发达国家国土空间用途管制的经验及启示

朱红 李涛

近年来，随着经济社会的飞速发展和工业化、城镇化程度的提高，土地资源的稀缺性、国土空间的有限性等问题和矛盾日益突出。为此，国外发达国家不断探索实施强有力的措施，加强对国土空间用途的管制，逐步形成了以国土空间规划为基础、以土地用途管制为主要管制手段、其他各类管制措施和手段密切配合的用途管制框架体系。

国土空间用途管制的内容

美国。美国主要采用以宏观调控为主的国土空间用途管制策略，但不同时期，内容又不尽相同。进入21世纪以来，以保护农用地为核心，根据土地生产潜力系统，识别优质农田，明确保护的范围和顺序。将农地划分为基本农地、特种农地、州重要农地和地方重要农地4种类型，前两种类型的农地禁止改变农业用途，且在农业区划内，只准进行农业生产或者从事与农业生产有关的活动，严禁修建住宅和发展其他城市基础设施。

日本。日本不仅运用国土空间规划和土地利用规划等对经济发展进行宏观指导，而且也从准入审批、转用许可等方面进行微观管控，建立了覆盖全区域、全要素的国土空间用途管制体系。日本根据《土地利用规划法》将土地分为5个功能区域：都市区域、农业区域、森林区域、自然公园区域、自然保全区域 。按照使用强度、农田优良度、产权差异、资源保护度等制定了控制标准，逐级分解到地方圈、都道府县、市町村，实行“总量指标+分区管制”的手段，对国土空间用途进行差异化管制。

英国。英国是最早建立现代立法规划体系的国家。1909年，颁布了第一部关于城乡规划的法律《住宅及城市规划法》。1947年，颁布了第一部真正意义上的《城乡规划法》。随后又陆续颁布了《规划和强制收购法》《环境许可实施细则》《国家规划政策框架》等诸多与土地相关的法律法规，建立了较为完备的土地规划立法体系。一是规划许可制。英国建立了“国家规划—地方规划—社区规划”三级国土空间规划体系。国家规划负责制定国家层面的住房市场调控、社区建立和安全保障等。地方规划负责审批规划开发申请，并对未授权的开发活动采取强制措施。社区规划，是2011年英国规划体系中赋予社区的新权利，主要通过颁布“开发令”批准开发申请。二是农用地和公用地用途变更。因公共基础设施建设需要转用的土地，由征地机关以协商购买的方式获得，若购买无法达到目的，征地机关可根据《强制征购地法》进行强制性征收。农用地的变更申请须进行环境影响评估;公用地变更申请须符合《共同土地同意政策》，并征求环境、食品和农村事务大臣和规划督察处的同意。

荷兰。荷兰专门成立了空间规划管理协调机构，虽然管制职能分散在多个部门，但各层级、部门间的决策协调一致、互不冲突，形成了良好的分工合作模式。荷兰的国土空间用途管制的法律基础是《空间规划法》，具体实施管控的是市镇层面的土地利用规划（2018年以后改称“环境规划”）以及由国家和省级层面制定的“介入性土地利用规划”。土地利用规划对规划区范围内每一宗土地的用途和开发强度等方面进行控制，而且市镇层面可以对每一块土地使用规划单独拟定“土地用途”。在没有获得事先许可的情况下，土地所有者不可以改变土地的用途，改变土地用途的申请将依据该土地允许用途的土地利用规划来裁决。当政府出于公共利益需要使用私人土地时，可按照《市政府优先购买权法》《征收法》等相关法律法规，对私有土地拥有优先购买或强制征收权力。2016年，荷兰审议通过了《环境和空间规划法》，将于2021年1月1日生效。该法合并了目前关于空间、住宅、交通、自然环境以及水资源管理等方面的35部法案，准建证等各类许可证也将多证合一为新的“环境许可证”，建立了多法合一、多规合一的规划管控体系，也标志着荷兰进入了规划管控的“大一统”时代。

国土空间用途管制的主要特点

社会利益最大化是最高原则。为确保国土空间利用能符合社会利益，许多国家都在立法上规定对私人土地所有权给予必要的限制。荷兰《住宅法》“建成区扩张”规定，市议会有禁止私人在规划为街道、运河或广场的土地上兴建建筑物的权力。

国土空间用途分区是主要做法。土地利用规划是国土空间用途管制的重要工具，根据土地利用规划的目标和内容，将规划的实施划分为各种土地使用分区，形成了土地利用规划体系，并制定了用途管制的规则。如日本，实行国家—都道府县—市町村三级土地利用规划，并根据《国土利用规划法》将国土空间分为5个功能区，每个分区自上而下实行“总量指标+分区分级”管控的措施。

将对农用地特殊保护上升到国土空间用途管制的战略高度。发达国家无一例外地都把农用地保护作为土地管理的立法重点，划定农用地保护区，严格限制农地转用，通过划定城市增长边界线、控制建筑许可总量等措施，抑制城市扩张速度和规模。如：美国、日本、荷兰、英国等国家均划定了农用地保护区或颁布了农用地转用有关政策制度;美国99%的农牧场已纳入保护区范围;日本《农地法》将农用地分为3种类型，并针对不同类型的违法行为进行了详细的规定;英国《环境影响评估（农业）条例》明确规定了农用地转用申请的程序，擅自变更农用地用途将被罚款，并要求将土地恢复到以前的状态。

对我国的借鉴与启示

加快完善国土空间用途管制法律体系。完善的法律体系是编制国土空间规划和实现用途管制的基本依据，纵向上不同层级的规划要有法可依，横向上主干法律、专项法律和配套法律间要相互衔接。尽管我国新《土地管理法》增加了国土空间规划和用途管制方面的内容，但仍然是以原有的土地管理法律为核心的制度体系。国土空间用途管制缺少专项法律体系作支撑。因此，应参考日本国土空间用途管制制度，以权威性、系统性的立法为基础，进而对国土空间用途管制的主体、内容、程序等内容进行详细规范，赋予用途管制制度充分的法律效力。

建立统一协调的国土空间用途管制体系。首先，强化国家层面的国土空间规划对各级专项规划的指导和约束作用，按照“多规合一”的要求，建立纵向一致、横向衔接、区域有别的国土空间规划体系。其次，跨省市的区域性规划涉及的是高度关联的“弹性”区域，应做好区域规划间的相互衔接。再次，土地用途管制是国土空间用途管制制度的核心，要加强土地用途管制对其他自然空间的协调联动作用。同时，国土空间用途管制的主体不仅仅有政府，更要有公共团体和公民的积极参与。

建立差别化的自然生态空间用途管制体系。首先，丰富多类型用途管制手段，实施总量指标管理和区域目标管制“双控”。将所有国土空间保护底线纳入指标管控范围，通过各级规划层层分解下达到各级政府，强化自上而下的管控。其次，要按照“三区三线”的划分标准，进行土地用途管制分区，明确城镇开发邊界线和管制规则;总结归纳自然生态空间用途管制制度试点省份经验，探索自然生态空间实现分层分级分类管理模式。再次，针对用途管制制度中的“短板”，建议完善林地、草地、湿地、海洋等各类自然生态要素用途管制规则。

构建国土空间基础信息平台。信息化平台是国土空间规划和用途管制的必备条件，国外发达国家大多建立了专门的国土空间信息中心和空间监测网络，研发了不同类型自然生态空间的边界模型。借鉴其经验，首先，应按照《自然资源部信息化建设方案》要求，加快国土空间信息化平台建设，以自然资源“一网一图一平台”为基础，利用大数据技术开展各层级国土空间规划和国土空间分区分级管制，研究城镇开发边界、生态红线划定与调整、空间优化和情景分析等智能模型。其次，利用大数据技术加强用途管制监管，完善各类生态空间用途管制的用地指标，加强对使用者空间准入条件的审核。再次，国土空间用途管制应体现“集约有序”的精神，对立体国土空间规划、广域城市圈和产业布局、发达的地下交通网络等进行前瞻性、战略性规划设计。（摘编自《中国土地》2020年第8期）