江西省高标准农田建设现状、问题与对策研究

彭柳林，余永琦，余艳锋，付江凡，王长松

(江西省农业科学院 农业经济与信息研究所，江西 南昌 330200)

参照TD/T 1033—2012《高标准基本农田建设规范(试行)》，高标准农田是指一定时期内通过农村土地整治形成的田间设施配套、土地平整、集中连片、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。纵观现有文献，国外并没有“高标准农田”这一概念。一般地，学者们关于农田建设的研究主要集中在以下方面:一是优质耕地保护、耕地产出效益提高和生态农业发展[1-5]。其中，西方学者的研究热点多集中在实现土地整治的环境保护、经济效益更大化、景观生态等多重功能，及与农业生产相关的灌溉管理、施肥培育技术改进等方面[6-8]。二是农田建设的可行性研究[9-10]。三是土地整治项目成效评价研究。相关研究已从只注重土地整治工程的经济效益，发展到兼顾经济效益、社会效益、生态效益的重要性[11-13]。国内学者普遍认为，高标准农田建设可有效增加粮食产量，保护耕地，提高农民收入，改善生态环境，提高农业比较效益，促进当地经济的发展，有力地促进现代农业发展和新农村建设[14]。当前，有关高标准农田建设的成效问题受到广泛关注。一部分学者运用德尔菲法、YAAHP法、DELP法、层次分析法(AHP)、TOPSIS法等对高标准农田建设进行绩效评价[15-18]。也有学者从经济、社会、生态等方面对高标准农田建设成效进行综合评价，发现高标准农田建设改善了项目区农业交通条件、耕地质量、资源利用结构、农业生产条件、生态保护和民生问题，推进了农业规模化经营，促进了现代农业发展，提高了农民收入[19-23]。

中央一号文件明确提出，“到2020年确保要建成8亿亩、力争建成10亿亩生态友好、集中连片、稳产高产、旱涝保收的高标准农田”(亩为旧制单位，15亩=1 hm2，遵从行业习惯，以下保留相关表述)。习近平总书记2016年和2019年先后2次视察江西，嘱托江西“要夯实粮食生产基础，发挥粮食生产优势，巩固粮食主产省地位”。江西省于2017年成立了以常务副省长为组长的领导小组，启动新一轮高标准农田建设，计划用4 a时间，统筹整合资金360亿元，新建1 158万亩高标准农田，到2020年全面完成国务院下达江西省的2 825万亩建设任务。江西省在不断的摸索与创新当中，探索出一套卓有成效的江西做法，建设进度和质量走在全国前列。国务院办公厅发布《关于对2019年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》，江西省高标准农田建设获督查激励通报。2020年，国务院办公厅组织开展的国务院大督查和专项督查中，江西省高标准农田建设予以“免督查”。基于此，特对江西省高标准农田建设现状和主要做法进行总结，并分析其面临的困境，以期为全国高标准农田项目建设提供有益的经验借鉴与参考。

1 江西省高标准农田建设现状

如表1所示，《江西省高标准农田建设规划(2014—2020)》提出，2014—2020年，江西省高标准农田建设规模计划为2 128.37万亩，其中:平原地形473.43万亩，湖滨地形109.81万亩，微丘地形508.24万亩，丘陵地形920.03万亩，山区地形116.86万亩。

表1 江西省高标准农田建设规划(2014—2020年)

根据江西省农业农村厅公布的数据进行测算，截至2020年2月，江西省已累计完成高标准农田建设2 325.35万亩，占全省耕地面积50.27%，占总体目标2 825万亩的82.31%。其中，1 667万亩为2016年以前所建，2020年在建规模290万亩，2017—2020年综合完成率57.16%(表2)。建成的高标准农田，普遍达到了“田成方、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排”的要求，项目区耕地质量等别平均提升约0.5个等级。依据93个县(市、区)项目投资进展情况，2019年总体投资完成率达72.97%，提前实现了春节前完成60%的目标，比上年同期提高了近20百分点，预计距离2020年2 825万亩的高标准农田建设任务还差500万亩。自2017年以来，江西省实际投入建设资金超过270亿元，带动141.3万农户受益，新增集体收益约6.7亿元，惠及贫困户10.92万户。全省年度土地流转率高达73.5%，带动产业结构调整面积占比44%，引进和培育新型经营主体10 000多个，有效盘活农村部分撂荒耕地，部分贫困地区农户生活得到较为明显的改善，乡村振兴战略与脱贫攻坚有序推进。

表2 江西省高标准农田完成进展情况(2017—2020年)

2 江西省高标准农田建设的主要做法

自2009年以来，在推进高标准农田建设的过程中，江西省政府及相关农业部门不断总结经验与创新，在结合省内具体实际情况下，创造性地探索出一套适合江西高标准农田建设的做法。

2.1 强化“三变三统一”，形成全省“一盘棋”

一是项目管理变各自为战为统一指挥。组建“省级政府+地方政府”上下联动、高效执行的组织模式，形成了省市县乡村5级联动、多部门通力协作的工作格局。二是项目资金变多头管理为统一管理。自2017年以来，江西省破除“五牛下田”局面，打破部门界限，从省级层面统筹整合资金，建立了“省级统筹整合、县级集中使用”的农田建设资金管理新机制，将发改、财政、国土、水利、农业等部门管理的5大类农田建设资金集中由省里统一管理分配，做到“多个渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，从源头上解决江西省农田建设投入渠道分散、资金碎片化问题。为破解原有的银行融资渠道不畅、建设资金不足问题，江西省创新融资渠道，通过新增耕地收益发行专项债券，解决资金缺口。2019年7月，在上海证券交易所成功发行了全国首只高标准农田专项债券。截至2020年1月，已累计发行高标准农田建设专项债78.39亿元，募集资金覆盖江西省全部11个地级市的高标准农田建设。三是项目建设变多重标准为统一标准。制定了江西省统一的高标准农田建设规范，明确了“6大工程”(土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护和生态环境保持、农田输配电)建设标准，并根据平原、滨湖、丘陵、山区的不同地形科学核定，将亩均投入标准由以前的1 200元左右提高到3 000元。

2.2 坚持规划引领，“一张蓝图”绘到底

一是坚持规划管总。根据江西省总体规划，以县域为单位，按照新建为主、区域推进的原则，统一划定建设区域，将2 825万亩新建指标落实到县(市、区)。二是坚持分年推进。围绕年度290万亩建设任务，将建设任务分解到乡、村、组、田块。三是坚持连片打造。打破区域阻隔，集中力量、连片实施，整乡整村推进高标农田建设。四是突出建设重点。优先在“三线两区”(高速公路、铁路、国省道，及粮食生产功能区和贫困地区)安排项目。五是强化耕地保护。按照“少硬化、不填塘、慎砍树、禁挖山”要求，充分挖掘和利用项目区内非耕地、荒芜园地、废弃地等资源，提高项目新增耕地率。六是注重工程建后管护。重点引导以利用促管护，建立“县负总责、乡镇监管、村为主体”的管护机制，做到“5个明确”:明确乡镇政府是监管主体，流转经营户和村委会为实施主体；明确建成并已上图入库的高标准农田全部纳入管护范围；明确管护人员的工作职责和管护事项；明确由县级政府在年度财政预算中安排建后管护经费，并多渠道筹措建后管护资金；明确将建后管护列入农田建设考核重要内容。七是保障农民权益。坚持依法自愿有偿原则，确保流转土地农民的惠农补贴不缩水，维护农民承包经营权。

2.3 狠抓关键环节，“一把标尺”严把关

在工程质量上，围绕“田成方、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排”建设要求，坚持“一把标尺”严把关。一是严把设计关。项目区各施工内容，均由专业技术人员负责勘测、设计等，规划设计实行“三进三出”:一进片区，绘制出现状图；二进片区，制定出施工图；三进片区，村组、农户签字确认。二是严把招标关。项目设计、施工监理等严格执行基本建设项目法人制、招投标制、监理制、合同制等制度。三是严把施工关。落实县级牵头部门为一级法人、乡(镇)为二级法人的双重管理制度，高标准农田办、乡镇定期调度督导，聘请村组义务监督员同步监督。监理单位分标段派驻人员，对施工过程开展旁站式监理。四是严把进度关。坚持定期调度，即时排位，全省通报，对发现的进度问题，由成员单位和厅挂点处长深入市县督导整改。五是严把验收关。变部门验收为统一验收。落实县级主体责任，实行项目到县、资金到县、责任到县。由省领导小组统一组织绩效考评，并引入第三方机构对项目建设进行评估验收。制定了《验收工作细则》，对不合格项目纳入“问题清单”，对限期整改不到位的，绝不通过验收，并建立项目实施单位“黑名单”制度，同时对高标准农田质量实行负面清单管理。

2.4 提升治理能力，完善“一套制度”

一是建立了项目管理规范化体系。制定出台了高标准农田建设“1+15”政策体系。二是建立了督查常态化体系。构建了“定期调度、对接督导、挂点督查”3项常态化监督机制，由省高标准农田办每周定期调度各地进展情况，11个省领导小组成员单位分别对接督导11个设区市，省农业农村厅安排百名处长挂点督查96个项目县，及时掌握各地项目建设进度和质量情况。三是建立了科学的考核体系。制定《江西省高标准农田建设绩效考评办法》，实行“县级自验自评、市级全面验收、省级绩效考评”三级考核办法，建立“奖优罚劣”绩效考评激励机制。

2.5 统筹资源推行“8个结合”，打好“一套组合拳”

江西省摒弃重建设轻管护、管建设不管利用的传统思维，在建设效果上，重点突出“建、管、用”一体。一是与“两区”划定相结合。在2 800万亩水稻生产功能区和700万亩油菜籽生产保护区，优先建设高标准农田。2019年，江西省部分地区“两区”划定建设陆续完成，其中，崇仁、峡江、泰和、上高、奉新等县(市、区)“两区”划定成果通过省级验收。二是与调优农业产业结构相结合。在确保粮食产能的基础上，坚持以深化农业供给侧结构性改革为主线，大力发展优质稻、蔬菜等高效作物，推广稻渔综合种养模式。2017年，宜春市在该市高标准农田项目区落实产业结构调整面积29.13万亩，产业结构调整比例达53.8%，发展有机稻、优质稻、瓜果蔬菜、稻田综合种养、中药材等。其中，丰城市梅林示范点引进贵澳农业科技有限公司投资1.3亿元，新建500亩蔬菜产业园和4 000亩稻鱼(鳅、鸭)综合种养基地，建设2个1.2万m2智能温室钢化玻璃蔬菜大棚和450亩温控蔬菜大棚。三是与建设现代农业示范(产业)园相结合。促进园区建设上档次、上水平。2019年，抚州市加快推进高标准农田建设与现代农业示范园区融合发展，全年新增7个省级现代农业示范园，总数达26个，实现年产值37.39亿元，农业综合生产能力显著提高。四是与培育新型经营主体相结合。通过先建后补等方式，支持其主动建设、率先建设。截至2019年7月，南昌市持续推进6个万亩以上、5个5 000亩以上集中连片建设区，在“三线”附近推进高标准农田连片建设区域3.8万亩，共培育和服务企业、合作社、家庭农场等各类农业新型经营主体944个，其中市级以上龙头企业7个，有效提升了高标准农田规模化经营水平、机械化水平。五是与休闲观光农业相结合。支持基层因地制宜，建设一批秀美田园，让田园变公园，劳动变运动。六是与推进精准扶贫相结合。无缝对接产业扶贫规划，优先支持安排贫困地区，提升贫困人口自我发展能力。2019年，余干县加快土地规模流转步伐，通过推高土地租金，充分挖掘农业产业扶贫效益，高标准农田项目区共带动5 000余户贫困户参与产业化经营，户均年增收2 000元以上。七是与壮大村级集体经济相结合。将新增耕地划归村集体管理，通过对外流转、自主经营、作价入股等方式，增加村级集体收益。2019年，吉安市青原区富田镇利用上级高标准农田改造资金对该地区低产田、撂荒田进行改造，提升土地流转差价，实现了各村集体经济产业经营性收入稳步增长。八是与轮作休耕相结合。实现用地养地结合，促进土壤改良和地力提升。据统计，2017年，江西省开展稻肥轮作模式示范面积545万亩，稻油轮作模式示范面积400万亩，稻豆轮作模式示范面积20万亩，冬闲休耕面积超过2 000万亩，耕地质量有所改善提升，面源污染得到有效控制。

2.6 探索多种模式，实现高效利用“一个目标”

在确保粮食产能的基础上，涌现了多种产业发展新模式，加速了土地流转和农业产业结构调整优化，高标准农田得到高效利用。一是“高标准农田+企业+特色产业基地/示范园区+农户”模式。余干县2017年在该县现代农业示范园区内建设高标准农田2.1万亩，创建标准化生产基地，打造生态有机产品，投资建设了全国最大规模的以芡实加工为主的余干芡实产业园，同步打造中国芡实生态养生庄园，实现三产融合发展。二是“高标准农田+土地流转+适度规模经营”模式。鄱阳县在推进高标准农田建设过程中，创新土地流转机制，组建村级股份制合作社，采取土地入股的办法，通过整村土地流转，实现土地变资产、资金变股金、农民变股东，用于规模种植设施蔬菜、瓜果、食用菌等高效经济作物，拓宽农民增收渠道。鹰潭市余江区采取“先流转先建设，边流转边建设，建成后快流转”的高标准农田建设思路，在土地流转加速的同时，新型经营主体发展加快，仅2018年就依托高标准农田建设平台新增种粮大户、专业合作社、农业龙头企业等新型经营主体25家。三是“高标准农田建设+龙头企业+脱贫攻坚+农户”模式。于都县高标准农田建设项目区贫困户以产业扶贫贷款入股村级合作社，村级合作社将股金投入县级合作联社，县级合作联社再将股金入股山东鲁盛集团在该县注册的蔬菜企业，股本由公司负责偿还，贫困户每年按股本的8%获得固定分红，已吸纳当地70%的贫困户1 700多户入股，每户股金3万元，每户每年可获得分红收入2 400元。在高标准农田建设实施中，政府还要求项目施工单位多使用有劳动能力的贫困户劳力，项目区内的贫困户因此，不仅可以获得分红，还可以获得务工收入。

3 江西省高标准农田建设存在的问题

2020年，江西省即将完成高标准农田2 825万亩的建设目标，但在建设过程中也暴露出些许问题，高标准农田建设仍存在阻力。

3.1 宏观层面

一是部分项目设计方案不尽科学合理。一方面，高标准农田建设缺乏总体规划，尤其是建设初期，多数县(市、区)政府未能从乡村振兴和“三农”发展角度出发，未能把高标准农田建设和地方农业发展和乡村发展有机衔接，更趋向于应付上级政府下达的指标任务，对高标准农田建设项目选址随意，对设计施工单位资质和前期理念把控不严，导致产业布局和高标准农田建设脱节，部分高标准工程项目结束后，地方农业产业发展并未取得明显成效。另一方面，项目建设初期，多数设计施工单位对中央和省级关于高标准农田建设工程的要求领悟不足，地方政府对高标准农田建设的认识不透，在和设计施工单位的沟通中导致设计施工单位往往凭经验和自我认识设计高标准农田建设项目，在建设过程中未能做到统筹安排、科学规划，项目大而不全，未能从洪涝灾害防治、耕地产能提升、机械化全程可操作、现代生态农业发展等宏观高度综合考虑项目设计。

二是部分项目工程质量存在把关不严现象。高标准农田项目建设过程中存在质量不达标、高效利用不规范现象。各地农业农村部门作为项目业主单位，尚未建立起健全的工程质量监管体系，行之有效的质量保证措施更是缺乏。如部分高标准农田建设项目存在不达标、与农事要求不匹配现象，部分地区高标准农田的高低差超标，沟渠未严格按地形地势设置导致灌溉不畅等。工程转包卖标现象时有发生，中标单位不施工，施工单位不投标，施工进度拖拉缓慢；监理单位履职不到位；业主单位对项目建设和管理业务缺乏经验，认识不充分，且缺乏有效的监管手段，加上项目点多、面广、线长，导致工程得不到有效的监管，工程建设质量得不到有效保障。如部分项目建成后，经验收发现存在“偷工减料”现象，还未验收就出现墙体断裂、水渠漏水等质量问题。

三是长效管护利用机制仍不够健全。“重建轻管”现象突出，在项目区域内实行土地平整以后，原有农户承包地的界址已被打破，没有流转的高标准农田出现了“政府管不到、集体管不好、农民不愿管”的难题。项目利用率也不高，在实地现场可以看到仍有不少没有得到流转的高标准农田上未种植任何农作物，正等待引进新型经营主体。

四是工程进度存在滞后问题。部分地区由于工程招标滞后或者长时间的阴雨天气导致田间湿度大，土地平整机械不能施工，或者施工不便，影响土地平整施工进度。尤其是由于长时间的阴雨天气，田间道路和新建设的机耕道非常泥泞，运输机械不能通行，浇筑沟渠的原材料运不进去，导致沟渠浇筑无法施工，严重影响沟渠浇筑的施工进度。工期延后与农作物生长期存在冲突，影响地方农作物耕作。

3.2 微观层面

一是土地流转受阻。高标准农田建设遇到的最大难题在于土地流转，这是调研中地方政府提出最多的问题。一是当地政府与农户间沟通不足，宣讲不够深入，农民对高标准农田建设理解不清。二是多数农民守地思想严重，小农意识根深蒂固，对自己的土地保护性很强，对土地流转抵触情绪较大。三是部分农民心存疑虑，担心土地流转变成土地流失，现在国家惠农政策陆续出台，觉得种地有利可图。四是部分外出务工农民担心一旦自己想回来种地但不能收回自己的土地，即使流转给乡亲耕种，也要求不能打破地界。以上种种导致地方土地流转遇到较大阻碍，产生了不少的土地纠纷。

二是补贴标准不同区域认可度不同。江西省将每亩高标准农田建设的投入标准统一限定在3 000元。调研中发现，江西赣北和赣南地区差异明显，赣北区域对该标准接受度较高，而赣南丘陵地貌明显，山区田块高低不平，田块面积小，多数地方执行部门认为标准偏低。

三是农户对土地平整接受度不高。多数地方农民不愿意平整自己的土地，认为平整后破坏了土壤结构，最上面的耕作层受损，耕作质量随之下降，收成欠佳。尤其是在赣南山区，耕地质量较差、高排田的中低产田区域，农户土地平整意愿极低。

四是农用水价改革遇阻。部分地方政府为解决高标准农田建后管护经费，实施农用水价改革。然而，山区利用山泉水灌溉已成地方农民耕种习惯，且从未征收费用。高标准农田建设引发的农用水价改革，在部分乡村执行困难，遇到较大阻力。

4 进一步推进高标准农田建设的建议

为了巩固维护来之不易的建设成果，亟须重点做好高标准农田后续的运营、管护、使用、流转等方面工作。

4.1 建立有效的高标准农田建成后评价体系

高标准农田建设项目是一项系统性工程，整个过程围绕着经济发展、农业生产、居民生活等多个方面进行，彼此相互影响、相互作用，构成一个闭环系统。高标准农田项目建成后，整体效果的评价是高标准农田建设程序的最后一步，也是项目管理运营的第一步，其主要是为高标准农田建成后管理服务的，侧重在宏观决策和监督管理2个方面。在江西省内建立相应的高标准农田建成后评价体系，应围绕经济效应、社会效应、生态效应等层面展开，以便及时追踪掌握高标准农田运营现状、耕地整体概况、损坏程度、二次投入强度等，为管理运营提供依据。后评价体系应从多个角度出发，具体应涵盖高标准农田使用情况、粮食耕作率、原设施损毁程度、节能减排效能、抗灾能力、增产增收效果、农村居民生活改善情况、可持续性等多方面，其中可重点围绕“生产”“生态”“生活”3个维度，综合评价高标准农田建成后的整体效果。省内各地可根据本地实际情况，充分运用遥感监测技术，对山地、湖泊区域、平原地区的高标准农田进行具体分析，有侧重地评价。

4.2 建立高标准农田建后管护的奖惩机制

按照《高标准农田建后管护指导意见》的要求，应积极落实高标准农田建后管护主体和责任范围，不仅要抓实地方行政主体的监管责任，同时还要落实财政管护资金，建立奖补机制，引导和激励专业大户、家庭农场、农民合作社、农民用水合作组织、涉农企业和村集体等参与高标准农田设施的运行管护，让以农户为主体的广大农村集体组织自发地承担起管护之责。同时，在有条件的地方可推行“网格化”管护模式或进行建后管护市场化试点，引入第三方。另外，对于通过流转的高标准农田，应建立“黑名单”制度，由承接流转的农户等主体承担管护责任与义务，对于损坏后不主动修理，经过劝诫后仍不修理的，及时纳入“黑名单”中，保障高标准农田设施使用的可持续性。

4.3 推进农业生产社会化服务发展，提升高标准农田的利用效率

高标准农田最适合规模化经营，在规模化经营中引入农业生产社会化服务，能够有效提升农业生产的效率，发挥节本增效的作用。因此，要想充分发挥出高标准农田的真实效果，需大力发展农业生产化服务业，完善相应的农业生产配套服务设施。一是要培育壮大农业社会化服务组织，构建以市场竞争为导向的农业生产社会化服务市场，推动服务组织从兼业性经营向专业化职业化经营管理转变，形成服务农业生产的多功能服务主体。二是要积极开展试点项目实施，在江西省高标准农田区域内，引导农户广泛接受农业生产托管、机械化烘干等社会化服务，大力推进机械化、规模化、集约化的绿色高效现代农业生产方式，缩短作业时间，提升高标准农田耕作效率。三是要完善农业生产社会化服务体系建设，鼓励农机服务主体采取合同制、股份制、股份合作制等经营组织形式，与大规模承接高标准农田流转的家庭农场、种植大户、普通农户、农业企业形成“利益共享、风险共担、协同发展”的农业生产联合体，化零为整，提升高标准农田耕作机械化水平。

4.4 建立合理的定价机制，促进高标准农田有序流转

高标准农田能否有效流转，取决于其定价的合理性。江西省应建立合理的高标准农田定价机制，推动高标准农田有效流转。一是统筹全省高标准农田建设情况，建立以市场为导向的定价机制。具体而言，各区域内的高标准农田流转租金视当地市场情况而定，自愿流转。对于租金过高或者过低的情况，可由当地村集体组织核验，牵头协调，统一规划承包区域，从而统一租金价格。二是建立价格信息披露机制。为了应对部分地区扭曲定价，可设立相应的信息平台，公开披露各个区域内的高标准农田流转价格，实现流转过程公开、公平、公正。三是落实租金补偿机制，严控高标准农田使用用途。可尝试推行双向补偿机制，降低流转过程中交易费用与成本，同时对于任意改变高标准农田使用途径的农户不给予补偿。