养老新看点：促进养老服务业内涵式发展

• 北京青年政治学院现代管理学院 于泽浩

加快养老服务业的发展，满足广大老年人日益增长的多元化、多层次养老服务需求，迫切需要理清养老服务政策推进的着力点。习近平总书记在党的十九大报告中提出：“（要）构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”，这为新时代发展中国特色养老事业指明了方向。养老服务体系建设应充分发挥家庭在养老中的基础性作用，在社会上形成良好的敬老、爱老氛围，大力发展社会化养老服务业，实现家庭、社会、服务业有效整合。伴随着家庭养老资源的弱化，如何构建社会化养老服务体系成为要务，养老服务是服务人的工作，必须要以老年人生存和发展需求为中心，解决养老服务发展过程中面临的问题和障碍，围绕老年人需求，形成科学、高效、精准的方向引领。

养老服务体系建设进程加快

伴随着有针对性的养老服务政策出台，我国养老服务设施建设步伐也逐步加快，基本养老服务功能得到持续巩固，养老布局得到合理化发展，形成了初步的养老服务体系框架。

养老服务设施发展迅速。养老服务设施是养老服务政策中公共服务和集中养老服务的载体。2000年以后，机构养老服务迅速发展，特别是公办民营和公建民营的民办非企业机构。根据2019年国民经济和社会发展统计公报，截至2019年末，全国有养老服务机构3.4万个，养老服务床位761.4万张。我国养老服务设施发展虽快，但无论是结构、功能还是服务都还有待调整和完善。比如，在数量上、规模上，都存在城市领先于农村，城乡养老服务业发展不平衡；总体床位数量增长迅速，但结构不合理，护理型床位比例偏低和专业化护理水平不高，缺少区域消费市场细分。

基本养老服务功能不断巩固。基本养老服务是养老服务体系中实现老年福利制度安排的重要体现。我国养老服务主要体现在两方面，一是公共养老服务设施建设和公共养老服务网络建设，解决所有老年人养老服务需求的带有普适化福利特征的服务。二是解决因各种原因面临生活困难的困境老年人，带有托底性福利特征的服务。基本养老服务功能体现着整个养老服务业的发展，养老服务业市场不发育，老年人及家庭就不能从中得到市场竞争降价的红利，专业水平低，公共服务水平不可能高，因而基本养老服务的发展与养老服务业发展密不可分，养老服务业发达可以提升基本养老服务水平。

养老服务布局日趋合理。落实“居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充”，实现就地化养老已成多地发展共识，各地加快了嵌入到乡镇、街道的养老机构建设，以形成机构为中心辐射居家服务的产业布局。与此同时，社会化养老服务的功能和水平还有待提高。一方面，现阶段的区域化导向有利于提升辖区服务；另一方面，从长远看则需要打破区域壁垒，实现优质资源的快速流通。应看到有些老年人普遍面临的难题还未有效解决，困境老年人的保障和服务水平较低，养老服务有效供给的导向机制仍需完善。

养老服务应向内涵式发展转变

在养老服务发展进程中，一些问题也突显出来，资源有待整合、扩容更应提质、服务有待精准定位，以实现向内涵式发展转变。

从分散资源走向整合。养老服务涉及多个部门，部门之间业务划分，导致养老服务政策执行过程中出现碎片化现象。应增强政策的涵盖性，还应对整个养老服务作全局性审视和分析。整个养老服务的中心是老年人，服务的依据是老年人养老需求，加强以老年人为中心的服务机制是构建养老服务体系的基点。因而，需要对老年人及其动态需求进行动态的分类，再通过高效的运作机制，将服务传递到老年人周边、床边和身边。以评估为例，老年人评估是养老机构服务能力评估、服务专业化评估、服务满意度评估的中心，其他评估都是围绕老年人需求评估为中心的外部支撑，因此做好老年人需求分类、精准需求对接，做好动态需求变化分析与衔接，形成以之为中心的运作机制是现有服务由分散走向整合的基础。

从重扩容走向重提质。我国养老服务政策为在限期内实现设定目标必然会出现量大于质的现象，表现为硬件服务强于软性服务、机械性服务先于专业性服务、服务体系不完善、养老服务设施功能不合理。因此，今后应侧重养老服务设施功能的匹配，以社区老年人需求为中心，精准对接需求，以解决基层最突出、最普遍、最急迫的服务，普惠化养老服务与托底化养老服务相结合，统筹兼顾。

由粗放走向精准。引领服务向着科学性、专业化、人性化高效发展是大势所趋，应不断充实与形成良性供需机制，以老年人为中心，评估老年人需求，满足老年人动态需求。老年人需求是动态变化的，社会化养老服务环境也是不断发展变化的，必然要求养老服务精准化。我国还处于人口老龄化发展初期，养老服务发展的宏观指导性强，落实质量有待提高，政策执行面临的障碍多，精准性不强，计划性福利与动态需求变化之间难免有脱节现象，应加强调研分析和试点，以提高前瞻性。

养老服务仍需加强顶层设计

未来我国养老服务在发展规则制定、需求精准分类、有效激励创新方面有待进一步加强顶层设计，将养老服务送上发展快车道。

加强养老服务市场发展的轨道设计。养老服务政策体系建设初期导向性特征明显，应加强理论指导，养老服务理论基础有偏差，可能导致极大的浪费，并错失发展良机。因而正确和高效的轨道设计是内涵式养老服务体系发展的基础，从化繁为简来看，顶层的轨道设计应把该管的管好，不该管的交由市场。该管的就是加强养老服务市场化发展的规划和边界制定，引导企业诚信经营、提升服务传递效率、提倡服务主体竞争、扩大老年人对服务的自主选择。

构建基于个案分析的精准分类体系。我国养老服务供给的目标是满足老年人的动态需求变化。老年人有稳定的需求，也有变化的需求，精准分类是实现有效供给的基础。需要熟悉社区情况的养老专员结合动态数据和需求实际，按分类标准对辖区老年人需求进行分类把握，将市场上的养老服务对接到老年人及家庭。

形成养老服务业创新发展的有效激励机制。当前我国养老服务业发展还处在摸着石头过河的阶段，老年人消费能力有限、产业基础薄弱、市场发育缓慢、专业化程度较低，全面放开养老服务市场后，一是要鼓励养老服务经营主体在服务形式、内容、模式上创新，激发企业和社会组织活力；二是形成有效激励机制，以刺激供给主体形成发展动力，吸引多方资源进入养老服务市场。