冰岛高等教育改革：动因、路径与特点

张继桥 刘宝存

摘 要：金融危机的直接影响以及冰岛高等教育现代化的需要、欧洲博洛尼亚进程的推动等构成金融危机后冰岛高等教育改革的动因。冰岛高等教育改革路径包括整合公立大学、优化高等教育治理、完善高等教育质量保证体系、提高大学科研效益等方面，呈现出注重改革的顶层设计、坚持质量至上的改革取向、秉持扎根冰岛与面向国际前沿相结合的改革理念等特点，为我国高等教育改革提供了一定的启示。

关键词：金融危机;冰岛;高等教育改革;动因;路径;特点

2008年，肇始于美国的金融危机席卷冰岛，给冰岛经济以沉重打击。当年的10月6日，时任冰岛总理吉尔·哈尔德宣布，国家难以偿还债务，可能要破产。面对金融危机的严峻形势，冰岛首先启动金融领域的改革，包括高等教育领域在内的改革亦逐步实施。金融危机爆发后的第二年即2009年，冰岛教育、科学与文化部发布《教育、研究与创新政策：冰岛的新方向》报告，开启了冰岛高等教育改革的帷幕。短短数年间，冰岛经济迅速恢复并得以发展与高等教育领域的改革密不可分。2011年，时任冰岛总统格里姆松在会见美国华盛顿大学代表团时指出：“高等教育是冰岛最伟大的变革推动者。”[1]本文拟对金融危机后冰岛高等教育改革的动因、路径与特点进行透视与梳理，以期为我国的高等教育改革获取有益的启示。

一、冰岛高等教育改革的动因

金融危机前，冰岛已建立起以公立大学为主并辅之以私立大学的高等教育体系，形成以《高等教育法》《公立大学法》等法律为主体的高等教育法制体系。对于冰岛高等教育来讲，金融危机所带来的直接影响即办学经费的削减以及经济复苏对高等教育领域提出的要求是冰岛高等教育改革的重要动因，推动冰岛重新审视高等教育现代化。冰岛高等教育现代化的需要以及冰岛参与博洛尼亚进程的推动等亦构成了冰岛高等教育改革的动因。

第一，金融危机的直接影响。金融危机对冰岛高等教育的直接影响主要体现为两个方面：一是高等教育办学经费削减;二是经济复苏需要高等教育提供支撑。一方面，金融危机推动冰岛高等教育通过改革提高资源使用效益，降低办学经费削减的影响。金融危机时，冰岛共有七所大学。这七所大学规模不一，冰岛大学规模最大，办学实力最强;其余六所大学规模虽小，但各具特色。根据冰岛《高等教育法》的规定，大学不能以盈利为目的。冰岛七所大学中的四所为公立大学，其办学经费由冰岛中央政府资助;其余三所虽然称之为私立大学，但其办学经费亦得到地方政府资助。在金融危机的直接影响下，冰岛的各大学面临着削减办学经费的巨大压力。2010年，冰岛削减了近10%的大学财政预算，2011年继续削减10%。[2]基于经费削减的严峻形势，冰岛意在通过高等教育改革提高办学资源的使用效益，降低经费削减对高等教育的影响。

另一方面，金融危机推动冰岛高等教育通过改革提高科研与创新效益，助推经济复苏。作为资源有限的岛国，冰岛政府重视科研与创新在经济增长中的重要作用，将教育、科技与创新政策视为经济增长的发动机。2007年，冰岛科学技术政策委员会（Science and Technology Policy Council）将自然资源、环境、可持续发展、健康、福利、产业、贸易、知识生产与创新资助等作为优先研发的领域，[3]而大学是知识经济以及国家创新系统中的关键组织。冰岛政府深知，经济的复苏离不开高等教育与科研机构在科研及创新方面对经济的支撑。如何在有限的资源下，发挥高等教育与科研机构在科研及创新方面的作用，助推冰岛经济实现复苏是冰岛政府面临的紧迫课题。然而，冰岛当时的整个高等教育内部以及高等教育与科研系统之间各自为政，缺乏合作，效益不高。冰岛雷克雅未克大学技术创新中心每年报告大学内部的合作活动，然而，大学之间的合作活动却尤为有限。冰岛教育、科学与文化部在其《教育、科研与创新政策：冰岛的新方向》报告中对此进行了阐述：“冰岛现有的是一个复杂与碎片化的高等教育与科研系统，这导致效率低下并错失合作与力量联合的机会。冰岛已意识到这一点，并在过去对此做出了回应，数个机构的合并已经发生。然而，我们认为，朝着创立一个有效的和一致的高等教育与科研系统的这一进程仍不充分。”[4]基于此，冰岛着手推动大学之间以及大学与科研机构在科研与创新方面的合作，提高大学科研与创新效益，从而助推冰岛经济复苏。

第二，高等教育现代化的需要。冰岛高等教育的起源可溯至1911年成立的冰岛大学。在较长的时期内，冰岛高等教育建设主要围绕着冰岛大学展开。20世纪七十年代之后，冰岛师范大学、贝夫罗斯特商学院（Bifrost School of Business）、阿库雷里大学（University of Akureyri）等高校的设立逐步改变了这一状况。20世纪末，冰岛着手推进全国范围内高等教育体系建设。1997年，冰岛颁布《大学法》，以立法的形式对高等教育管理体制、大学的成立及运作等进行了规范。这之后，雷克雅未克大学、冰岛艺术大学、冰岛农业大学等高校相继成立，冰岛高等教育实现了较大发展。2006年7月1日，冰岛新的《高等教育法》生效。新法案共为十章二十八项条款，主要围绕着冰岛高等教育的角色定位、大学的认证、专业与学位、教学与科研的质量保证、大学的行政管理及人事等进行了立法界定。为整合办学资源，冰岛师范大学于2008年7月并入冰岛大学，成为后者的教育学院。至此，冰岛建成了以四所公立大学为主兼之以三所私立大学的多样化的高等教育体系。2008年下半年，冰岛金融危机的爆发促使冰岛有关部门对冰岛高等教育的发展状况进行系统审视。冰岛教育、科学与文化部于2009年发布的《教育、科研与创新政策：冰岛的新方向》报告特别指出：“冰岛的高等教育系统已实现了迅速的多样化发展，与许多其他国家的高等教育系统一样，當前亦面临着合理化与现代化的需要。冰岛危机并不是这一需要的始作俑者，但它使这一需要变得更为紧迫。”[5]高等教育现代化的需要是金融危机后冰岛高等教育改革的另一动因。

（三）完善高等教育质量保证体系

为确保高等教育质量，冰岛全面推进高等教育质量保证体系建设，采取的主要措施如下：

第一，发布“高等教育国家资格框架”。2011年，冰岛在2006年出台的“国家资格框架”的基础上发布“高等教育国家资格框架”（以下简称“资格框架”）。“资格框架”是明确地基于学习效果对冰岛高等教育层次资格与学位结构的系统描述，所有经冰岛教育、科学与文化部部长根据《高等教育法》认证的冰岛高等教育机构均须遵循。[14]“资格框架”分为高等教育结构、高等教育国家资格框架结构、实施三部分内容。根据“资格框架”，冰岛高等教育分为专科、学士学位、硕士文凭、硕士学位、博士学位四级五个层次，如表1所示。“资格框架”将学习结果分为三个维度：“知识”“技能”与“能力”。其中，“知识”是学位持有者所获取的事实、概念、理论与技术的集合体，可以是理论性的，亦可以是应用性的;“技能”指应用“知识”的能力，是综合技能，并不限于具体科学领域或职业的技能或特定技能;“能力”是应用“知识”和“技能”去工作和研究的能力。[15]“资格框架”为冰岛高等教育拟定了明确的资格标准，为冰岛高等教育质量保证的实施提供了依据，为冰岛高等教育欧洲博洛尼亚进程及世界范围内的合作与交流创造了条件。

第二，确立并改进“高等教育质量强化框架”。2011年，冰岛发布《冰岛高等教育质量强化手册2011》，确立“高等教育质量强化框架”（Quality Enhancement Framework，简称QEF）。“高等教育质量强化框架”的确立标志着冰岛高等教育新的开端。在该框架内，冰岛高等教育质量董事会（the Quality Board for Icelandic Higher Education）以及冰岛高等教育质量委员会（the Quality Council for Icelandic Higher Education）是其中两个重要的机构。冰岛高等教育质量董事会由冰岛教育、科学与文化部于2010年成立，主要职责是负责“高等教育质量强化框架”的开发与实施，其成員由国际上高等教育质量保证方面的专家组成，完全独立地开展工作。冰岛高等教育质量委员会由冰岛教育、科学与文化部成立，主要职责是就“高等教育质量强化框架”的开发与实施向冰岛高等教育质量董事会提供建议以及为高等教育机构内部质量保证与强化机制的开发提供支持等，其成员主要由冰岛各大学的校长或代表、学生代表以及冰岛科学与技术政策委员会的代表组成。在内容上，“高等教育质量强化框架”对质量强化的原则、院校领导下的学科水平评估、冰岛高等教育质量董事会领导下的院校评估、冰岛高等教育质量董事会领导下的特别质量评估及继续与附加认证等进行了阐述与规定。“高等教育质量强化框架”的确立启动了冰岛高等教育的评估进程。自2011年“高等教育质量强化框架”实施以来，冰岛所有的高等教育机构已完成了一轮院校领导下的学科水平评估，冰岛高等教育质量董事会则完成了一轮对所有的高等教育机构的院校评估。2017年，冰岛发布《冰岛高等教育质量强化手册（第2版）》，对原“高等教育质量强化框架”进行了改进，推出“高等教育质量强化框架（第2版）”。此次改进主要集中在五个方面：将对高等教育机构科研管理的评估纳入框架，并建立科研评估顾问委员会;赋予高等教育机构在学科水平评估中的更大责任;增加有关高等教育机构学科水平评估的公共知情条款;在高等教育质量董事会中增设一名学生代表和一名学生观察员;将“透明性”增加为“高等教育质量强化框架”的一个基石。冰岛“高等教育质量强化框架（第2版）”的基本原则与主要构成如表2所示。改进后的“高等教育质量强化框架（第2版）”在质量评估范围上更加全面，在质量评估体制机制上更加健全，在质量评估标准上更加注重与《欧洲高等教育区质量保证标准与指导方针》的对接，为冰岛高等教育2017-2023年的新一轮评估做好了准备。

（四）提高大学科研效益

大学是冰岛科学研究的主体。2009年，冰岛国家预算中的公共科研经费支出中，大学占比最大，为42%;公立科研机构次之，占比为31%，如图1所示。提高大学科研效益是冰岛高等教育改革的重要路径之一，冰岛为此采取的主要措施如下：

第一，推进大学与科研机构、企业的跨部门合作。冰岛科学技术政策委员会在其发布的《冰岛2010-2012年科学技术政策：建立在坚固的基础之上》报告中指出，冰岛科学技术政策的主要目标之一即是推进以实现效益、财政与经济利益最大化为旨向的大学与科研机构、企业等的跨部门合作。[16]为此而实施的政策包括：大学与科研机构、企业通过签署合作协议，就科研合作、专家招募、人员与设施共享以及科研教育强化等做出细致安排;探讨大学与科研机构旨在提高专业与（或者）财政收益而合并的可行性;在大学与科研机构承担相同或相关项目时，检视由双方合作承担或由一方承担的可能性;对需要由国家进行长期资助的项目进行优先排序，以确保资金充足;科研基础设施的建设将聚焦于具备数据获取与储存能力并能与其他科研人员以及机构共享数据的大学与科研机构;确保国家资助的数据库与资料的储存与开放。[17]该报告进一步指出，以上政策措施将通过共享科研设施强化大学与科研机构的科研及科研教育，同时，推动私营企业使用大学及其他机构的科研成果参与科研与创新。[18]在研究生教育方面，冰岛尤其强调大学与科研机构、企业之间的跨部门合作。2014年，冰岛科学技术政策委员会在其拟定的《科学技术政策与行动方案2014-2016》中明确提出，鼓励大学与科研机构、企业在以科研为导向的研究生教育尤其是博士研究生教育方面开展合作，并要求冰岛教育、科学与文化部成立专门工作组，负责界定此类合作中有关合作各方的权利、责任与义务。[19]

第二，强化大学科研成果转化能力。企业的创新能力与生产力是冰岛经济增长与繁荣的前提。对此，冰岛科学技术政策委员会的政策建议包括：通过鼓励企业获取专利以及创立新公司，强化大学与公共科研机构将科研成果向社会转化的能力;大学与科研机构以及冰岛科研中心（Rannis）、冰岛创新中心等应积极地支持致力于研发与创新的产业。[20]在推动科研成果转化方面，冰岛大学采取的措施包括：将创新与科研成果的技术转化融入进专业课程，譬如短期的跨学科课程;提高科研人员的创新意识以及增加在所有的学科领域申请并实施知识转化的机会。冰岛雷克雅未克大学则将科研成果转化作为学校的一个战略要点，其科研转化的形式主要是向企业授权或出售知识产权譬如专利，以此使企业获取有价值的知识或技术。

第三，对大学科研管理进行评估。研发成果的评估应在公共政策制定中扮演更重要的角色。冰岛科学技术政策委员会在《冰岛2010-2012年科学技术政策：建立在坚固的基础之上》报告中建议设立由外国专家组成的质量董事会负责大学教学与科研的质量控制。[21]2010年，冰岛教育、科学与文化部成立高等教育质量董事会，负责冰岛“高等教育质量强化框架”的制定及有关质量评估的组织与实施。2014年，冰岛科学技术政策委员会在《科技政策与行动计划2014-2016》中要求教育、科学与文化部审视对高等教育质量董事会进行重组并将针对大学科研的评估纳入其职责的必要性，并要求教育、科学与文化部于2014年7月1日前组建新的高等教育质量董事会。[22]2017年，冰岛发布的“高等教育质量强化框架（第2版）”首次提出将大学科研管理的有效性纳入学科水平评估中。针对科研管理的评估包括四个维度：科研战略;科研产出的管理;给予科研的外部支持;本学科科研的影响。同时，“高等教育质量强化框架（第2版）”提出建立科研评估顾问委员会（Research Evaluation Advisory Committee），隶属于冰岛高等教育质量董事会，其职责包括：针对“高等教育质量强化框架”中科研管理评估的核心模型（Core Model）的应用给予指导，就该模型的开发向高等教育质量董事会提出建议;就国际视域下科研产出评估的扩展模型（the Extended Model）的开发与试用向高等教育质量董事会提出建议;支持“高等教育质量强化框架”内科研评估的进一步开发，尤其是在科研质量评估的国际化进展方面;与高等教育质量委员会就科研管理评估合作召开会议等。

三、冰岛高等教育改革的主要特点

通过一系列改革，冰岛高等教育资源配置进一步优化，公立大学合作网络逐渐形成，高等教育质量保证体系趋于完善，大学科研效益增強，高等教育现代化建设成效明显，为冰岛经济复苏发挥了重要的支撑作用。总的来看，冰岛高等教育改革主要呈现出以下特点：

（一）重视改革的顶层设计

面对金融危机带来的严重冲击，冰岛各界齐心协力，共渡难关。在教育、科学、技术与创新领域采取必要的措施，使冰岛做好应对面临的挑战与机遇的准备，这是一项共同的政治责任。[23]冰岛在高等教育改革中重视改革的顶层设计。一方面，由冰岛总理任主席的冰岛科学技术政策委员会与冰岛教育、科学与文化部一道是冰岛高等教育改革的设计者和推动者。冰岛科学技术政策委员会通过发布一系列报告为高等教育改革提供遵循和指导，冰岛教育、科学与文化部则负责直接的组织与实施。在二者的推动下，冰岛公立大学政策以及高等教育机构认证与评估、科研等方面的政策等相继出台，冰岛高等教育改革有序推进。

另一方面，冰岛议会通过修订完善相关法律，为改革的有效推进与顺利实施提供法制保障。冰岛有关高等教育的法律主要为《高等教育法》与《公立大学法》两部法律，分别于2006年、2008年生效实施。在高等教育改革中，冰岛将法制建设贯穿于改革的整个进程，注重通过修改或补充法律的具体条款以立法的形式将有关政策固定下来，通过立法确保改革政策和措施的权威性和执行性。据统计，自2009年高等教育改革启动至今，冰岛《高等教育法》共进行了三次修订，《公立大学法》则进行了五次修订。在内容上，这些修订或对有关工作作出原则性规定或直接作出安排，使冰岛在高等教育改革中出台的政策和措施有法可依。譬如，关于在公立大学之间建立合作网络的政策，就于2013年被写入了《公立大学法》，为公立大学下一阶段实现更多实质性的整合提供了法律依据。

（二）坚持质量至上的改革取向

质量是高等教育的生命线，是高等教育在经济社会建设中发挥有效作用的基石，冰岛对此有着深刻的认识并积极付诸于实践。冰岛在高等教育改革中坚持质量至上的改革取向，始终将提高教学与科研的质量作为改革的重要考量，将完善高等教育质量保证体系和质量建设作为高等教育改革持之以恒的目标追求。从2011年发布“高等教育资格框架”“高等教育质量强化框架”到2015年修订《高等教育法》完善大学的认证条款乃至到2017年发布“高等教育质量强化框架（第2版）”将大学科研管理纳入评估体系，质量保证体系和质量建设一直贯穿于冰岛高等教育改革的全过程。自金融危机后冰岛高等教育改革实施以来，冰岛逐步确立起涵盖教育部门负责的大学与学科认证、“高等教育国家资格框架”“高等教育质量强化框架（第2版）”等在内的质量保证体系基本框架，形成在冰岛教育、科学与文化部主导下的由高等教育质量董事会、高等教育质量委员会及各大学各司其职的高等教育质量保证工作运行机制。此外，冰岛高等教育对质量的重视亦体现在大学的战略制定中。冰岛大学在其“2016-2021战略”中专门指出，质量文化指的是界定、测量、评估、确保与提高质量的工具与进程，在该战略中，质量文化是其核心工作之一。[24]

（三）秉持扎根冰岛与面向国际前沿相结合的改革理念

冰岛高等教育改革注重吸收国际上的办学经验，强调在扎根冰岛的基础上面向国际前沿尤其是博洛尼亚进程和欧洲高等教育区建设的改革理念。这一特点在冰岛发布的“高等教育质量强化框架”中有着充分的体现。“高等教育质量强化框架”牢牢地根植于冰岛高等教育，同时，瞄准于高等教育国际发展的前沿，其设计得益于欧洲乃至更广大范围的国际经验与专业知识。在2011年发布的“高等教育质量强化框架（第1版）”中，冰岛高等教育质量董事会的成员全部由国际人士担任，完全是一个国际化的专家团队。2017年发布的“高等教育质量强化框架（第2版）”制定的依据之一就是经欧洲高等教育区（EHEA）教育部长会议于2015年5月通过的修订后的《欧洲高等教育区质量保证标准与指导方针》（ESG），在内容上前者对后者进行了参照和借鉴。

四、结语