零基预算：从方法到理念演进的要件分析

李成威 杜崇珊

一、引言

我国财政规模在改革开放后实现了高速增长，其中1990—2012年间财政收入的平均增速为18%，快于同期GDP(马骏，2013[1])。但随着经济进入新常态，财政形势日益严峻，中央和地方政府优化支出结构、提高资金使用效率的诉求也日益迫切。2013—2019年，全国一般公共预算收入增速从10.2%减缓至3.8%，而支出除2016年外增速均在7%以上(详见图1)，财政预算环境发生了极大的变化[1]。尤其是在新冠疫情爆发之后，收支矛盾更加突出。2020年一季度全国一般公共预算收入下降14.3%，其中税收下降16.4%[2]，且预算的大部分已被部门的惯性支出“锁定”，少有活钱。在此背景下，零基预算以其全面优化支出的理念受到了中央和地方的广泛关注，《国民经济和社会发展报告》《预算报告》都强调要“运用零基预算理念，打破支出固化格局”；山东省将零基预算写入政府工作报告；上海市在其预算报告中提出要落实零基预算理念[3]；江西省表示要在省直行政机关全面实行零基预算[4]。各地都希望通过零基预算方式打破对预算安排中“基数”的依赖，把有限的资金管住用好。

图1 我国一般公共预算的收支矛盾

如何决定财政资金在各项目间的分配是预算的一个基本问题。在理论上，学者们对该问题展开了广泛的探讨，但并未得出令人满意的结论(牛美丽，2003[7])。在实践上，从20世纪30年代起，美国等主要发达国家以支出控制、理性决策为目的，进行了一系列的理性预算改革，其中就包括零基预算(罗宏斌等，2006[8])。零基预算作为一种预算方式诞生于20世纪70年代大萧条后的美国。它以提升资源配置效率为目的，并且更加注重预算的控制和管理功能(Austin等，1979[9])。然而，由于程序的繁琐性以及政治和法律上的难题，该预算方法在20世纪80年代后期逐步走入低谷(聂丽洁等，2004[10])。

我国在20世纪90年代开启了对零基预算的试点探索，当时它被视为部门预算编制的最佳模式(肖育才，2007[11])。但与美国的早期实践类似，各地多将其作为一种具体的预算方法来使用，并且同样因为政治体制、技术等因素的制约，国内的探索也未能取得理想效果。截至目前，该预算方法在我国已有近30年的实践历史：1993年河北等省份率先开启零基预算试点；1995年《中华人民共和国预算法实施条例》确立了该方法的法律地位；2000年中央部门预算正式采用该方法；当前多数省市都在积极推行零基预算，但尚未形成系统的编制方法(吕彩凤，2009[12])。其应用范围也十分有限，主要用于专项支出，人员、公用经费等经常支出以及社保等权益支出一般不予采用，而实际上后几项开支占用了大部分预算(王辰，2011[13])。零基预算方法在推广和实施过程中存在较多难点，主要包括政府职能划分不清晰导致难以确定决策主体(聂丽洁等，2004[10])；预算编制程序复杂，工作量及技术难度大；预算公开不足，监督力度仍需加强；等等。另外，由于预算透明度不高，零基预算的实践效果究竟如何外界很难知晓。根据马骏(2005)[14]对某省的调查，尽管该省在1993年就开始推行零基预算，但其效果也仅限于精简项目的数量，对预算的改进则非常有限。零基预算变成了财政部门控制支出的工具而非改进资源配置效率的方式。综上所述，由于实践中的诸多困难，零基预算作为一种具体的预算方式很难在我国真正展开。

二、零基预算：从方法到理念的演进

零基预算于20世纪70年代作为一种预算流程在美国等国得到较多的推广。从“零”开始制定预算意味着不再将过去的支出模式视为既定，但这种优化支出结构的预算方法并未充分考虑到实际执行中的难度，从而导致其实践效果远低于预期。虽然零基预算作为一种过度理想化的预算方法最终被抛弃，但其审视既有支出项目、对支出进行优先级排序的理念和核心策略却一直影响着预算改革的进程。

(一)作为预算方法的零基预算在现实中碰壁

自20世纪30年代起，美国进行了多次理性预算改革，70年代出现的零基预算就是其中的一种。它从私人部门发展而来，并最早于1973年由时任州长卡特引入佐治亚州的政府部门，又在其当选总统后被引入联邦政府。此后，其他国家也陆续在改革中借鉴了该模式。

这种理性决策的预算模式采用了自下而上的方式，希冀以此融合基层部门的信息优势和决策部门的整体战略部署，从而让各项支出与政府的优先级相契合，达到优化支出结构、提高支出效率、削减预算规模的目标。其实施过程涉及多个层级的多个主体，按照程序先后可划分为预算编制单元、整合单元和决策单元。预算编制单元需要根据其职责和目标的优先顺序提供项目材料并对项目排序，形成基础决策包后交由整合单元统一整合。整合单元需根据与预算编制单元的沟通和自身对整体目标的理解将各预算编制基础单元的项目内容整合、排序，然后呈报给决策单元。决策单元则需根据整体目标对呈报上来的项目排序进行调整，并决定资金的分配。

然而，作为一种预算方法，零基预算缺乏对实际情况的考虑。理想与现实的差距是导致其难以执行的重要原因。抛开政治和法律因素，仅技术上的困难就已极大地限制了该模式的推广范围和实践效果。例如，在预算编制单元的确定方面，划分过细易造成预算的碎片化、重复化，从而致使工作量明显增加而效率却显著下降；划分过粗则会导致真正了解实际情况的人员无法参与其中，从而造成预算编制脱离实际，进而难以实现优化资源配置的目标。在项目排序方面，基层管理者可能会根据部门甚至个人利益安排项目优先顺序，而高层管理者对项目的重新排序也难免存在一定的任意性。此外，过大的工作量一直是其严重的问题，如1979年美国联邦政府实行零基预算时，产生了约两万五千个决策包(马骏和叶娟丽，2004[15])。

这样的缺陷导致零基预算在执行过程中变形走样然后被抛弃。Schick(1978)[16]等学者认为零基预算只是被嫁接到原有的渐进式预算过程中，并没有改变决策规则。且其倡导者卡特总统在1979年呈递的预算案与传统方法所形成的预算并无显著差别。而里根总统上任之后，零基预算被彻底搁置，此后佐治亚州也一度停用该预算方式。

(二)作为预算理念的零基预算影响深远

尽管作为预算方法的零基预算在美国等西方国家已基本消失，但它所倡导的理念并没有被遗忘。零基预算要求政府每年都为它的全部预算进行辩护，即前一个预算年度中各部门获得的拨款不再理所当然地成为下个年度预算决策的基础，其初衷是为了找到一种能够在财力紧张情况下有效配置资源的方法。这种有效配置通过定期(如每个财年)对支出项目的重新排序来实现，而排序又需要建立在较为完善的项目审查和评估基础上。由此可知，对支出内容的定期评估和重新排序是零基预算实现支出结构优化目标的核心策略，也是其影响深远的主要理念。

金融危机后，随着收支矛盾的日益激化，一些国家对零基预算理念进行了新的探索。最近十多年来，具有零基预算理念的带有削减支出功能的预算方式明显增多。除了美国佐治亚州等州政府对相关理念进行的创新式运用外，英国等OECD国家在中央政府层面也通过支出审查等方式将零基预算理念应用于实践，且取得了较好的成效。

通过与政府协调，加强农业银行与商务部门、扶贫开发融资平台、供销社、担保公司、保险公司、电商平台、网店、企业等进行多方沟通，从政策、项目、资金、人才、渠道、服务等多角度进行合作，特别是与保险公司的合作要加深，扩大业务覆盖面、创新发展服务，扩大保险范围和深度，进而逐步实现农业银行的支持服务力度，为金融扶贫做出积极贡献。此外，还需要积极与其他银行、信用社等各类金融机构进行合作，开展同业融资业务，实现金融扶贫的同步推进。

三、金融危机后OECD国家运用零基预算理念的成功实践

在金融危机后的财政紧缩环境下，OECD国家对零基预算进行了新的探索，它们摒弃了零基预算过于繁琐的预算形式，保留了其内在理念和核心策略，并通过支出审查等形式，实现了优化支出结构的目的。

(一)受财政赤字和债务困扰，带有零基预算性质的支出审查在OECD国家迅速推广

2008年金融危机之后，由于许多成员国深受赤字和债务的困扰，OECD开始推广支出审查并得到快速响应。支出审查与零基预算的理念和核心策略相契合，强调对基准支出进行系统和深入的审查，以发掘并削减无效和非优先支出，进而节约预算资金、提升支出效率。根据OECD的调查，2011年开展支出审查的成员国有16个，而至2018年，当时的35个成员国中已有27个采用了该模式，还有3个在考虑中(详见表1)。各国政府利用支出审查工具整合、削减预算，并调整支出以使其与关键政策优先次序保持一致，从而达到扩大政府可用财政空间、为重点政策提供资金的目的。

表1 2011—2018年采用支出审查的OECD成员国数量

由于预算制度和国情大不相同，各国对支出审查的具体运用方式也存在很大差别，但总结来看主要有两种模式：一是有针对性的年度审查，二是周期性的全面审查(OECD,2016[18])。前者一般依照事前制定的主题列表展开，而后者则不受任何此类事先列出的审查主题的限制。就当前的实践来看，丹麦、荷兰等选择的是前一种模式，即每年对选定的支出方案进行有针对性的审查，并调整有限范围内的支出优先次序，以提高支出和行政效率。而英国则采用了每隔几年进行一次的全面审查，即根据政策重点和财政目标在整个政府范围内调整预算，以将资源重新分配给优先项目。通常，这样的审查会根据选举周期来安排，以将经济和政策环境的变化考虑在内。

随着开展支出审查的OECD成员国不断增加，其内部呈现出两种趋势。一是审查范围不断扩大。调查数据显示，越来越多的国家转向了范围更广的综合性审查，其中2008年为5个国家，而至2015年曾一度增加到8个国家；二是审查频率逐步提高，例如爱尔兰已从2009—2014年预算整顿和恢复期间的定期全面审查过渡到纳入年度预算程序的滚动审查，加拿大的支出审查也更为常规化(OECD,2019[17](114))，而且截至2018年采用频率相对更高的年度审查的国家已经达到了17个(详见表2)。

(二)在一些OECD国家，支出审查已成为资源重新分配和支出规划的基础

无论是年度、定期、全面还是有针对性地小规模开展，各种形式的支出审查都已较为成功地融入了OECD成员国的预算编制过程。对丹麦、瑞典、英国等国来说，支出审查已成为财政资源重新分配和支出规划的基础，并为预算谈判、绩效评价和监督等提供了信息。

表2 2018年OECD国家中支出审查的采用情况

丹麦和瑞典是开展年度审查的典型国家。其中，丹麦已将支出审查纳入年度预算程序，其财政部通常每年都会确定几项审查任务，范围覆盖警察和后勤部门等。目前该国已开展了超过50次的审查。而在瑞典，支出审查主要集中在资本效率(如高速公路和铁路)和服务提供(如移民机构)方面(Assi,2019[19])。

英国是开展定期全面审查的代表性国家。其支出审查类似于中长期财政规划，每2到5年进行一次。届时财政部会根据政府项目优先次序开展审查工作，并据此为每个部门设定规定年度(支出审查年限)内的最高支出限额，以确保财政资金的可持续性和成本效益的最优化。之后，在每年的预算审核及拨款评估中，部门支出限额可能会做出调整以反映公共风险及政策优先级的变化。在支出限额的框架下，主要政府部门将制定“单一部门计划”，其中包括工作计划及用于反映年度表现的业绩指标等。对于涉及多部门的领域，计划中需划定每个部门的责任范围，以及与其他部门的联合责任。每年上述计划都会根据部门职责或优先事项的变化进行修订。为强化监督，各部门还会将该计划细化，以便部门领导进行管理，且其执行情况也会体现在财年末的年度报告中。此外，政府网站还会定期发布用于绩效监控的官方统计数据等，以增加财政绩效信息的透明度。

(三)OECD国家实施支出审查的效果明显

2018年OECD的调查显示，其成员国已将支出审查视为进行战略预算的有效工具。其中，绝大多数国家表示已基本实现了支出审查的目标，只有极少数国家表示未实现相关目标。但各国在效果评估方面存在差异，有一些国家并未对预算结果进行评估，这导致上述调查难以反映支出审查效果的全貌。但根据已有数据可知，支出审查在改善中长期支出效率、削减开支、重新分配支出以契合政策重点这三方面具有较为突出的成效。在27个已实施支出审查的国家中有12个国家在调查中表示基本实现了改善支出效率的目标，11个国家表示基本甚至完全实现了支出的削减，15个国家表示基本甚至完全实现了资源的重新配置(详见表3)。

表3 2018年OECD成员国对支出审查有效性的报告

从具体国家的实践效果来看，丹麦利用5年时间对跨部门的项目进行了支出审查，每年节省资金约10亿欧元(Assi，2019[19])。英国通过对超过200亿英镑的年度支出项目进行审查，提高了25个部门的支出透明度，并实现了对资金分配的严格把控，从而将支出总额控制在政府所能负担的范围之内。而且即使经历了金融危机的考验，2000—2015年间，与欧洲许多国家相比，英国的实际支出相较于计划也未发生过大的偏离(详见图2)。

图2 2000—2015年欧洲公布支出计划的国家中其实际支出与计划偏差的GDP占比

四、运用零基预算理念的要件分析

从各国实践经验来看，零基预算作为一种理想的预算模式败给了执行过程中的繁琐程序和巨大成本，而当前OECD国家实施的零基预算更多的是一种基于风险的预算理念，它依托于其他具体的预算形式而存在并发挥作用。这种模式有以下要件：

(一)支出审查：将零基预算的理念付诸现实

支出审查将零基预算所倡导的支出优先性这一核心策略与现实执行进行了较好的融合，从而能够有效地协助政府将有限的资源重新分配给社会效益大和公共风险较为集中的项目。

OECD国家在中央政府层面运用了支出审查方式并较好地实现了优化支出结构的目标。例如，英国财政部根据政府关键政策的优先次序对支出进行审查，并据此为各部门设定规定年度(支出审查年限)内可支出的最高限额。在此基础上，各部门负责组织、分配和管理其资源。该程序相当于确定了一个支出框架，并在该框架下鼓励各部门在做出支出决策时将未来的公共风险和资金的时间价值考虑在内，防止短视行为，从而保证了财政资金的可持续性和成本效益。

支出审查的使用不仅限于中央政府层面，美国佐治亚州的新零基预算也特别强调项目的审查。这种新的零基预算方式于2012年成为州法，并将在2020年终止生效(除非重新授权)。它要求州众议院预算办公室、参议院预算评估办公室和州政府预算规划办公室一起，每年抽查年度预算一定比例的项目(约为当年项目总数的10%)。这种抽查的方式在减少工作量的同时也实现了支出审查的主要目标[21]。

(二)绩效预算：为零基预算从理念到实践提供了平台

早期的零基预算并没有绩效预算作为基础，而从当前的实践来看，零基预算理念都是嫁接于绩效预算之上的。OECD国家普遍采用的支出审查实际上就是绩效预算的重要组成部分。从二者的协同作用来讲，支出审查的结果是预算编制的重要考虑因素，而绩效预算所提供的信息(包括对方案的定义、绩效指标和目标的确定等)对开展支出审查、锁定低效率和价值不大方案也是非常有帮助的。另外，考虑到政治等因素，有效的支出审查需要足够的证据支持，以压倒来自利益相关部门和组织的反对，达到减少或重新分配支出的目的，而绩效数据就是其有力的支撑。二者的联合使用更利于审视现有支出方案的目的和价值，并可通过对原有项目的重新排序和精简来为新的优先支出事项腾出财政空间。

(三)风险导向：为支出审查提供了标准和依据

零基预算理念要求对支出价值进行判别，这就需要设立判断标准，即为何否定一项支出，又如何确定一项支出。在OECD国家，支出审查是以风险为导向的，即审查的重点落脚于未来重大公共风险问题的解决。

以英国为例。首先，其支出审查模式要求为某些公共领域制定全面的财务和业务基线，以明晰各部门职责并充分考虑其中存在的风险点。在此要求下，各部门都会制作一份“价值地图”作为构建财务基线的微观基础；支出审查小组则会以公共风险为导向制定明确的业务基线,以划定复杂的、易发生部门摩擦的风险领域(Assi,2019[19])。其次，英国通过支出审查确定的中长期部门支出上限设置有调整窗口以应对风险的变化，例如在年度预算审核和拨款评估期间，支出上限都可以根据公共风险及政策优先级的变化加以调整，以确保短期政策的灵活性。

(四)聚焦关键部门：零基预算理念长期可持续推行的关键

支出审查在实施过程中会涉及到成本和效益的权衡问题。不同的审查范围对技术、能力以及资金投入等的要求会有较大差异，例如对运营成本的审查往往会关注劳动力成本、外部支出、后台流程等环节，而对转移支付的审查则通常会着眼于资格、欺诈等问题。显然，这两种审查的投入成本不同。另外，审查对象筛选标准的确定也十分关键。跨部门审查可以解决更为复杂的问题，但实施起来也更具挑战性；审查项目的支出规模如果太小，其结果或难以产生实质性影响，但规模太大又可能无法在可用时间内完成细致的审查。在英国，大多数审查都集中在年度支出至少10亿英镑的领域(Assi，2019[19])。由此可知，基于成本效益的考虑，支出审查应聚焦于支出金额和不确定性均较大的关键部门。

(五)程序控制：以零基预算理念促进管理创新

相较于传统方法，当前零基预算的落地模式更加强调程序控制和部门协同，这都较大地促进了管理方式和理念的创新。以英国为例。首先，在其预算流程中，支出审查是一个类似于中长期规划的关键环节，财政部基于它对部门资金做出框定，各部门只能在与国家优先政策保持一致且不超出资金限额的情况下安排支出。其次，在单一部门计划、年度报告等中，各部门均需公布自身的绩效指标及执行情况，而且统计等部门也会追踪和发布政府支出绩效信息。这一整套预算程序，几乎使英国政府实现了对各部门预算绩效的全流程追踪、监督和控制。再次，支出审查在部分继承传统零基预算自下而上的编制办法的同时，又揉入了自上而下的项目抽查评估、优先目标及部门支出限额设定等内容，部门协同的理念更加凸显。

五、在我国运用零基预算理念的几点建议

由于实践中的诸多困难，零基预算作为一种具体的预算方式很难在我国真正展开。面对当前突出的收支矛盾，我国应充分总结各地实施零基预算的经验和教训，并借鉴OECD国家的有益经验，运用零基预算理念开展以支出审查为核心的预算措施，同时推动相关预算改革，以促进财政支出结构的全面优化。

第一，针对部门职能划分不清晰、工作量和技术难度大的问题，建议舍弃零基预算的繁琐程序，在部门预算绩效管理流程中加入支出审查条款，并将是否聚焦化解重大公共风险作为审查的基本依据。对部门支出开展全面审查，可减少部门之间任务的重叠和冲突，改进部门绩效目标并增强其约束性。而目前我国所实施的预算绩效管理只强调了支出要重点关注的内容，并没有支出审查方面的要求。建议在其中加入支出审查条款，并在建立全过程预算绩效管理链条中加入“开展支出审查”和“以聚焦化解重大公共风险作为支出审查依据”等内容。

第二，针对工作量大但效果不佳的问题，建议对不同金额、不同类型的项目有区别地进行审查。建议对中央部门1 000亿元以上的支出项目轮流开展支出审查，5～8年实现全覆盖，1 000亿元以下的项目则实行一定比例的抽查，并按照“聚焦重点先行试点、形成经验全面推开”的原则设计覆盖范围。在试点选择上，可先行聚焦社会关切的重要项目和资金，如一些法定支出以及产业发展、扶贫、公共卫生等领域的支出，并重点对有可能妨碍公平竞争、拖累市场效率的企业创新和产业转型升级扶持资金开展跨部门支出审查。地方可比照中央的做法按各地情况实行。

第三，针对难以确定决策部门及监督力度不足等问题，建议由人大预算部门、财政和审计部门等联合设立支出审查工作协调机构，以切实推行零基预算理念、开展支出审查。协调机构办公室建议设立在财政部，其主要职能包括：确定和评价各部门的“关键活动”，建立和评估绩效指标，分析项目预算支出，提出预算安排建议以及牵头推动绩效公开等。同时，建议在财政部设立成本计算部门，以对公共支出开展定期的快速审查，为支出审查工作协调机构提供决策依据。

第四，为从根本上解决制约预算改革的难题，建议在开展支出审查的过程中，同步做好相关基础性工作。这些工作包括：解决预算分配权分散的问题；有序开展部门情况摸底，推动人员精简、部门职能聚焦和转变并规范部门支出；建立有效的监督体系和可问责的决策体系，将资金决策从一种行政权力转变为一种法律责任和道德义务，即变成一种“风险”，从而使决策主体小心谨慎地申请、分配、使用和管理资金，促使部门权力与责任相对称；加快推动大数据、云计算和区块链等技术在支出审查中的运用；总结实践经验形成规范性文件；等等。