公共决策咨询制度可持续发展了吗——基于Z镇的实证(2011—2019年)

李晓燕

（广东财经大学公共管理学院，广东 广州，510320）

一、问题提出与文献综述

(一) 问题提出

一项好的政策创新项目并非一蹴而就，而是要经历理论和实践不断检验和纠偏的过程，才有可能日臻完善。当前，地方政府创新正处于改革攻坚的关键历史阶段，创新不止步，但创新方法、创新思路要因时而变，具有时空的灵活性和动态性。因此，继往开来，回顾和跟踪已有创新的发展现状和存在问题、促进地方政府创新持续发展非常必要。自2001年开始，包含北京大学中国政府创新研究中心在内的三家研究机构联合发起了两年一届的“中国地方政府创新奖”评选活动，并获得社会各界的强烈反响。而我们需要思考的是，获得“中国地方政府创新奖”的项目是否可持续发展了？如果是，则地方政府创新项目持续①发展背后的逻辑又是什么？基于上述问题，2016年，俞可平教授团队对16年来“中国地方政府创新奖”的入选项目进行了跟踪调查和梳理。研究发现，那些曾经获得了中国地方政府创新奖的项目几乎都面临着严重的制度困境，30%左右的已经名不符实，个别项目甚至已经消解。持续性创新的意义无须多言，亟需政府、学界和一线机构人员合力筛选出真正具有价值的创新，营造创新持续发展的良好生态环境，推动其扩散。[1]地方政府创新并非凭空臆想，而是建立在现实约束条件和特定社会问题基础上。也就是说，政府创新的目的是为了满足社会需求、解决特定社会问题。在多数情况下，面对的社会需求越旺盛，地方政府创新的动力和热情就越高，越容易形成社会问题倒逼地方政府创新的局面。[2-3]但社会需求旺盛并不必然意味着该创新的持续性一定强。如一个经常发生但却偏离人们正常预期的现象就是，某些社会问题一旦通过地方政府创新得到缓解后，往往浅尝辄止，并未深入下去，而是日趋淡化甚至终结，因缺乏可持续性，浪费大量的人力、物力和财力，空折腾一场。

随着基层政府面临公共事务的复杂性日益增加，2010年9月，Y区在全国率先成立县级“公共决策咨询委员会”，旨在通过公共决策咨询制度及相应的决策咨询系统，提升基层政府公共决策科学化、民主化的社会功能。该创新获得了2015年度“中国地方政府创新奖”。截至2019年，Y区公共决策咨询制度创新已走过10年，经历四届，是一个非常典型的跟踪和梳理地方政府创新后续发展的案例。但同其他地方创新一样，Y区公共决策咨询制度的发展大多是数量上的增长，少有突破性、高质量的创新，基本上处于创新内卷化与低质量持续的困境之中。因此，作为俞可平教授研究的后续补充，对Y区公共决策咨询制度持续性进行深入研究非常必要而迫切。

(二) 文献综述

地方政府创新是我国公共管理学、政治学及社会学研究的重要议题，引起了很多学者和专家的关注，相关研究成果也非常丰厚。本研究关注基层公共决策咨询制度持续创新背后的政府行为边界和行为逻辑，结合研究目标，将对政府创新和公共决策咨询制度两个方面进行综述。

一是地方政府创新。地方政府创新项目的持续发展可划分为完全消亡型、逐渐衰减型、继续存在型、深化发展型等四种类型。不同时期的地方政府创新对官员晋升有不同影响。随着政治经济环境的变化和改革进入“攻坚期”，政府创新的政治敏感性和风险系数不断增大，地方政府创新日趋谨慎，行为方式逐渐由“邀功”转向“避责”，创新动力弱化。[4-6]通过对地方政府创新主体的行政层级分布研究发现，在中国情境下的多级政府中，市县两级政府往往是最具创造力的政府创新主体，其创新能动性和创新积极性相对较高，但这并不表示市县级政府创新的持续性水平也较高。相反，中国情境下的多级政府权力结构体现为下级政府在相当程度上受中央和上级政府的控制和约束，这导致了市县级政府创新空间不足，创新持续性相对较弱。[7-9]中国情境下的政府行政层级决定了其在政治体系中的话语权，地方政府创新离不开良好的创新生态，特别是上级政府的支持最重要。[10-13]地方政府创新的合法性越高，越能获得上级政府的支持，越容易被上级政府吸纳并进一步制度化和扩散；如果合法性不足或存在其他问题，则越容易受到各种阻碍、限制甚至流产或消解。[14]实践还表明，地方政府的层级越高，其创新的可持续性也越强。省级政府创新项目的制度化程度、可持续性明显高于市级政府和基层政府。如果基层政府的创新项目被上级政府吸纳或肯定，基层政府创新的持续性也显著提高。地方政府领导是中国地方政府创新中的关键行动者，特别是第一把手，如市委书记和市长。[15]

二是决策咨询制度。政府的决策咨询需求一方面来自公共管理理论的发展和社会民主意识的提高；另一方面来自面临公共问题难以有效解决的现实困境。随着经济社会的飞速发展，政府面临的公共决策问题的复杂性、不确定性不断增加，而且这种复杂性已经超越了政府内部力量可以掌控和解决的能力范围，唯有积极寻求政府外部智力资源作为政府的智囊和思想库，帮助政府科学决策。[16]一般来说，政府面临的公共事务越多、越复杂，民众的参与意识越高，政府的公共决策咨询需求就越旺盛，公共决策咨询制度创新动力就越大。[17]也有学者专门对Y区公共决策咨询制度进行了研究，探讨协商民主在地方政治层面上的演化态势，认为Y区公共决策咨询制度发展虽然存在不少局限，但这一制度已经具有明显的协商民主特征，能够有效撬动人们的社会意识，积极促进基层民主建设。[18]

综合来说，基层公共决策咨询制度仍然在探索之中。现有文献从宏观上对政府创新和基层公共决策咨询制度做了大量研究，但很少从微观上、基于多层治理视角将地方政府创新和基层公共决策咨询持续发展放在一个框架中进行研究。本研究试图延伸俞可平教授团队的地方政府创新跟踪研究，运用多层治理理论，立足Y区Z镇公共决策咨询制度创新实践，分析“中央—地方”政府围绕基层公共决策咨询制度创新展开的复杂互动过程和暴露出的问题；提炼基层公共决策咨询制度持续发展中多级政府的行动逻辑；期望能在一定程度上为理论界和实践界把握基层公共决策咨询制度创新提供前瞻视角。

二、多层治理视角下基层公共决策咨询制度：一个研究设计

基层公共决策咨询制度创新离不开政府的政策过程和行为逻辑，我们需要超越既有政府创新研究框架，建立新的理论框架来解释基层公共决策咨询制度创新过程中政府行为及其背后逻辑。基层公共决策咨询制度创新涉及中央、省、市、基层多级政府利益关系，需要在多层治理框架下，协调多元治理行动者(多级政府)之间的关系，促进基层公共决策咨询制度高质量发展。其中，多层治理理论是研究多中心、多部门、多行动者条件下治理行动如何开展的重要解释框架，[19-23]公共决策咨询制度创新是中国政府探索实验主义创新治理的实践模式之一。

(一) 研究框架

当基层政府创新效能陷入“瓶颈”状态，导致公共决策咨询制度发展面临结构性困境时，我们可以从多个维度反思创新主体的问题，此时创新共同体的重塑便成为一种选择。本研究关注的是，基层政府创新是一个动态过程，不同阶段面临的主要问题和创新生态都有所不同，相应的创新观念、创新模式和过程管理也要适时变化。中国情境下的政府运行模式呈现垂直覆盖式权力结构，下级政府直接或者间接受制于中央和上级政府相关制度、政策和人事安排，这必然会降低下级政府的创新空间和持续创新能力(见图1)。

图1 基层公共决策咨询创新中的多级政府网络

理论和实践证明，基层公共决策咨询制度创新过程会嵌入一个多层治理的关系网络，在这个网络中，中央、省、市、基层政府之间呈现复杂的府际互动关系。不同的基层创新项目对应的多层级政府间关系也不同。相对于民生类等创新，公共决策咨询制度属于协商民主创新，具有更明显的行政甚至政治改革特征，也即基层政府的创新空间有限，创新持续必须有来自中央和省级政府的制度保障和相匹配的创新空间，否则，基层公共决策咨询制度创新只能是纸上谈兵，昙花一现，难以持续。作为国家治理运作的场域，基层决策咨询制度创新过程可分为创新初期和创新中后期两个阶段。

1.创新初期

上级政府基于自上而下的强行性权威，对基层公共决策咨询制度创新进行政策输出和任务分解；基层政府则基于政绩锦标赛逻辑，自下而上积极回应上级政府的创新任务，并进行选择性执行。作为对基层创新影响最大的纵向多层治理体系中的关键行动者，省级政府的治理定位和权力边界具有阶段性。在创新初期，由于基层创新的异质性，省级政府对基层公共决策咨询制度创新态度比较谨慎，更多的是下放创新自主权，给予政策和资金支持，并在吸纳地方创新经验的基础上扩散和推广，而不是发起创新。

2.创新中后期

伴随基层公共决策咨询制度创新由初期步入中后期，省级政府在多层治理结构中逐渐由边缘治理走向中心治理。基于省级威权，一方面向上主动建构和中央之间的治理诉求输出渠道；另一方面向下提供基层决策咨询持续创新的制度保障，防止由于基层政府自主性相对较弱，导致公共决策咨询制度创新无法持续甚至中断(见图2)。

(二) 资料来源

因为Z镇公共决策咨询制度在Y区各镇街中相对运行较好，具有一定的典型性和代表性，所以，本研究以Z镇为例采取定性研究方法。研究资料主要由两部分构成：一是本人以Z镇公共决策咨询委员的身份参与多项决策咨询活动，并进行了充分的参与式观察，与Y区社工委、公共决策咨询科、社会创新中心、专业调研咨询公司工作人员和多位Z镇公共决策咨询委员进行了充分交流；二是查阅近年来Y区和Z镇出台的相关公共决策咨询制度文件。

图2 研究框架

三、多层治理视角下公共决策咨询制度：以Z镇为例

(一) 现状与特征②

Y区地方政府创新的一个重头戏就是探索基层公共决策咨询制度。2010年9月，作为D省社会创新的领头羊，Y区在全国率先成立县级“公共决策咨询委员会”(下文简称决咨委)。经过10年的发展，Y区已经建立了覆盖区、镇街、社区的三位一体的政策咨询体系。首先，区级政府、区属各职能部门、各镇街政府及各职能部门普遍建立公共决策咨询委员会。其次，Y区逐步向纵深发展，很多公共部门如医院、学校、村委会或社区也成立了公共决策咨询委员会或类似机构。作为Z镇的辅助决策和社情民意征集机构，Z镇在2011年11月成立第一届公共决策咨询委员会，通过吸纳各界精英为政府反映民意、贡献民智，撬动民众的参与意识和参与行为，并起到了较好的社会效果。结合Z镇历年工作文件和本人作为一名决策咨询委员的参与式观察，Z镇公共决策咨询制度特征可梳理为三点。

1.制度化基本形成

Z镇公共决策咨询创新过程同时也是一种制度建构过程，如定期换届、组织调研、制定规则等。在Y区公共决策咨询机构工作指引、公共决策咨询委员会工作暂行办法和章程等相关文件的宏观指导下，Z镇制定了《Z镇公共决策咨询委员会工作暂行办法》，并首次赋权决咨委，即“决咨委有权了解镇政府和各部门除保密事项外的工作部署和进展情况，可到各部门查询委员会研究课题所涉及的相关资料和档案。有关部门应积极支持、配合，提供方便”。2011年，Z镇决咨委确定以罗伯特议事规则为重要的决策咨询方式，促进了公共决策咨询制度的科学化、规范化发展。2012年，Z镇决咨委引入专业调研咨询公司(GZCK)主持策划咨询活动，制定调查问卷，有效加强了政府公共决策出台及重点项目实施前的公众参与，促进了咨询决策的民主化；同时，通过提供相关补助、补贴和各种便利，尽可能给决咨委委员提供人性化的工作条件；另外，加强对决咨委的制度化管理，对于积极性不高，较少参加咨询活动，只是把进入决咨委当作个人荣誉的委员给予及时提醒，必要时解聘。

2.内容和形式丰富多样

决咨委委员可以对Z镇经济、社会生活中出现的各种问题进行讨论、调研、咨询，并提出意见或建议，小到社区绿化、噪声扰民、交通安全，大到Z镇政府年度工作报告、中长期发展规划、财政预算公开等。如参与Z镇中学扩建工程的咨询；参与《Z镇临港现代都市产业园开发建设总体方案》的咨询；参与金额总计21亿元、涉及20个单位的2019年Y区参与式预算网络评议等。参与形式灵活，可以通过电子邮件、电话、短信等形式咨询委员意见或建议，也可以通过微信群，让大家充分沟通交流；此外，还可以采用学习、考察等参与方式，如2019年Z镇决咨委委员分两批到青岛大学进行了为期一周、旨在提高履职能力的学习培训。

3.委员队伍结构合理

Z镇决咨委委员的构成呈多元化、跨界化，既有Z镇本土人士，也有外来工代表、来自其他地区的专家，主要包括政府职能部门、教师、学者、人大代表、政协委员、社会组织、居民代表、新闻记者，工商企业代表等。应该说，Z镇决咨委委员的产生没有走全精英化路线，进入门槛相对没有人大、政协高。委员更多来自基层，更具草根性。Z镇公共决策咨询制度介于全民参与和精英参与之间，是既能有效动员社会参与、又能防止民主泛化的基层政府创新。

从纵向发展来看，从2011—2019年，Z镇决咨委一直在不断完善中，严格按照《Z镇公共决策咨询委员会工作暂行办法》进行换届工作，现在已经是第四届。从第三届开始，委员任期由原来的两年延长至三年。决咨委委员遴选比较严格，如第二届决咨委委员遴选时有60多人报名申请，经过层层筛选，且创新性地加入了候选人见面会环节，最终确定20多人，淘汰率超过50%。另外，入选委员还要接受专业培训，以提升决策咨询能力。决咨委委员遴选注重多元化：一是招聘方式多元化，保留一部分老委员的同时，通过部门推荐、公开招聘、自荐等方式吸收一批新委员；二是委员涉及的领域更加多元化，在原有基础上，还陆续增加了城市规划、工业设计等和Z镇经济社会发展紧密相关领域的委员。

(二) 问题及其原因

相对于Y区其他镇街，从2011—2019年，Z镇公共决策咨询制度运行平稳，活动丰富，取得了较好的创新效果；但同时由于受到各种条件和因素的制约，也面临一些自身难以突破的深层次问题与挑战。

1.主要问题

(1) 职责不清、定位不明。Z镇公共决策咨询制度职责不清、定位不明的问题从创新开始就有。但将近十年过去了，这个本质问题依旧处于搁置状态，没有得到理论界和实践界的正视和回应。究其原因，很大程度上源自基层政府创新空间不足，已经触碰到行政体制甚至政治体制改革的天花板。一是职责不清。决咨委的主要功能到底是民意收集和政策咨询，还是真正影响公共决策？如果是实质性的政治参与，则相关参与机制、配套制度如何制定？二是定位不明。与人大、政协两支正规军相比，决咨委相对组织松散，制度缺位，社会公信力和社会地位不足，有“杂牌军”之嫌；特别是决咨委和人大、政协在相当程度上存在功能重合、人员交叉的问题，理论上的必要性和合法性不足。以上问题亟待理论界给出答案和指引，规避专家意见不一致导致的实践混乱，如部分学者认同人大代表、政协委员可以入选决咨委成员，部分学者则不认同。

Y区的公共决策咨询制度从试水的第一天起就没有形成一种固定的模式，也缺乏明确的制度保证，比如哪些决策必须经过咨询？各级政府和部门决咨委的具体名称要不要统一？进行决策咨询时要不要集中表决？决咨委的意见如何采纳？(原Y区决策咨询科YY，2019)。

Y区是第一个县级行政区域成立决咨委的，没有先例可循。面对这些困惑，Y区的主要领导定的基调是在决咨委施行的前两年，不设太多的条条框框，让各个部门都大胆去试，大胆去闯，等两年之后，再去修正。但由于各种原因，很多问题至今未有效解决……(专业调研咨询公司(GZCK)工作人员LL，2020)。

(2) 重视度、规范化不足。基层公共决策咨询制度的运行模式不完全相同。部分决策咨询委员会为非常设机构，主要依托某个行政部门具体操作，一般不会引起大的机构调整、人员增加。部分则属于常设性机构，需要单独设立专门的运行部门。即便依托某个行政部门具体操作，也需要另外配置专职人员负责统筹调协、组织管理。Z镇决策咨询委员会属于第一种，依托Z镇党政办公室统筹运行。Z镇公共决策咨询制度初期运作主要参照人大、政协，比较规范、系统。其运作模式分为三个层面：一是提前通过邮件、手机短信等形式告知下一次咨询活动的内容、时间、地点和流程，并梳理具体的讨论方案和讨论重点，使委员对咨询活动有较为全面的把握，并有充分的时间思考具体咨询意见；二是在咨询过程中，真正运用罗伯特议事规则分组讨论，每个小组选出代表做总结发言，第三方做好笔录工作，从而倒逼委员积极参与、认真思考；三是整理、细分委员的意见和建议，并反馈给相关职能部门，同时把部门回应和咨询项目的进展情况再次以邮件形式反馈给各位委员。但是这种运作模式并没有很好地持续下去，其原因有三个方面。一是第三个反馈环节现在基本省略了。二是“决咨委”的意见并未真正得到Z镇政府特别是领导的足够重视，也并未在政府公共决策中发挥实质性作用，导致委员对决策咨询制度质疑和不满，民众对“决咨委”不信任。三是咨询内容高度同质化。咨询内容基本上是民生项目，回避政治参与，悖离了民主协商创新的本质和初衷。如2019年，咨询委举办了一次Z镇中学扩容相关咨询活动。Z镇中学是一所全日制寄宿制普通高中，因教学规模扩大，需要新增一栋综合楼和宿舍楼，在现有规模上增加教学班12个，增加学生600人。决策咨询委员分成四个小组就学校扩建工程的外观改造、功能性、文化特色、空间扩容、服务配套等进行了讨论。其实，Z镇决咨委的教育类咨询活动非常频繁，仅2019年就有四次，如HS大学附属Y区Z镇学校初中部建筑设计规划方案、Z镇YX幼儿园整体装修设计方案等。

作为Y区公共决咨制度建设的全程参与者，我承认，公共决咨制度在一路前行过程中的确是有缺憾的。尽管数量上去了，但决策咨询的质量与预期仍有差距，而且困惑还远不止于此。在实际咨询活动过程中大多以秘书处为核心，委员处于被动咨询状态，缺乏工作必要的主动性和预见性……(原Y区决策咨询科YY，2020)。

(3) 表面化、形式化突出。Z镇公共决策咨询制度发展相对Y区其他镇街还是不错的，举办咨询活动的频次也很高，基本上每个月都有。但客观地说，如果把地方政府创新分为完全消亡型、逐渐衰减型、继续存在型、深化发展型四种类型，Z镇则应属于继续存在型。因为Z镇决策咨询制度并没有深入发展下去，而是徘徊在原有的基础上，甚至有时候还没有创新初始时的力度。如第一届决咨委共开展研讨会、座谈会5次，举办讲座、决策咨询会5次，开展社会问卷调研2次，形成调研报告3篇，分别是《市民康体中心咨询报告》《Z镇廉租房咨询报告》《临港都市产业园咨询报告》。第二届“决咨委”在第一届的基础上细分为8个小组，分别关注城市建设、经济、社会民生、文化等方面。

我从第一届委员连任到第四届，亲身经历了决咨委10年的发展历程。老实说，我还是最怀念开始的时候，政府和委员积极性都非常高，咨询活动也搞得非常扎实。我们开始什么都不懂，克服了不少困难，一路走来确实不易，但我们非常开心，非常有成就感……(委员GG，2019)。

就算委员敢说，官方啥时候重视，给予回复?这就是咨询委不被外界看好的原因……咨询委的根本性问题是市民信任度极度缺乏……(委员XX，2019)。

设置决咨委还是必要的，但遗憾的是咨询会议往往变成走过场，通过各媒体宣传、报道就算是完成任务了，至于咨询效果如何却没有人关注……(委员FF，2019)。

2.原因分析

在同一个中国情境下，大多数基层政府创新往往在经历一个快速扩张期后，便囿于自身难以超越的、创新动力衰退的困局中。随着Z镇公共决策咨询制度进入深水区，涉及的事项越来越大，遇到的牵绊越来越多。而省市级政府并未及时调整角色定位，导致改革之路更加崎岖，甚至有些问题学界还未形成统一的理论体系，基层政府只能处于观望等待之中，没有精力、动力和权力去探索更多的改革。特别是基层政府领导变动频繁，导致政府创新的敏感性和风险性较大。为规避风险，基层政府倾向于由“邀功”转向“避责”，尽量规避风险较大的创新，其具体原因有三点。

(1) 多层治理体系不完善导致省市政府少作为。研究发现，Z镇公共决策咨询创新势头在2015年获得“中国地方政府创新奖”之后呈逐渐减弱趋势。由此可以把Z镇公共决策咨询创新过程分为创新前期(2011—2015年)和创新中后期(2015—2019年)两个阶段(见图3)。

图3 Z镇公共决策咨询创新阶段划分

在创新初期，Z镇公共决策咨询主要表现为基层政府唱主角，即前面提到的中心治理；D省和G市唱配角，即边缘治理。Z镇自下而上积极回应Y区在辖区内普及公共决策咨询制度的任务并将其作为重点推进工作，在机构设置、人事安排、制度设计、机制完善方面做了一系列探索，并带来了实实在在的效果。如几年来Z镇公共决策咨询制度运行平稳，咨询活动频繁，内容丰富，咨询委员积极参与。理论上，随着基层公共决策咨询制度创新逐渐由初期步入中后期，省市级政府应及时由边缘治理走向中心治理，提供基层决策咨询持续创新的必要制度保障和环境支持，但现实中的Z镇公共决策咨询制度实践又是另外一种情景。一方面，随着公共决策咨询制度实践的逐步深入，职责不清、定位不明、规范化不足、形式化突出等问题开始浮出水面，而这些问题往往是体制上的，基层政府难以掌控。另一方面，基于行政权力空间有限、持续创新动力不足、政策之窗还没开启等诸多因素。

基层公共决策咨询制度运行的好坏更多取决于上级领导的重视程度，而最重要的制度本身却往往被忽略了。时任D省省委书记对Y区的公共决策咨询制度很重视，也在调研Y区时特别强调Y区1992年就已经是省的综合改革试点，Y区要继续保持改革的延续性。在省领导重视下，Y区和Z镇在初期的创新力度非常大……(专业调研咨询公司(GZCK)工作人员LL，2020)。

(2) 领导班子变动频繁，导致“人走政息”。基层领导特别是政府一把手是政府创新的关键要素。创新是一个系统工程，具体责任最终还是需要身为政府代言人的基层领导发起、落实和有效执行。但基层领导主导的创新存在一个不可小视的漏洞，即有“人走政息”的天然风险。政府持续创新和领导流动之间存在非常大的张力，导致地方政府持续创新已经成为老大难问题。2009年9月Y区在全省率先推进大部制改革，重构行政组织架构。2014年3月，Y区大部制再次调整，不再保留社工委，公共决策咨询科也随之取消。自2011年D省社工委成立以来，社工委和政法委一直合署办公，社工委、政法委“一把手”由同一人兼任。所谓“在其位，谋其政”，一旦领导“不在其位”，由他一手主导的创新项目就很有可能偃旗息鼓。2015年12月，Y区委副书记、区政法委书记兼区社工委主任涉嫌严重违纪；同年，Y区政府副秘书长、社工委副主任也辞职。另外，频繁的官员异地交流，也在一定程度上削弱了基层政府创新激励机制的有效性。2012年以后，Y区政府各级领导班子经历了历史上前所未有的、密集的、较大的人事变动。

2015年10月16日，G市委组织部宣布了Y区政府领导班子人事调整，区长和副区长同时换帅。2015年4月30日，Y区政府联席会议宣布了9位常委中有3人发生变动的消息，包括社工委在内的多个区属部门进行了大幅度人员调整。社工委原来的工作人员调整后几乎都转到其他岗位，取而代之的是一个全新的班子，社工委主任、社工委专职副主任都换了新人。在多个区属部门负责人履新之后，Y区镇街也跟着出现了密集的人事变动，曾有一周内有9个镇街的干部进行了调整(原Y区社工委DD，2018)。

(3) 问责力度加强，导致基层党委政府不敢创新。基层创新意味着风险，严重时甚至要承担相应的行政、政治和法律责任。都说对改革者要允许试错、要宽容，但现实情况却又是另外一样，如果真出了问题，改革者往往是脱离不了干系的。[24]

中共十八大之后，一方面，问责力度加强；另一方面，相应的容错机制也没有效建立。这种情况下许多基层领导感觉工作压力增大，心里没有安全感，创新积极性自然也就下降了。大家都觉得“老办法不敢用，新办法不会用”，“为官不易”导致“为官不为”。说实话，现在的倒查机制也不完全合理，有些问题在当时看是适合的，但是现在来看又是不适合的……(Y区社会创新中心HH，2019)。

四、多层治理视角：基层公共决策咨询制度持续发展

政绩驱动作用弱化、创新空间有限是导致基层公共决策咨询制度持续创新动力不足、创新质量不高的主要原因。基层公共决策咨询制度处于发展瓶颈期，创新触碰了更多行政体制、政治体制障碍，导致创新难以深入下去，呈现悬浮化、内卷化状态。只有加强外力的极大推动，才能促进基层政府创新跳出路径依赖的桎梏，实现真正转型和高质量发展。这种外力来自于多元创新主体间权力边界的动态调整、学界的积极参与和理论的完善等。政府组织作为治理的基本构成要素，其治理创新本质是对政府执政方式的重塑和政府功能的重构。Y区公共决策咨询制度历经四届，走过10年的路程，其持续发展已成为一个亟待解决的现实命题——在尊重基层异质性和创新自主性的前提下明晰政府创新主体的治理边界，发挥多级政府的治理共同体功能，适时推进公共决策咨询制度持续发展。本研究将遵循“聚焦核心主体，把握动态过程”的原则，基于多层治理视角解读基层公共决策咨询创新中的政府行动逻辑。基层公共决策咨询制度的持续发展需要协调多级政府的创新诉求和政策偏好。我们需要进一步理清的是在基层公共决策咨询制度发展的中后期中央、省、市、基层政府的治理边界及其变化。

(一) 中央层面

中央主要在宏观层面提供基层公共决策咨询制度持续发展的方向指引和顶层设计。中央权威很少直接作用于基层政府，而是由省、市间接推动基层公共决策咨询制度持续发展，中央要在法律和制度上进一步完善基层政府创新激励机制和“试错”“容错”“纠错”等保障机制；同时进一步优化中央和地方的府际关系，赋予基层政府更大的自主创新空间和更大的行政决策权限，防止基层政府因较低的行政层级而限制了其创新能力和灵活性。

(二) D省层面

D省是基层公共决策咨询制度发展的核心主体，很大程度上决定了基层公共决策咨询制度持续发展的力度和效果。D省要充分意识到自身承上起下的核心主体地位，担当起创新攻坚时期省级政府的历史使命。一方面向上主动理顺，建构和中央之间的治理关系；一方面向下或者充分利用省级权威弥补顶层设计、制度、机制输出的不足，或者积极向基层政府赋权，基于问题导向加强对基层公共决策咨询制度发展的介入力度，由被动干预转向主动干预，并积极向其他地区推广。D省还要兼顾省、市、基层政府的统筹发展，避免基层公共决策咨询制度碎片化。

(三) G市层面

相对于中央和D省，G市与基层政府的接触更为直接密切，掌握的情况更多，G市要充分做好D省、Y区和Z镇之间的政策传递、信息沟通、平台搭建和资源链接等工作，做到互通有无，最优化资源配置，推进市域治理由柔性向刚性转型，强化基层公共决策咨询制度的市级统筹。

(四) 基层政府

基层公共决策咨询制度创新一方面来自上级的强势推动；另一方面也根植于Y区和Z镇的内在动力。在相当程度上，Y区自行探索型的、“自主—吸纳”创新模式有力推动了基层公共决策咨询制度创新，Y区和Z镇政府应该在既有基础上，坚持初心，恪守基层创新的宗旨与使命，将基层公共决策咨询制度发展进行到底。

五、结论与讨论

截至2019年，Z镇公共决策咨询制度已走过10个年头，经历了四届，是一个非常典型的跟踪和梳理地方政府创新后续发展的案例。10年来，基层公共决策咨询制度真的持续发展了吗？是内卷化发展，流于花瓶式、摆设式、走过场和政治秀，还是真正实现了健康可持续，很好地回应了创新初衷，促进了民主协商？对于以上问题的关注研究具有重要的理论和现实价值。基层公共决策咨询制度创新离不开政府的政策过程和行为逻辑，作为基层创新场域的重要主体，政府自身建构应该成为创新的重要内容。吉登斯提出的“结构二重性”理论也认为，基于创新结构中的行动者维度，创新主体自身建构和创新结构包含与被包含的关系，彼此融合，创新主体通过适应不断变化的创新环境促进创新持续发展。本研究尝试基于多层治理视角解读基层公共决策咨询创新中的政府逻辑以及中央、省、市、基层政府的治理边界及其变化。如果说创新初期，基层政府的创新意愿和创新能力非常重要，则创新中后期，制度化、弹性化的创新环境和相应的政治生态环境，中央、省级政府和市级政府的在场和凭借自身威权的强势介入，则日益重要甚至是必须了。研究发现，中央要进一步赋予基层政府更大的自主创新空间，防止基层政府因较低的行政层级而限制了其创新能力和灵活性。省级政府要充分意识到自身承上起下的核心主体地位，担当起创新攻坚时期省级政府的使命，或者充分利用省级权威弥补中央的制度供给不足，或者积极向基层政府赋权。市级政府要充分做好省级政府和基层政府之间的政策传递、信息沟通、平台搭建和资源链接工作。基层政府要坚持初心，恪守基层创新的宗旨与使命，将基层公共决策咨询制度持续发展下去。

创新攻坚既是挑战也是机遇，历史上的重大政府创新往往都是在危急时期做出的。总之，伴随基层创新逐渐走向深入，牵涉的问题越来越繁杂，我们不能再一味强调基层政府的作用，夸大其不作为，而是要基于全景视角，强调多级政府的综合作用，发挥各自的智慧和优势，正视问题并积极解决。希望本领域和相关领域的学者们共同朝着这个方向展开思考和探索。

注释

① 地方政府创新可持续性具有狭义与广义之分。狭义的地方政府创新可持续性是指该项创新在时间和空间意义下仍然存续甚至进一步发展。广义的地方政府创新可持续性是指该项创新的要素得以留存和扩散，并继续在公共治理中发挥其积极作用(或许在当地已消亡或终结)。本文主要采用狭义的地方政府创新可持续性概念。

② 根据Z镇历年工作文件整理而得。