学前教育事业改革发展的问题及对策研究

【摘要】近几年学前教育事业发展迅速，各级各类幼儿园的配置、经费投入与管理、资源需求等方面是關系学前教育深化改革发展进程的重要内容。本研究以黑龙江省为例，梳理学前教育发展现状，分析问题和困境，探索优化布局结构和扩充普惠性优质资源供给、建立经费保障机制、健全学前教育专业化管理体系、加强学前教师队伍建设、提升学前教育保教质量等有效策略，以促进学前教育事业规范发展。

【关键词】学前教育；黑龙江省；改革发展

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2020）07/08-0024-05

【作者简介】孟繁慧（1981-），女，黑龙江牡丹江人，黑龙江教师发展学院学前教育教研员、幼教教研室主任、助理研究员，教育经济与管理硕士。

为落实《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（中发〔2018〕39号），贯彻十九大提出的“幼有所育”“办人民满意的学前教育”精神，全面反映黑龙江省学前教育发展现状，深入研究当前学前教育改革发展面临的突出问题，有针对性地制定黑龙江省学前教育改革重大举措，省调研组围绕各级各类幼儿园配置、经费投入与管理、学前教育资源需求等三大方面，对黑龙江省十四个地市（含农垦）的学前教育改革发展情况进行全面摸底调研，有效推进黑龙江省学前教育事业的规范发展。

一、现阶段黑龙江省学前教育改革成效

随着学前教育三年行动计划的推进，各级政府和教育行政部门对学前教育工作高度重视，投入力度、扶持力度和管理力度逐渐加大，积极建立并出台相关制度和文件，教师队伍专业化加强，保育教育内涵式发展，“小学化”倾向纠正取得初步成果，教育质量稳步提升，三期学前教育行动计划成效显现。

（一）政府主体责任强化，经费投入稳步增长

各地市初步形成了政府主导、各部门分工负责齐抓共管、社会力量共同参与的发展格局，进一步加强了以县为主体履行责任的监管体制。各地市依据实际情况，采取相应措施谋划发展，例如，以文件的形式要求以各县（市）区为主体，进行捆绑式、组团式发展；各区县成立了学前教育行动计划组织机构；建立联席会议制度，落实县区政府主体责任；加强县级政府履行主体责任的监督检查工作。

各地政府不断加大投入，积极探索公共财政分担机制。建立健全资助制度，精准落实经济困难儿童、孤儿和残疾儿童的帮扶工作。全省六个地市建立了投入保障机制，六个地市设立了专项补助资金。其中某市建立了困难儿童资助标准，并设立了民办普惠性幼儿园发展奖补资金标准。

（二）资源配置趋于合理，普惠工程逐渐落地

根据城市发展和城镇布局，结合人口流动趋势和增长因素，科学预测分析学前资源需求，合理规划，逐步实施落实小区配套幼儿园、棚改新建小区配套幼儿园等政策，依据实际情况开展乡镇公办园建设工作。某市于2018年完成了全市幼儿园布局规划编制工作，并联合多部门摸排调研，初步形成了推进住宅小区配套幼儿园规划建设管理工作的思路和措施，将进一步整合资源，合理布局，满足民生需求；某市形成了以公办园为主体、民办园为辅助，公办、民办、民办公助、公建民营共存的多元办园模式，学位总量充足，基本达到了广覆盖、保基本、有质量的要求。一些地市能够根据乡镇幼儿生源充足和不充足实际情况，采取相应措施进行适度调控。

全省各地均制定了本地区普惠性民办幼儿园认定办法及管理措施，通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训指导、对口帮扶、困难资助等方式，积极扶持、规范普惠性民办园发展，提高普惠率。其中个别地市普惠性幼儿园覆盖率已达到80%以上。

（三）教师队伍管理有序，培训网络基本覆盖

在教师队伍管理上，一些地市能够统筹施策，多渠道补充师资力量，利用富余教师转岗、编制内调剂、公开招聘、社会化聘用等方式，严格按照相关文件要求和师幼比例进行配备，逐步扩大教师资源，努力缓解师资短缺现象。例如，某市采取区县统一招考管理、县聘园用、政府购买服务等方式及时补充幼儿园教师。在保证教师待遇方面，某市要求办学机构缴纳社会保险，在奖励、培训、职称评定等方面基本做到了同城同策。

教师培训基本上形成了国培、省培、市培、区县（园）培四级培训网络，设立不同层次教师的专项培训主题，通过集中培训、网络研修、跟岗培训、省外学习、送教下乡等形式，确保各级各类教师的专业成长。一些地市能够整合当地高校优质资源，使其成为培训的有力支撑；利用省外社会资源，为教师搭建到先进省份学习交流的平台。

（四）监管机制灵活适宜，建章立制走向规范

幼儿园监管体系逐渐完善，管理方式动态灵活。某市建立了幼儿园质量检测制度、民办园法人登记制度等，出台了加强区域性学前教育管理的指导意见，提出“区域管理”目标；某市依据职责，建立健全了日常管理和随机抽查制度，落实幼儿园年检制度，下发了学前教育联席会议制度，各职能部门紧密配合履行监督责任，幼儿园建立了定期自查自纠制度，并成立了安全生产委员会，落实安全管理职责。

规范开展无证园治理工作。各地市能够根据教育厅在全省开展无证幼儿园专项整治工作的统一部署，进行拉网式排查，登记造册，分类治理，按要求进行发证和取缔。各地市均制定了相应的管理办法和措施，出台民办幼儿园专项整治方案，成立整治工作联合执法组，进行检查督导，对于规范管理民办园起到了促进作用。

（五）保教质量逐渐提升，小学化遏制成效初显

学前教育三年行动计划要求幼儿园内涵式发展，注重质量提高，树立质量意识，开展了专项质量巡查活动，并能够与教研部门紧密配合，加强和完善教研指导制度建设，有效整合管、研、培工作。各地市依据具体情况，开展各项质量提升活动，例如，各地市开展的潜能教师培养、教研基地园指导项目及工作室建设、“课题”带动战略、“名园带动”工程、示范园半日开放、“强园+弱园”帮扶结对活动、“教研联盟”、省市示范园创建城乡带动战略、“幼儿园联盟结对”、新建园专项指导教研活动、“幼儿园发展协作体”等活动，都成为了学前教育质量发展的助推器。

“小学化”倾向纠正工作持续深入。各地市能够利用行政手段和宣传手段，全年纠正“小学化”现象。各地市均制定了“小学化”专项治理工作实施方案，制定整顿措施，分阶段稳步推进治理工作；例如，开展规范化幼儿园评审和办园行为及师德师风督导检查，规范校外培训机构，纠正校外培训机构举办不符合要求的学前班；下发区域性学前教育管理的指导意见，出台了各项评价标准，推进精细化管理；建立了全市学前教育质量评估体系；通过新闻媒体向社会广泛宣传学前教育政策法规和科学观念；政府在《成果要报》公开刊发了专项治理情况信息；组织学校和幼儿园定期开展幼小衔接教研活动，推广典型经验。各项“小学化”倾向治理工作有序开展，公办园成效显著，民办园发展方向明确，注重幼小双向衔接的研究，一定程度上转变了幼儿园“小学化”倾向严重的局面，取得了初步的治理成果。

二、制约黑龙江省学前教育发展的问题与困境

虽然我省学前教育发展态势良好，但仍然是教育体系中的薄弱环节，仍有阻碍学前教育整体发展的问题和困难。

（一）布局结构缺乏整体规划，普惠资源覆盖不均

一是公办及普惠性民办幼儿园占比偏低，没有达到国家要求的普惠目标。二是一些地市在幼儿园布局中缺乏对贫困攻坚地区、农村人口转移集中地区、城乡接合部等规划的研究。三是城镇小区配套幼儿园建设严重滞后，缺乏整体规划，制度执行不力，建设及投入使用率偏低，甚至出现改变原有用途、不移交、挪用等情况。个别地市“入园难”“入园贵”问题矛盾突出。

（二）经费投入不足，缺乏持续发展动力

由于各地市经济发展不均衡，学前教育财政投入也受到了直接影响。一是一些地市虽然连年增加投入，但占比仍然较低。特别是对农村、企业幼儿园等薄弱园的投入不足，导致教师待遇偏低、幼儿园运转较为困难等问题。二是成本分担和运行保障机制不够健全，三年行动计划新建和改扩建幼儿园资金投入大部分为中央和省奖补资金，市本级或县区级资金多数用于幼儿园的日常支出，例如支付教师工资、日常运用经费等。一部分学校办园，资金使用比较困难，办园条件难以得到改善。三是学前教育生均经费标准制度不健全，大部分地市没有设立公办园生均公用经费标准、公办园生均财政拨款标准和普惠性民办园生均补助标准。

（三）管理体制机制仍需健全，专业化水平亟待提高

学前教育管理机制不够健全，管理队伍专业化水平有待提高。一是各地市有专门学前教育管理机构比例较低，专门管理人员配备缺乏专业性。二是幼儿园准入和民办幼儿园管理缺乏监管机制和人員，在规范办园行为方面，教育部门缺乏监督及执法权力。

（四）教师队伍待遇偏低，整体质量及稳定性有待提高

根据调研数据，我省幼儿园教师队伍待遇偏低，优质师资外流严重，聘任教师流动性较大，导致教师队伍稳定性差，不利于教师队伍整体质量的持续提升。一是部分地区公办幼儿园教职工编制长期欠账，按照《幼儿园教职工配备标准（暂行）》要求教职工与幼儿的比例配备标准，我省距离标准差距较大，有编制但没有落实现象仍然存在。二是在编与非在编教师待遇差距较大，同工不同酬现象普遍，非在编教师社会保险待遇有差距，导致优质师资向省外发达地区流出严重。三是民办幼儿园教师待遇整体偏低。四是师资培训缺乏制约机制，参训学员与培训项目的契合度仍有差距。幼儿园教师工学矛盾、个别农村幼儿园的经费紧张、民办幼儿园的教师流动性等问题普遍存在，全员轮训的目标目前难以达成。

（五）学前教育保教质量仍有提升空间

我省学前教育保教质量因地市、城乡及公民办等原因存在一定差距，整体质量仍需提升。一是教研指导队伍配备比例不甚合理，个别地区园所较多，专业化教研员较少，难以满足教研指导需求，尤其是民办幼儿园。二是偏远、薄弱地区幼儿园缺乏优质资源的进入和补充，难以进行自我专业发展。三是质量保障机制不健全。一些幼儿园在办园条件、师资队伍专业水平、家长需求等各种原因的限制下，在办园过程中仍有“小学化”倾向问题。

三、学前教育发展对策建议

（一）优化布局结构，扩充优质普惠性资源

充分考虑人口变化和城镇发展趋势，合理规划幼儿园布局，优化结构，落实城镇小区配套幼儿园建设相关的实施办法，实施乡村振兴战略。一是根据城市的人口密度和需求科学调整布局，落实《关于印发〈黑龙江省城市新建居住区和旧区改造配套规划建设幼儿园的指导意见〉的通知》（黑建规〔2013〕16号）文件精神，协调规划、建设、房管、政务审批中心等部门，合力做好规划、建设、验收等工作，对没有配套规划建设幼儿园的不予核准建设和验收，对已建小区幼儿园要按规定及时移交政府并归教育部门管理和使用，确保小区都能配套建设幼儿园并切实用于举办公办园或普惠性民办园。二是大力发展农村学前教育，对人口较少、学前适龄儿童不多和幼儿相对分散的乡镇要利用现有的闲置校舍进行改扩建发展公办园；对于人口相对集中、规模较大、入园需求大、经济基础较好的乡镇可考虑新建公办园。完善县乡村三级学前教育公共服务网络。

积极扩充优质普惠性资源，鼓励有资质、有信誉的社会团体、企业、公民等举办幼儿园，倡导幼儿园面向大众提供普惠性服务。出台普惠性幼儿园扶持办法，通过政府购买服务、用房用地和减免租金支持、以奖代补等多种方式，引导和支持民办幼儿园提供面向大众、收费较低的普惠性服务。要努力采取措施积极扶持综合办园实力较强的高质量民办幼儿园，弥补优质公办园的不足，满足社会不同层次的需求。

（二）加大学前教育经费投入，建立长效机制

把办好学前教育作为落实民生的重要举措，纳入国民经济和社会发展规划中，各级政府要加大财政投入力度，为学前教育发展提供有利条件。一是优先保障学前教育经费支出，确保学前教育专项经费足额匹配，专款专用，用于学前教育行动计划建设项目。对于规划中幼儿园建设项目能够走绿色通道，并为公办幼儿园科学配足配齐设施设备及专业的玩教具、图书等，大力提高公办园的办园条件及办园质量。建议省级学前教育专项资金重点向资源型城市转型导致经济下滑较大的地区倾斜。二是制定和出台省级公办园生均公用经费标准、公办园生均财政拨款标准和普惠性民办园生均补助标准的指导意见，明确各级政府的分担比例。三是合理确定公办幼儿园收费标准并建立定期动态调整机制。普惠性民办园收费标准是参照同等级公办园收费标准制定并实施的。各地市出台民办幼儿园收费管理办法。四是健全城乡低保儿童、家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童入公办园或普惠性民办园的资助机制，采取减免保教费、伙食费或加大资助等方式，落实帮扶制度。五是建议改进奖补资金使用范围方法。奖补资金对于调动地方政府推进事业发展、实现奖励先进的管理职能等方面成效显著，但经济发展落后地区自身发展慢，获得奖励的机会也相对较小，长此以往，不利于缩小发展差距。