3]吴艳华，王富章，李平.韩国铁路应急管理及启示[J].中国铁路，2011（9）：69-72.

[4]张鹏，刘敬辉，吕峰，李晓宇.欧美铁路安全管理模式的分析及启示[J].铁道运输与经济，2014，36（11）：40-44.

[5]王富章.铁路突发事件应急管理[M].北京：中国铁道出版社，2011.

[6]杨丹，亐道远.完善高速铁路安全应急救援机制研究[J].石家庄铁道大学学报：社会科学版，2020，14（1）：77-82.

基金项目：中国国家铁路集团有限公司科技研究开发计划重点课题（N2019B002：高速铁路应急处置规章体系构建研究）。

作者简介：谢祥（1978-），男，江西黎川人，北京交通大学经济管理学院副教授，硕士生导师，研究方向为信息资源管理、文本挖掘。