装备制造业与生产性服务业互动融合财政政策有效性研究

张昊 徐建中 刘晶磊

内容提要：装备制造业与生产性服务业互动融合发展是提升产业创新能力、向产业价值链高端攀升的重要途径。本文基于我国2009-2017年数据，运用系统动力学对装备制造业与生产性服务业互动融合财政政策有效性进行了仿真研究，结果表明现有财政政策的有效性存在异质性：降低企业所得税税率对两产业互动融合起阻碍作用，政府投资型支出政策的有效性较小，现阶段政府科技投入政策无效，而政府教育支出政策对于两产业互动融合的促进作用最为明显。上述结论对相关财政政策优化有参考价值。

关键词：装备制造业;生产性服务业;互动融合;财政政策

中图分类号：F426  文献标识码：A  文章编号：1001-148X（2020）04-0103-08

目前我国装备制造业大而不强、创新能力弱，而生产性服务业所具备的专业的研发设计及试验、供应链管理、总集成总承包以及软件开发等服务能够弥补装备制造业自身的发展短板，二者互动融合发展是使我国装备制造业摆脱发展困境、向价值链高端攀升的重要途徑。财政政策是政府支持装备制造业与生产性服务业互动融合发展的重要手段，本文探讨其作用机理、分析判断政策的实施效果及调整路径。

一、相关研究评述

财政政策作为政府干预经济的重要手段，其有效性和必要性各理论学派争论不休。虽然理论界关于财政政策的有效性各执一词，然而理论的产生均以特定的时代背景为依托，即便是现在看起来“水火不容”的几个学派，也都为当时的经济发展起到了指导作用。那么，就目前我国实际的发展状况来看，财政政策是否能够有效促进装备制造业与生产性服务业互动融合呢？

现有关于财政政策在两产业互动融合间作用的已有研究观点也依然存在着分歧。一部分学者认为财政政策能够促进两产业互动融合。制造业竞争力的提升来源于外部专业化的生产性服务投入，要实现制造业与生产性服务业的良性互动融合，政府首先应通过政策优惠、补贴和奖励等措施引导我国生产性服务业从制造业内部剥离，促进生产性服务业进行专业化发展，进而推动制造业与生产性服务业互动融合（Fernandes & Paunov，2012）。谭光荣等（2017）发现“营改增”政策能够减轻生产性服务业企业税收负担，有利于生产性服务业与制造业企业之间承接或外包项目，加强两产业之间的交流合作。闫坤和程瑜（2018）通过对德国、美国、日本等发达国家的经验分析发现，财政政策作为各国支持制造业转型发展的主要手段，能够为发展服务型制造提供有效支持。而另一部分学者通过研究发现，针对制造业与生产性服务业互动融合的财政政策并未达到预期效果。刘伟江和吕镯（2018）发现，“营改增”政策虽然解决了制造业与生产性服务业互动融合过程中部分服务外包重复计税的问题，政策效果并不显著。郭健（2018）指出，当前的减税政策在一定程度上降低了两产业互动融合的成本，但减税政策的效果尚不明显。刘维刚和倪红福（2018）则指出，在资源配置能力和效率较差的地区，实施单纯的税收优惠这类传统措施并不能有效促进制造业服务化水平的提高。

财政政策评价是对各项财政政策进行分析、衡量、比较的综合性评估，能够更清楚地了解财政政策对产业、社会或宏观经济的作用和影响，从而对其进行改进、调整。系统动力学（SD）是一种分析研究复杂信息反馈系统的有效方法，是定性分析与定量分析的统一，不同领域的学者运用SD进行了政策模拟或仿真研究。Kwon（2012）运用SD模型对替代燃料汽车产业进行了模拟研究，发现激励性的财政政策能够帮助其克服市场障碍。任海英等（2013）通过构建SD模型对混合动力汽车产业化策略进行了研究，仿真结果显示在产业化的不同阶段应有重点地实施不同的财政政策。因此，本文选择系统动力学对装备制造业与生产性服务业互动融合财政政策有效性进行仿真研究。

从上述分析来看，第一，关于财政政策是否有效的学派纷争是建立在一定时期经济发展目标和环境上的，从理论上来说财政政策有效与否并不绝对。第二，目前现有关于装备制造业与生产性服务业互动融合财政政策有效性的研究虽然存在分歧，但并没有站在对立的角度，只是由于行政制度、政策范围交叉、区域差异等客观原因的存在使得政策作用“不够有效”，其中如何使财政政策更加有效的研究成果稍显不足。第三，现有针对财政政策在促进制造业与生产性服务业互动融合过程中作用的研究大多从侧面展开，如“营改增”政策的效果、发达国家经验分析以及现有政策的不足等，鲜有对于财政政策如何作用于两产业互动融合的直接分析。鉴于此，本文拟运用系统动力学方法，构建装备制造业与生产性服务业互动融合财政政策实施因果关系模型并进行实证研究，探究不同力度的财政政策在两产业互动融合过程中的有效性，在此基础之上提出如何使财政政策的实施更有效的策略。

二、财政政策促进两产业互动融合的实施及作用过程

（一）互动融合财政政策实施机制（参见图1）

首先，政府为改变装备制造业的投资回报率，通过制定及实施相应的财政支出政策发挥其乘数效应，利用税收政策发挥其产量效应和替代效应。其次，财政政策实施的客体实际上为参与互动融合的各企业、科研机构以及高校等，一方面政策经由各级政府传递落实到各客体，另一方面国家对互动融合市场的供需结构进行整体规划和调整，各客体通过调整自身经营或研究方向、生产要素投入以及生产进度计划等方面以符合市场要求，完成“政策传递—政策接收”的过程。最后，政府根据财政政策的实施后两产业互动融合状况进行评估和统计，以对政策进行补充和调整，至此完成政策从提出到评价反馈的全过程。

（二）财政支出政策促进两产业互动融合的作用过程

所谓生产性支出是国家财政用于同社会生产直接相关的各项支出。然而关于生产性支出的划分，财政学界对基本的生产投资支出、科研支出、企业挖潜改造支出等方面并无异议，争论的重点主要在教育开支上。Kormendi & Meguire（1985）认为教育支出是政府消费，属于非生产性支出的范围。Barro（1990）则认为公共教育支出属于人力资本支出的范畴。Devarajan（1996）通过计量结果对生产性支出的划分进行分类，认为能促进经济增长、解决市场拥挤的政府支出就是生产性支出。综合以上学者们的研究，结合装备制造业与生产性服务业互动融合所具备的知识技术密集的特点，本文沿用以杜志耘和吕冰洋（2005）等为代表的观点，认为政府生产性财政支出主要包括投资性支出、科技支出和教育支出，将三者分别看作是政府对物质资本积累、研发投资和人力资本积累，并从这三方面分析财政支出政策促进两产业互动融合的作用机制。

政府投资型支出主要表现为政府为促进装备制造业与生产性服务业互动融合所提供的直接支持，一方面通过大量的直接投入参与互动融合市场的经济活动，发挥财政投入的乘数效应，另一方面政府投资型支出作为政府宏观调控的重要手段之一，能够向社会发出政策信号进而发挥导向作用，提高社会及私人投资对于装备制造业与生产性服务业互动融合的关注度。科技支出是政府为促进两产业互动融合产品及技术的学习、研发以及成果转化等所投入的资金，这一投入直接作用于融合技术的进步以及两产业创新能力的提升。具体来说，科技支出通过对两产业互动融合过程中关键技术及产品研发的参与和投入，从而减少装备制造业与生产性服务业互动融合成本，进而降低企业所面临的研发风险，弥补市场调节机制在研发领域的缺陷，推动两产业互动融合成果转化及应用。相比之下，教育支出主要通过影响装备制造业与生产性服务业的劳动力构成间接作用于两产业互动融合，因此每一单位的教育支出都会带来边际效益的持续增长，通过加大教育投入力度，能够为两产业互动融合提供可持续的人力资本积累，逐步提高相关从业及研究人员的素质，对促进两产业互动融合发展的作用具有可持续性。

（三）税收优惠政策促进两产业互动融合的作用过程

税收优惠政策作为调节装备制造业与生产性服务业互动融合的重要手段之一，主要从减少装备制造业与生产性服务业企业经营成本以及降低研发投资风险两方面作用于两产业互动融合。一方面，装备制造业与生产性服务业互动融合税收优惠政策通过税率优惠、加速折旧、投资抵免等方式，直接降低制造业与生产性服务业资本使用成本，从而减少企业经营成本。另一方面，装备制造业与生产性服务业互动融合产品及技术的研发风险主要有两点：一是互动融合技术具有共性，存在着一定程度的溢出效应，对于单个企业个体来说，研发投资风险成为制约其参与互动融合的一个重要因素;二是由于研发周期的存在，新产品或者新技术在被开发出以后是否仍然能够满足市场需求、获得预期收益，其中存在极大风险，即使采取产学研结合的方式与相关研究机构及高校进行共同研发，也难以规避这种风险。税收优惠政策以研发费用加计扣除的形式对企业的研发投入进行抵免，减少了企业研发成本，从而降低企业参与互动融合的研发投资风险。

基于以上财政政策促进装备制造业与生产性服务业互动融合的作用分析，构建装备制造业与生产性服务业互动融合财政政策作用因果关系图（图2）。

三、互动融合财政政策实施SD模型构建与检验

（一）互动融合财政政策作用流图构建

图2展示装备制造业与生产性服务业互动融合财政政策作用反馈效果。为了便于对因果关系图中各变量进行量化分析，建立如图3所示的流图。需要说明的是，图中各变量所表示的企业均为装备制造业与生产性服务业企业，专利申请量同样是两产业相关的行业成果。

（二）主要变量及参数确定

为了模拟装备制造业与生产性服务业互动融合财政政策实施效果，本文以《中国统计年鉴》《中国科技统计年鉴》《中国第三产业统计年鉴》《中国金融年鉴》等为数据来源，选取2010-2018年统计年鉴，以2009-2017年装备制造业与生产性服务业相关数据为政策模拟主要数据，其中缺失的部分数据运用指数平滑法对其进行补充，具体互动融合财政政策实施模型主要变量表达式如表1所示。

上述变量方程中所涉及的参数中，研发投入因子、教育支出因子、互动融合投入因子分别表示政府对于研发、教育以及两产业互动融合的支出比例，通过分别计算历年国家科技支出、教育支出以及固定资产投资中政府资金与政府财政支出的比重得出;对高校及科研机构的投入率、对企业的投入率通过计算对高校及科研机构、企业的投入与政府科技支出的比例得出，由于2009-2017年间该比例较为稳定，故采用历年平均值作为参数值;在税率因子参数的选择上，按照现行《中华人民共和国企业所得税法》的规定，企业所得税税率为25%，小型微利企业为20%，国家重点扶持的高新技术企业为15%，考虑到装备制造业与生产性服务业企业的特点，本文将税率因子参数设定为0.25。模型具体初始参数值如表2所示。

（三）模型检验

选择装备制造业新产品开发项目数这一关键变量作为检验指标，将模型运行数据与实际数据相比较。结果显示误差值均在5%以内且平均误差的绝对值仅为1.3%，说明上文所构建的互动融合财政政策作用模型具有一定真实性与可靠性，可以用于进一步的仿真分析，具体结果如表3所示。

四、有效性仿真

互动融合科技成果的数量是衡量装备制造业与生产性服务业创新效能的重要内容。但互动融合科技成果是否符合市场需求、能否实现产业化，还需要对科技成果转化这一步骤进行检验。装备制造业新产品开发项目数是互动融合科技成果转化效率和成果的关键指标，因此选择互动融合科技成果以及装备制造业新产品开发项目数作为参考结果，运用所构建的两产业互动融合财政政策作用模型进行有效性仿真，选择税率因子、教育支出因子、研发投入因子以及互动融合投入因子作为政策变量，通过调整四个变量的参数值模拟不同力度下的政策作用效果。

1.税率变化。虽然装备制造业与生产性服务业中存在部分被认定为高新技术的企业能够享受企业所得15%的税率优惠，但由于企业性质和经营范围的关系，大部分日常经营活动中积极参与两产业互动融合的装备制造业或生产性服务业企业仍然需要缴纳25%的所得税。考虑到制造业与生产性服务业“税感重”的现状，设置税率为25%、20%、15%三种情况进行分别模拟，考察税率降低是否能够促进装备制造业与生产性服务业互动融合，结果如图4所示。

仿真结果显示了与常理相悖的現象，即无论从互动融合科技成果还是装备制造业新产品开发项目数来看，在25%税率水平下的仿真结果均优于20%和15%的情况，相比之下，互动融合科技成果这一指标对于税率变化更加敏感，随着税率的降低，互动融合科技成果的增长速度出现了明显放缓，装备制造业新产品开发项目数虽然变化幅度较小，但也呈现出了与税率之间的负相关关系。可能的原因有二：第一，企业所得税并不是影响装备制造业与生产性服务业互动融合的主要因素。装备制造业与生产性服务业企业需要缴纳的税种包括企业所得税、增值税、消费税、城市维护建设费、教育附加费等，其中增值税是企业在生产环节所需缴纳的部分，目前我国实行增值税改革在一定程度上缓解了部分装备制造业及生产性服务业企业的税负压力，但不同生产性服务行业之间多档税率仍然存在，这意味着企业在进行互动融合时仍然会将税率带来的成本差异作为因素之一进行权衡，带来了效率损失（Mirrlees & Adam，2011）。第二，税率既影响财政收入，也影响财政支出。郭庆旺（2019）研究了减税降费的潜在财政影响，认为尽管减税能够减轻企业负担，激发市场活力，但从许多国家的经验来看，减税或多或少扩大了政府财政赤字的规模。因此，在单纯降低税率的情况下，如相应的调整措施没有及时落实，那么在教育、科技以及投资等方面的支出也会受到影响，不利于促进装备制造业与生产性服务业互动融合。

2.政府投资型支出。通常来说，政府增加投资型支出能够帮助装备制造业与生产性服务业降低一部分互动融合的成本，以期增加企业对于互动融合方面的支出，进而提高互动融合科技成果的产出。因此，为了考察政府投资型支出对于互动融合是否发挥了积极作用，在其他变量不变的条件下，模拟政府投资型支出分别增加2%、3%和5%情况下的变化情况。

如图5所示，当政府投资型支出增加时，只有互动融合科技成果出现了较小增幅，说明适当增加政府投资型支出能够在小范围内促进两产业互动融合，但总体来说作用并不显著。政府投资型支出主要表现在对产业的固定资产投资方面，虽然从历年统计数据来看，自2011年后我国对于装备制造业以及生产性服务业的固定资产投资始终保持稳定上升的趋势，但我们可以猜测，政府对于两产业互动融合的投资型支出只是为了满足其发展的基本需要、为企业减少必要的成本，因此在此基础之上继续增加这部分支出对于两产业互动融合来说所起的促进作用极其有限。此外，在互动融合科技成果提高的情况下，装备制造业新产品开发项目数这一指标仍然没有变化，一定程度上说明固定资产投资在互动融合科技成果从开发到最终给企业带来收益这一过程中几乎不起作用。

3.政府科技支出变化。为了考察政府科技支出对于两产业互动融合的影响，在其他参数保持不变的基础上，分别模拟政府科技支出比例增加2%、3%、5%时的变化情况。

令人意外的是，图6显示提高政府科技投入对于互动融合科技成果和装备制造业新产品开发项目数几乎不产生任何影响，但这只能说明在当前市场环境下政府科技支出并没有发挥出应有的作用，并不能说明两产业互动融合不需要政府科技投入。出现这种现象的原因，可能是由于作为装备制造业转型升级的重要方向之一，与生产性服务业之间进行互动融合得到了政府的大量关注，政府通过出台试点企业遴选、示范项目推荐等政策文件或通知，强化两产业对于互动融合的认知，在这种政策环境下，对于自身发展状况较好或与生产性服务业融合较好的装备制造业企业来说，寻租行为更容易发生（张杰等，2011）。当企业能够依靠寻租联系获得超额利润时，用于研发以及新产品开发的投入动力便出现了相应降低，在这种要素市场扭曲的条件下，政府用于促进两产业互动融合的科技投入不仅不能促进互动融合科技成果的增加，还会进一步加深互动融合市场上资源错配的程度。另一个可能的原因是由于科技资金发放方式、资金流向监管不力等原因，导致政府用于两产业互动融合的科技投入只是在装备制造业与生产性服务业企业的实际运营中流转，没有真正利用到互动融合科技成果的开发上。

4.政府教育支出变化。增加政府教育支出对于宏观产业经济的影响显而易见（陈平路等，2018）。那么政府教育支出是否也会影响装备制造业与生产性服务业互动融合呢？针对这一问题，在其他参数保持不变的基础上，分别模拟政府教育支出比例增加2%、3%、5%时的变化情况。

根据模型仿真结果（图7）来看，随着政府教育支出比例的不断提高，互动融合科技成果以及装备制造业新产品开发项目数出现了明显增加，自2012年开始，每增加1%的教育支出，互动融合科技成果的数量就能够提前一年达到上一年的水平。结合互动融合财政政策作用流图来看，政府教育支出主要通过增加教育支出，进而提升高水平人才的数量，为装备制造业与生产性服务业互动融合提供丰富的人力资源储备。内部化理论认为，当技术购买方不能够很好地使用所购买的技术时，那么该技术的实际价值也会随之降低。这一理论同样适用于两产业互动融合，装备制造业与生产性服务业互动融合不是简单的通过外包、合作开发等形式利用生产性服务业提高装备制造产品中服务的比重，在此过程中还需要面对管理模式变革、组织流程优化、供应链协同管理等一系列问题，这类问题只能由高素质的人才队伍来解决，如果从事一般加工制造的劳动力被配置到这些管理环节或者技术环节，那么这种人力资源错配会使得互动融合的作用被削弱、资源配置效率降低，更严重的话则会导致互动融合的失败。反之，如果专业化人才的水平较高，就可以充分发挥人才红利，为两产业互动融合起到积极的推动作用。这一结果也印证了人力资源管理理论，在促进经济发展的过程中，人力资源是一切资源中最主要的资源，对于人力资源进行投资的经济效益远大于物质投资的经济效益（王莉静和王庆玲，2019）。教育支出是提高人力资本的主要手段，通过增加政府教育支出，为装备制造业与生产性服务业互动融合提供持续的人才供给。

五、结论及政策建议

装备制造业与生产性服务业互动融合作为提高装备制造产品附加值、提升我国装备制造业在全球价值链上的地位、促进国内生产性服务业发展的重要方向之一，受到政府的高度关注并出台了诸多财政政策给予其相应支持。本文基于2009-2017年数据，从税率优惠、政府投资型支出、政府科技支出以及政府教育支出四方面展开，利用系统动力学方法对我国促进装备制造业与生产性服务业互动融合财政政策有效性进行了仿真研究。结果表明现有财政政策的有效性不一而同，降低企业所得税税率对两产业互动融合起阻碍作用，政府投资型支出政策的有效性较小，现阶段政府科技投入政策无效，而政府教育支出政策對于两产业互动融合的促进作用最为明显。

本文提出以下政策建议。

1.进一步完善税收改革。我国已经通过“营改增”、增值税率下调等税改方案逐步减少了装备制造业与生产性服务业企业的经营成本，目前实行的增值税税率为13%、9%和6%三档税率，其中，装备制造业主要适用于13%的增值税税率，交通运输业和通信行业适用于9%的增值税税率，金融和其他服务业适用6%的税率。然而对于以人力资本、知识产权等无形资产为主要成本的生产性服务业来说，企业进项难以核算，实际上很难充分享受到税改带来的优惠;并且在装备制造业与生产性服务业互动融合过程中存在着大量软件开发、人员培训以及维护等服务，对于装备制造业企业实际运营来说，这些无实物的支出同样无法核算，难以进行进项抵扣。为了进一步促进两产业互动融合，应逐步扩大装备制造业与生产性服务业进项抵扣范围，将两产业互动融合过程中涉及的各项环节纳入到进项抵扣范围中，真正起到为企业减税的作用。此外，由于行业性质的原因，生产性服务业中小微企业所占比例较大，相关部门还应尽快出台相关税收补充细则，制定适用于小微型生产性服务业企业的税收标准，通过维护市场的“税收平衡”，为两产业互动融合提供公平、良好的竞争环境。

2.建立配套的人才激励机制。通常来说，人力资源水平越高，对于制度质量的需求越高。目前我国装备制造业与生产性服务业多重视高水平人力资源的引进和培养，而对于人才激励方面的关注度还有所欠缺;并且在实际落实中也存在利益分配不均等问题，虽然两产业互动融合往往需要产学研多方主体参与，且互动融合成果需要经历研发设计、试验、成果转化等多个阶段才能获得收益，但涉及多方利益的复杂问题不应成为人才激励的阻碍。一方面，应加快落实互动融合成果转化所有权、成果处置权、收益分配权等涉及各方主体利益的激励条款，包括绩效激励、股权激励、合作项目申报等;对于通过互动融合科技成果获得的属于个人部分的收入，政府应相应减少个人所得税的征收，以提高各方参与两产业互动融合的积极性。另一方面，提高互动融合技术人才以及管理类人才的待遇。从装备制造发展现状来看，高水平技术人员和专业管理人才的短缺是制约行业发展的一大难题，建议鼓励生产性服务业发展包括各级技术人员及管理人才的薪酬结构调整、工资增长标准、各级技术人才的评定等配套的人力资源管理服务，从满足装备制造业发展需求方面入手，促进两产业互动融合。

3.优化互动融合市场环境。第一，加强对相关行政部门的监管，地方政府为了扶持或保护当地参与两产业互动融合企业的发展，往往会出台各类地方保护政策或者隐形保护措施，并且由于装备制造业行业性质的原因，大企业往往会获得更多的政府关注和隐性福利。因此，为了给市场上所有装备制造业与生产性服务业企业创造公平良好的竞争环境，应着重加强对于相关行政审批部门的监管，建立科学合理的评价制度，以监督的形式为两产业互动融合破除行政障碍。第二，定期追查政府科技投入流向，确保两产业以实施互动融合为由获得的政府科技投入真正用到实处。政府科技支出的形式包含直接补贴资助、直接税收优惠以及间接税收优惠等，对于直接补贴资助，应对企业获得直接补贴资助的项目、奖项或相关认定采取分段拨款的方式，根据各阶段的考察结果决定是否继续拨款。第三，提高互动融合科技成果转化阶段的投入，构建互动融合技术创新成果转化信息网络平台。互动融合科技成果能够转化为新产品并通过市场检验最终实现规模化的应用是一个关键问题，政府应出资建设互动融合技术成果转化平台，各地方政府可建设本地区子平台，平台的后续维护工作可由具备资质的生产性服务业企业承担，并要求区域内所有装备制造业与生产性服务业企业以及其他科研机构在平台上进行注册，并引导区域内企业间的信息交流转向平台进行沟通，对于在平台内达成合作的各类主体，可由政府提供直接或间接奖励。

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