后发地区政策创新引领战略性新兴产业发展研究——以大同市新能源产业为例

霍国庆，聂云阳，李维维

（中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049）

战略性新兴产业是指全球范围内因突破性技术创新催生的具备构成国家产业竞争优势的初始期产业，具有全局带动性、动态发展性、前瞻引领性、不确定性和可持续性等基本特征。2010年9月8日，温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》。会议指出，加快培育和发展以重大技术突破和重大发展需求为基础的战略性新兴产业，可以有效推进经济发展方式转变和产业结构升级，对于提升我国自主创新发展能力和国际竞争力，促进经济社会可持续发展，具有重要意义。

加速后发地区经济发展是实现区域协调发展的题中之义，在面临传统产能过剩、产业增长乏力和资源容量限制等严峻背景下，后发地区亟需寻找新的经济增长点实现跨越式发展。“十三五”时期，为了缓解经济发展与资源环境之间的尖锐矛盾，我国全面实施经济转型和产业结构调整的发展战略，后发地区迎来了实现经济赶超的崭新机遇［1］。相比于东南沿海发达地区，后发地区存在产业结构不协调、新兴产业基础薄弱、技术创新环境亟待完善、人力与智力资本不足等问题。为了缩小与发达地区之间的经济差异，后发地区逐渐意识到科学合理地选择和培育发展战略性新兴产业，不仅对区域经济增长具有带动和辐射作用，也能充分利用自身的区位优势、资源优势和传统产业基础，及时搭上国家新一轮经济发展的快车［2］。在国家全面发展战略性新兴产业和调整区域产业结构的大背景下，后发地区要想实现战略性新兴产业从无到有和由弱到强的转变，必须充分发挥我国的制度优势，从国家宏观角度予以科学合理的战略性新兴产业规划指导，同时配以系统完整和协同明确的地方产业创新政策加以支撑，充分保障后发地区战略性新兴产业的健康长效发展，推动区域经济的快速增长［3］。

1 相关研究回顾

著名经济学家Keynes［4］认为，社会消费需求和投资需求的不充分往往会引起生产过剩，且由于边际消费倾向和投资边际收益递减规律的存在，市场机制难以对上述生产过剩进行有效调节，因此需要国家从宏观进行政策干预，发挥政府“有形的手”的作用，推动国民经济增长。Haussmann的研究进一步指出，为了消除市场失灵所造成的的技术外溢等负面效应，保护技术创新领先者的合法利益，需要制定切实有效的产业创新政策。早期的西方学者对于支持新兴产业和战略产业发展以及实现后发国家（地区）经济赶超等做了较多研究，德国经济学家List［5］在其著作《政治经济学的国民体系》一书中强调，各国所处的经济阶段不同，是其采取不同经济政策的理论依据，英国处于农工商业阶段，因此可采取自由贸易政策，相对而言美国和德国仍处于相较落后的农工业阶段，新兴产业和贸易的发展需要国家的保护性政策积极干预。Gerschenkron［6］在《经济落后的历史透视》中系统地提出了后发优势理论，通过对19世纪俄国、德国、意大利和法国等国家的经济发展及其特殊经验进行比较分析，指出相对落后的国家或地区拥有发展工业的强烈愿望，社会压力和经济增速放缓倒逼产业技术和政策制度等方面的创新，进而具备实现后发赶超的极大可能性。

战略性新兴产业是我国于2009年首次提出的，具有一定的独创性，近10年来国内学者对于战略性新兴产业的创新政策以及后发地区发展战略性新兴产业的相关措施和具体路径展开了丰富研究。迟梦筠等［1］指出，后发地区落后的主要原因在于产业落后，需要发挥后发优势，将创新驱动与产业发展相结合，依靠已有的资源禀赋和产业基础，从保障政策支持引导、加快创新人才引进、加强产业园区建设和推动体制机制创新等方面着手培育发展战略性新兴产业。闫静静［7］基于国内新能源产业发展现状和国外新能源产业政策的有效性研究，针对我国2006—2012年间31个省市地区的新能源产业政策实施效果和企业发展状况进行差异化定量研究，指出各地区新能源产业政策差异显著，地方在制定相关政策时应注重长期性和时效性，以及各项政策可能给新能源企业创新绩效带来的影响。胡国恒等［8］运用外部理论，根据我国上市公司2007—2015年相关数据进行实证分析，得出政府的政策扶持和行政干预没有明显促进企业盈利能力和研发能力的提升，应通过加大对消费者补贴的力度提升政府补助的使用率，从资金扶持和政策干预两个方面着手推动新能源产业发展。张志华等［9］认为，战略性新兴产业在发展和演进的过程中需要政府科学的公共政策体系给予引导和激励，公共政策对战略性新兴产业的发展具有导向、统筹、激励和监管等作用，其以江苏省物联网产业公共政策为例，提出通过强化国家层面政策系统性、增强区域政策可操作性和制定产业发展专项政策等措施促进战略性新兴产业创新发展。

通过对国内外相关研究进行回顾，可以发现西方学者早期主要围绕落后国家或地区的产业发展政策进行研究，给出了后发国家或地区进行政策干预和实施经济赶超的理论依据，以及完成产业转型发展的现实途径，特别是对于新兴产业而言，由于政府干预和相对传统产业的技术优势，更容易带来区域经济新的增长动能。我国自提出发展战略性新兴产业以来，众多学者围绕战略性新兴产业的创新政策进行研究，从国家层面和地方层面出发，给出了我国发展战略性新兴产业的诸多政策建议和创新途径。本文旨在上述研究的基础上，针对后发地区如何通过政策创新助推战略性新兴产业发展进行论述。

2 政策创新引领战略性新兴产业发展的理论基础

相对于传统产业，战略性新兴产业起步较晚，市场主体发育不健全，配套设施供给不足，产品要素与市场需求之间存在信息不对称，加上战略性新兴产业创新成果的公共产品特征，十分容易受到市场局限性的制约，无法充分对相关企业和知识产权进行有效保护与支持，即出现了所谓“市场失灵”的现象［10］。国外学者对新兴产业的生命周期和发展规律进行了较多研究，他们普遍认为，新兴产业所采用的新技术和新工艺具有较大的不确定性，因此必然存在一定的技术风险和市场风险，政府部门有必要对新兴产业进行阶段性的政策扶持，这其中主要涉及两个重要的理论：幼稚产业保护理论和战略利基管理理论［11］。18世纪后半期独立战争结束后，美国第一任财政部长汉密尔顿首次提出了幼稚产业保护这一说法，后期多位专家学者对这一概念进行了丰富完善，形成了比较系统化的理论。该理论早期思想以规避贸易竞争为主，伴随国际资本市场的形成，其基本内容逐渐演化为：国家的某一新兴产业处于适度规模的发展初期时，通常无法与国外产业进行竞争，因此需要适当的保护与扶持政策以提高其产业竞争力，为新兴产业发展创造优惠条件，从而获得比较优势，最终可以出口并对国民经济做出贡献。他们提到的新兴产业往往具有一些基本特征，如发展不成熟、产业关联度大、采用新的产业技术、现阶段缺乏资金支持、未来发展前景较好等，这与我们国家提出的战略性新兴产业所具备的特征十分契合。另一个战略利基管理理论则强调，需要为新兴产业的发展营造一个独立于现有制度环境的“保护空间”，建立可盈利的“市场空白区域”，也就是我们所说的利基市场。该理论学派指出，创造一个有效的“社会-技术”环境有利于技术创新的成功，在此过程中政府要充分发挥政策工具的作用，如建设创新合作平台和提供财税金融优惠政策等，持续有针对性地把利益相关者整合在一起，进而形成扶持性的网络体系，各行为主体间的互动学习与信息、技术及经验的交流，可以进一步培育和发展新兴产业，使其在利基市场中不断创新并获得利润。

上述两个理论从国家和产业的视角向我们展示了政策扶持对于新兴产业发展的重要性，如前所述，战略性新兴产业在技术创新和产业发展的过程中往往会遭遇“失灵”现象，因此弥补“失灵”也就成为了政策创新进行干预的重要依据。我国学者汪涛等［12］对战略性新兴产业的创新政策进行研究，系统归纳并整理了创新活动中的失灵现象和相应政策工具选择，如下表1所示。

表1 创新活动中的“失灵”现象与政策工具选择

从公共政策自身角度出发，根据政策创新的着力点不同，可以将政策工具分为供给型政策、环境型政策和需求型政策3种类型，他们共同对战略性新兴产业的发展产生影响［13］。具体而言，供给型政策工具主要包括技术支持、人才培养、资金支持和公共服务，表现为政策创新对科技活动和产品创新的推动力；环境型政策工具主要包括目标规划、法律规范、税收优惠、金融支持和产权保护，表现为政策对科技活动的影响力及相关环境要素；需求型政策工具主要包括政府采购、用户补贴、价格指导、贸易政策和应用示范，表现为政策减少市场的不确定性同时积极开拓新技术的应用市场。王世英［14］对上述战略性新兴产业的3种政策工具及其所包含的内容进行了补充与调整，将“空间保障”这一内容加入到供给型政策工具中，并把其中的“人才培养”变更为“人才保障”，形成了共计15个方面的战略性新兴产业政策工具，本文也将以其为基础，作为下面大同市新能源产业政策创新的理论分析框架，具体内容如下图1所示：

图1 战略性新兴产业政策创新分析模型

3 大同市新能源产业的政策创新分析

大同市长期以来都是我国重要的能源化工基地，自新中国成立以来，大同累计为国家输送优质动力煤30多亿t，为北京市提供超过3 000亿kWh的电能，为国家经济建设与社会发展做出了巨大贡献，借助煤炭产业的蓬勃发展，大同经济曾走过一段光辉的历史。然而，同所有资源依赖型城市一样，超高强度的煤炭开采导致优质煤所剩无几，伴随生态环保压力的不断加大和产业结构转型的迫切需要，大同早期的粗放式发展方式难以为继。2017年6月，习近平总书记对山西提出了“不做煤老大，争当全国能源革命排头兵”的现实要求，随后山西省委书记骆惠宁进一步指出，大同要做能源革命和对外开放的两个尖兵，在转型发展上取得新突破。

近年来，大同深入贯彻落实中央和省委的决策部署，围绕“高质量发展”这一根本要求，努力构建现代能源经济体系，坚定不移地走产业转型之路，大力发展新能源产业，以建设“新能源示范城市”为主线，整体推进风电和光伏产业的统筹发展。截至2018年底，新能源装机总计450万kW，占全市电力装机的34%，其中风电180万kW，占全省风电装机的19.35%，光伏260万kW，占全省光伏发电装机的1/3。大同依托良好的资源基础和能源产业优势，坚持走创新驱动的发展道路，积极搭建平台引进新能源产业项目，为新能源产业发展提供了重要支撑；同时，市委市政府紧紧围绕“能源革命尖兵”这一目标，不断出台多项关键政策，切实解决产业发展中的突出问题，进一步推动能源政策创新取得突破性进展。

3.1 供给型政策工具分析

大同市供给型政策创新表现为对新能源产业相关科技活动的推动力，从技术支持、人才保障、资金支持和公共服务等方面，改善技术创新相关要素的供给，进而促进新能源产业的发展。在技术支持上，大同出台了《大同市工业大振兴2019年行动方案》，其中提到实现工业经济突破性发展需要增强科技创新，为此需要进一步加强与当前国内规模最大、实力最强、覆盖学科和产业种类最多的科技成果转化与科技产业化促进平台——全域科研院所科技成果转化联盟（以下简称“全科盟”）之间的合作，依靠全科盟成员单位的科技专家和研发团队，不断向大同引进新能源领域最新的可转化与落地成果，推进政产学研的协调发展。在人才保障上，大同分别出台了《大同市创新发展引才聚才十条奖励政策》《大同市产业转型招才引智十条奖励政策》和《大同市乡村振兴人才激励十条奖励政策》等招才引智奖励政策，在人才政策、住房保障、生活补贴、配偶安置、创业扶持和科研项目等条件上给予“新引进人才”优先支持，进一步增强大同产业转型的人才储备力量。在资金支持上，大同启动了能源革命专项创新券，使用市财政资金支持在大同市内注册、纳税且具有独立法人资格的企事业单位，利用国家和北京市重点实验室、技术创新中心与研究中心以及经认定的公共服务机构的资源开展研发创新活动，重点支持新能源产业领域的研发设计与创新支撑等相关科研活动。此外，大同市财政部门专门拨付10亿元专项资金支持新能源“六大产业集群”与科创平台“一园一城”项目建设，安排1亿元招商引资与高端领军人才奖励资金以及3 000万人才住房资金，同时积极争取国家和省级政策资金，激励新能源产业发展基金和社会资本的建立投入，为大同能源革命提供强有力的资金保障。公共服务上，大同市能源局全方位落实“对接大企大校大院大所”的方针政策，积极主动为新能源企业提供“送环境、送资源、送服务、送效率、送市场”的优质服务，打造健康一流的营商环境，做好相关后勤保障工作。

3.2 环境型政策工具分析

大同市环境型政策创新表现为对新能源产业相关科技活动的影响力，从目标规划、税收优惠和金融支持等方面，为新能源产业技术研发等科技活动提供有利的政策环境，间接助推新能源产业的发展。在目标规划上，大同市经信委2018年4月发布《大同市贯彻落实山西省推进能源消耗总量和强度“双控”目标和工业领域节能2018年行动计划实施意见》（以下简称“《意见》”），《意见》提出了实施能耗“双控”制度、加强节能技术改造、推进工业领域节能和强化工业领域节能监察等四项重点任务，要求大同市生产总值能耗在2017年的基础上下降3.2%，能源消费总量少于1 661万t标煤，《意见》的颁布为大同进一步推广新能源节能与储能技术、新能源产品设计研发和新能源项目宣传推广打下了良好的基础。税收优惠上，大同市税务局工作人员多次前往大同能源革命科技创新产业园，为园区内的创新型科技企业、新能源初创企业和电商企业等讲解国家和省市最新的减税降费政策，从政策出台背景、具体内容、政策延伸和享受政策红利的资质条件等方面进行介绍；此外，税务局依托大同全科盟新能源产业技术研究院，根据市内企业的自身特点制定一对一的“税收政策建议书”，从税种政策、减税降费和办理流程为新能源企业梳理具体政策要点，并对可能存在的涉税风险进行重点提示。大同市税务局通过提供“精准+定制”的服务模式和相应管理建议，及时与新能源企业进行沟通并回应其现实诉求，助力大同新能源产业与相关企业的发展。金融支持上，为鼓励“大众创业，万众创新”，大同市科技局和工商局于2018年4月创新推出“科技创业券”，用以表示政府向从事科技创新创业活动的市场主体发放的一种权益凭证。凡所从事工作符合山西省及大同市重点产业或高新技术领域的机构与企业，通过对增值税完成额、科技成果转化、企业自主知识产权、建立科研机构和获得科技进步奖5个方面进行评估，凭“科技创业券”可得10万～50万元不等金额。此外，大同市多家商业银行结合自身业务特点，主动为新能源企业提供政策性担保业务和多样化信贷产品，积极尝试知识产权、商标权等动产质押，并通过引进风险投资和产业基金，形成“直接融资+间接融资”的双轮驱动，为新能源企业融资开辟多种途径。

3.3 需求型政策工具分析

大同市需求型政策创新表现为对新能源产业市场需求的引导力，从用户补贴和应用示范两个方面，减少市场需求的不确定性和不稳定性，从而带动新能源产业健康发展。在用户补贴上，大同市政府曾出台《大同市2017 年清洁能源替代工作实施方案》（以下简称《方案》），《方案》强调，为减少燃煤消耗与烟尘排放，要大力开发新型清洁能源，根据市电网实际情况逐步完成“煤改电”“煤改气”相关供热项目工程，并对实施冬季供热改造项目的主体企业进行用户补贴。此外，大同市积极响应落实国家新能源汽车推广应用补贴政策，促进新能源汽车产业的提质增效和高质量发展。在应用示范上，大同市2014年曾围绕太阳能、生物质能、浅（深）层地能等可再生能源对建筑进行供热供电，颁布《大同市可再生能源建筑应用示范城市实施细则》，应用示范项目重点包括太阳能一体化建筑的生活热水供应和供暖制冷、光电转化与照明、工业余热制热、浅层地下水源热泵和土壤源热泵等，该示范工程实施较早，为后期大同发展风电、光伏发电和生物质发电等新能源产业奠定了坚实的基础。2017年，国家出台《关于促进储能技术与产业发展的指导意见》，作为大同新能源产业七大技术方向之一，储能技术目前仍然是大同新能源产业的技术短板，为此，大同坚持从推进储能技术装备研发示范和可再生能源利用水平应用示范等重点项目着手，率先实现储能技术由研发示范向商业化初期的过渡，形成一批重点技术规范和标准，培育一批具有竞争力的市场主体。

4 结论与建议

作为新能源示范城市，大同当前正处于产业转型的关键期和深水期，依托其自身的资源优势和产业基础，从政策创新出发全面支持新能源产业的发展，积极构建现代能源经济体系。通过改善技术创新相关要素的供给、为技术创新等科技活动提供有利的政策环境和增强新能源产业的市场需求，大同建立了较为系统的新能源产业政策创新体系，形成了新能源产业项目建设、人才技术引导、财政金融扶持、税收优惠补贴和公共服务环境的全方位保障，进一步开启了创新驱动和绿色发展的新引擎，为新能源产业高质量发展提供了有力支撑。同时，大同新能源产业仍然处于刚起步的阶段，通过对大同新能源产业创新政策的多角度分析，笔者发现当前的政策创新体系存在如下问题：一是缺乏立足长远的新能源产业整体发展规划。根据产业生命周期理论，任何产业的发展和壮大都需要经历一个长过程，作为大同从无到有培育的新兴产业，新能源产业也不例外，当前大同尚不具备新能源产业的顶层设计方案和中长期发展规划。二是政策创新工具亟待丰富完善。本文引用的战略性新兴产业政策创新分析模型涵盖3种类型共计15个方面的政策工具，大同目前已出台部分政策，但是在新能源产业空间保障、法律规范、产权保护、价格指导和贸易政策等方面仍较为欠缺，且部分产业政策出台时间久远，无法满足当下新能源产业的现实发展需求。三是财政金融体系和支持力度有待统一与加强。作为传统煤化工基地，大同支持新能源产业发展的政策资金配置不够科学，往往采用以项目为单位的“切块分割”法，导致技术创新活动投入不足或重复投入，容易造成一定的资源浪费；同时，战略性新兴产业拥有高风险性和长周期性等特性，较多中小企业研发主体无力承接核心技术研发与项目落地。四是缺乏面向新能源科技成果转化与产品市场化的税收优惠政策。大同实施创新驱动发展战略，主要依靠引进的技术成果和可转化项目培育新能源产业，科研院所和企业作为技术研发的主体，应该享有转让科技成果收益的个人所得税优惠；此外，新能源产品相对于传统产品的价格往往偏高，公众的购买力与现实需求无法匹配，不利于新能源产业的发展壮大。

针对上述问题，本文认为可从以下角度出发完善大同新能源产业创新政策，同时为其他后发地区发展战略性新兴产业提供政策借鉴：首先是制定明确的大同市新能源产业发展规划。作为我国战略性新兴产业之一，新能源产业在发展的过程中存在较大的不确定性，大同应根据全球新能源产业技术的发展趋势与方向，开展新能源产业发展战略研究，综合统筹各类资源要素，制定科学合理的新能源产业长期发展规划。其次是建立全面具体的新能源产业政策创新体系。战略性新兴产业政策创新分析模型为我们制定新能源产业政策提供了一定的指导，大同应立足自身实际情况，对标国内外新能源产业的配套发展政策，从供给面、环境面和需求面3个角度出发，打造符合大同新能源产业未来发展的政策创新体系。再次是加大财政资金配置合理性与倾斜力度。针对当前财政资金使用分散、核心技术投入不足和缺乏稳定投入等问题，建立政府部门新能源产业专项引导资金，切实解决新能源产业实际发展问题，同时规范财政资金的科学有效投入，扩大新能源产业重点项目的支持力度，及时解决新能源中小企业融资难的问题。最后是出台新能源科技成果转化的税收激励政策和产品优惠政策。科技成果转化是一项系统的工程，当前的税收政策主要以结果为导向，过度集中于产业化阶段而忽略了科技成果转化的其他环节，因此需要针对技术研发、中试、产品化等不同阶段分别出台对应的鼓励政策，从而调动科技人员技术创新的积极性；同时，面向大同起步较晚的新能源企业，政府需要提供一定的税收优惠，间接降低新能源产品的市场价格，并通过用户补贴鼓励公众对新能源相关产品的购买。本文通过理论模型引用与典型案例分析，针对当前大同市新能源产业政策创新进行系统梳理，全文整体偏重于质性研究，因此存在一定的局限性。未来希望可以借助大同市新能源产业发展的相关数据，利用时间序列、多元回归分析和DEA分析等量化研究方法，针对大同新能源产业政策创新的影响开展定量研究，并对相关问题提出更加深入具体的思考，同时希望相关领域的专家和学者可以对本文提出批判和指导。