新疆土地托管现状、问题与对策

李秋凤 马海霞

[摘要]新疆土地托管的发展尚处于试验阶段，本文以昌吉州为例，其规模化、机械化水平为土地托管的发展奠定了良好的基础，目前已形成以供销社、合作社为服务主体，以兼业农户及种植大户为土地托管主要需求方的现状，且以半托管为主要服务形式，但存在土地托管不规范、托管服务方融资难及融资贵、托管服务技术人才短缺、相关法律法规不健全等问题。为促进新疆土地托管的实践，应加强土地托管的规范化管理，加快出台有关优惠政策，重视技术培训和人才引进，健全相关法律法规并加强对服务主体的监管。

[关键词]新疆;土地托管;现状;对策

中图分类号：F321.1文献标识码：ADOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202003

根據现有文献可知，我国土地托管的尝试是由土地托管第一人薛拓于2004年开始的， 2010年土地托管达到了一定的规模且卓有成效，实践证明土地托管对农业的发展有着重要意义[1-2]。2014年全国开始大力推行土地托管，新疆土地托管的实践尚处于初期阶段，相关研究基本处于空白。土地托管服务的开展对土地托管中的代理方有较高的要求，因此目前新疆实施土地托管实践的区域主要集中在农业基础较好，土地集约化、机械化水平较高的地州。近年来，昌吉州的农业经济综合实力一直位于新疆首位，并已在玛纳斯、吉木萨尔等县市开展了土地整合的工作，为土地托管服务的规模化发展奠定了基础，且昌吉州作为新疆首个土地确权的试验点，已于2018年11月完成了全州的土地确权工作。基于此，本文以昌吉州为典型案例，通过对相关部门及参与土地托管的各方主体调研，进行有关新疆土地托管现状以及问题与对策的调查研究。

1 昌吉州推行土地托管试点的基础条件

随着土地托管在全国范围内的推广，以及土地确权的实施，昌吉州的农业服务也发生着变化。科学化的种植管理、有效的分工合作、有保障的销售环节都为昌吉州现代化农业的增产增收发挥了积极的作用。昌吉州位于天山北坡经济带，靠近乌鲁木齐，整体农业水平高、基础条件好。2019年全州农村居民可支配收入19 337元，其中外出劳务收入3 963元，占总收入的33.7%，种植业人均收入6 624元。全州农林牧渔业总产值达288.92亿元，其中农业（各种农作物的种植活动）占大农业产值的49.3%，比上年增长5.6%。粮食总产量为168.14万t，农作物总播种面积达51.21万hm2，粮食播种面积占总播种面积的45.36%，较上年减少11.8%，其中包含14.81万hm2的小麦和6.85万hm2的玉米;棉花产量为33.64万t，其播种面积为15.68万hm2，占总面积的30.61%，较上年增长26.1%;油料产量为4.77万t，播种面积为1.47万hm2;甜菜产量为30.24t，播种面积为0.39万hm2;蔬菜产量为149.55万t，播种面积为2.16万hm2。

1.1 土地承包经营为昌吉州土地托管奠定了规模化基础

土地流转是将土地集中起来进行规模化生产，而这种集中方式即是人们所说的土地承包，而土地托管是服务集中带来的农户的组织规模化生产，最终体现为农户的组织化、土地的集约化、耕种的机械化、服务的规模化。由此可见，前期土地的整合有利于土地托管的开展，可以大大降低因土地零散、细碎化、种植规模小而导致的高昂土地整合费用，以及与众多农户组织沟通协调的交易成本。2015年昌吉州农耕面积为54.74万hm2，家庭承包面积28.29万hm2，其中土地流转总面积15.98万hm2，占家庭承包面积的56.48%;全州流转出土地的农户数为6.38万户，占农村总户数的38.32%，较上年同期增加1.13万户。在流转期限方面，3年以下的6.79万hm2，3～5年的5.02万hm2，5～10年的1.59万hm2，10年以上的2.58万hm2。2018年年底，全州家庭承包面积为31.29万hm2，其中流转面积18.25万hm2，全州流出土地农户数为6.88万户，较2015年增加了2.27万户。近几年昌吉州农村土地承包及经营情况如表1所示。在土地流转的过程中全州依托各级农经部门搭建土地流转服务平台，构建县、乡、村三级流转服务网络，规范了农村土地流转的方式和土地流转档案，在各县市均成立了有相关的仲裁机构，为及时解决问题、调节纠纷，截至2018年年底全州各县市均建立了仲裁委员会，当年受理土地承包及流转纠纷总计475件。土地流转的管理、调处经验都为昌吉州土地托管的有效、科学化管理奠定了基础。

1.2 较高的农业综合机械化水平为昌吉州土地托管提供了技术支持

昌吉州发展土地托管的另一优势是该地区综合机械化水平较高，机械化水平近年来一直领先于疆内其他地州。2018年昌吉州各县市农林牧渔综合机械化水平达到79.3%，种植业综合机械化水平达到95.5%，作业总播种面积达51.2万hm2，小麦、玉米、棉花全程综合机械化水平分别达到100%、100%和97%，其中棉花机收水平达到94.4%，创历史新高。农业机械固定资产总值达到34.6亿元，较上年增长3.6%。农机总动力达到252万kW，拥有各类拖拉机6.6万台，配套农机具12.5万台（套），其中大中型拖拉机3.2万台、配套大中型农机具5.7万部。为更好地提升农机服务质量和带动农村发展，昌吉州已组建农机合作服务联盟，目前共有成员36家，其中核心成员13家，拥有各类机械5 000台（套）。另外，昌吉州加大对农机化的投入力度，2018年下发农机购置补贴资金6 986万元，受益农牧民达1 962户。

2 昌吉州土地托管的现状

2.1 专业合作社、供销合作社是昌吉州土地托管社会化服务的主体

虽然较疆外而言，新疆的土地托管模式开展的比较晚，但也因对疆外积累的经验的学习，因此有较好的发展潜力，加之新疆地广人稀，土地托管推行的组织成本减少许多。在昌吉州土地托管中发挥主要服务力量的主体是专业合作社，尤其是种植类和农机类的专业合作社，供销社在托管服务中的力量也不可小觑。

2.1.1 农民专业合作社

昌吉州农民专业合作社是通过村委领办、能人带头或返乡大学生创办成立的，其中种植类专业合作社和农机类专业合作社通过发挥合作社特长较好地开展土地托管的服务工作。村委领办的合作社能较好地把握政策信息，在组织农户上具有政策优势;能人通过在当地已建立的威望及良好信誉，在带动农户发展的过程中，能够节省很多因不信任等因素造成的组织成本和统一思想行动的谈判成本，在遇到天灾导致收成不好或者合作社扩展需要加大投资时，都能以较少的成本来分摊风险和获取投资;返乡大学生因当下乡村振兴和鼓励大学生返乡的政策而获得较多的社会关注和支持，在组织形式的创新和模式的变更上具有较强的学习能力。种植类专业合作社的模式大都经历了“流转自营”到“入股+分红”再到“托管服务”的过程，这实则是合作社扩大服务规模的过程，是为了减少成本投入、降低风险的承担并增强与农户的利益联结以抵制其他形式或者合作社的竞争而让利于民的过程;农机类专业合作社大都从一开始只涉及个别生产作业环节，到从产中环节向产前农资购买及产后统一销售、粗加工等环节拓展，这样的转变一方面源于农机类合作社的创办实则是重资本的投入，仅靠作业环节很难在短时间内收回成本收益，并且在农机作业的过程中一直伴随着农机必要的费用消耗;另一方面也源于昌吉州农业机械化水平较高，在农机作业方面的竞争较为激烈，农户选择的随机性较大，为加强与农户的服务关系，农机类合作社不得不通过拓展自身业务类型来满足农户的多样化需求。

2.1.2 供销合作社

昌吉州供销合作社的土地托管服务是由政府主导的，具有较强的组织优势和先前积累的服务于农户统购统销的经验。昌吉州供销合作社是几类提供托管服务主体中发展最早的，但由于前后多次改制，昌吉州现有的供销合作社多以政府入股、企業主导运行的模式开展相关工作，即多以股份制有限公司形式的经济主体经营着。在20世纪90年代反复的调整过程中，供销合作社的主营业务较先前发生了较大的变化，近些年来主要集中在农资的供应和植保服务上。2018年5月在中华全国供销合作总社发起下，昌吉州供销合作社开始开展为农社会化服务中心试点工作，一个机构两个牌子（即供销社和为农服务中心），充分利用供销社植根农村多年、点多线长面广的优势，坚持“政府支持、供销主办、社会参与、市场运作”的原则，在以土地托管（流转）为主要内容的农业社会化服务基础之上，打通服务“三农”的最后一公里，围绕农业产前、产中、产后等生产环节，为农业生产主体实行一站式服务，积极推进为农社会化服务中心建设。同时，构造州内“名优特”农产品产销联盟的平台，以助力农产品“走出去”“品牌化”，推进农产品全产业链绿色化、优质化。以新疆A科技有限公司为依托，整合优化供销社为农服务资源，扩大以农用无人机植保作业为支撑的专业化、规模化服务。自2015年起，在全州建立飞防作业连锁服务机构50个，包括植保服务中心、飞防大队、飞防中队和农机植保合作社，形成覆盖州、县、乡三级飞防作业服务网络。每年完成林草业飞防面积20万hm2，培训农业航空飞防作业方面的农村新型技术人才500多名，围绕农业生产植保全过程服务，开展土地托管达1.33万hm2。以阜康市B社会化服务中心为例，该中心由C基层供销社和昌吉D有限公司投资运营，总投资490万元，建设综合性区域为农服务网点24个，规模化服务面积达1.33万hm2，服务人群数量达1.6万人，农资配送4 000t以上，销售大宗产品20 000t，重点对小麦、玉米、棉花灭蝗等规模化作业服务面积约1.2万hm2，服务内容已由病虫害防治向耕、种、管、收全程化延伸。

2.2 形成了以兼业农户、种植大户为主的土地托管委托方

昌吉州地区2015年土地流转总面积15.98万hm2，从土地流入对象来看，农户分散流转的面积为3.57万hm2，占22.4%;流入专业大户的面积为8.24万hm2，占51.6%;流入合作社经营的面积为3.41万hm2，占21.4%;流入农业企业经营的面积为0.75万hm2，占4.7%。截至2018年年底，土地流转总面积18.25万hm2，其中流转入农户面积12.98万hm2，占71.12%，较2015年转入面积增加1.16万hm2;流入合作社经营的面积为3.51万hm2，占19.21%，较2015年转入面积增加0.11万hm2，占比减少2.19%;流入农业企业经营的面积为0.58万hm2，较2015年转入面积减少0.17万hm2。以上数据表明，昌吉州种植主体还是集中在分散农户和大户之间，对于分散的农户而言该类人员的种植规模一般较小，但是在从事农业生产的群体中占比最大。农业技术的进步使得相对应的劳动力部分被替代，并表现有伴随农业生产的规律性的劳动力剩余，这使得农户兼业变成可能，也促进了兼业的发展。但由于兼业农户耕种面积较小，出于成本收益的考虑，绝大部分可解放劳动力的农机都未购置，这压缩了其兼业的空间，从以上分析不难看出，在加快现代化发展的背景下，兼业农户对于土地托管需求的迫切和规模的庞大。种植大户较兼业农户而言，更善于从事农业生产，其种植结构简单且拥有较大面积的耕地，这些耕地是通过租赁、土地流转等方式获得的。种植大户的家庭主要收入来自务农，他们属于职业农民，在务农方面投入的成本较大，因此其受农业生产不稳定和风险的影响更大，加之耕作面积尚未到达适度规模经济效应，很难通过追加投入、提高生产效率来增加收益。故此，种植大户对土地托管也存在较大的需求。

从调研的情况来看，与各服务主体达成托管协议的委托方主要是兼业农户，还有部分的种植专业户。以E农机合作社为例，该合作社先后获得“自治区农民合作社示范社”“先进单位”等荣誉称号。该合作社在昌吉州农机合作社中是发展较好、较具代表性的合作社。E农机合作社是通过与娃哈哈、西域牧业等大企业合作签购青储订单，再与有意愿的种植户签订托管协议，每公顷支付3 000元的预付款。有意愿合作的种植户若为多家分散小农户，则由当地村委或较有威望的人总体负责与合作社对接，大户则直接与合作社对接。该合作社在2018年共与289户农户产生了委托代理关系，实际签订托管合同28份，含12份由村委或者村内有威望的人集中散户统一签订的合同，总托管面积为960hm2。其中专业种植户16户，在托管户数中占5.54%，占托管面积的35.08%;兼业种植户共273户，在托管户数中占94.46%，占托管面积的64.92%。从托管农户的性质来看，专业农户占小部分，兼业农户占绝大部分，但从托管的土地面积来看，兼业农户的土地占2/3，专业农户的土地占1/3。

2.3 形成了以半托管为主的土地托管服务模式

土地托管是由于从事农业的家庭现有劳动力、技能储备等不足以满足土地种植需要，而通过向代理方支付酬劳以购买所需的部分或全套的生产服务。根据调研走访可知，昌吉州目前的土地托管服务形式是以半托管为主，全托管并存。其中半托管又名菜单式托管，即土地托管的供应方根据农业生产的特点将其合理地划分为各个环节，由需求方根据自己的需求自由选择和搭配。这一模式多服务于家中常年缺乏劳动力，又以农耕收入作为家庭补贴的农户[3-4]。他们大多选择把较为消耗体力的部分（犁地、整地、平地）、部分技术环节（滴管的铺设）及需要获取大量外部信息抉择的部分（农资购买、农作物的销售）委托给代理方，托管主体按照协议要求，适时且保质保量地完成相应环节的工作，再由农户按照先前的约定给予其一定的报酬。目前，昌吉州以半托管为主一是因为半托管对于托管服务方而言较易操作，在经营管理上都相对容易;二是昌吉州土地种植的主体以散户居多，种植面积较小，但昌吉州二三产业的发展对于一产劳动力转移的吸纳能力有限，农户不得不一边种地一边打工谋生计。以凉州户镇F村为例，该村共约220户村民，有70户是常年在外的，已将土地流转，在村内种地的约150户，其中约60户于2018年选择了土地托管服务，且都是选择半托管模式。全托管又名保姆式托管，即以土地托管主体，为委托方提供全程的农业生产服务。这一模式多服务于家中仅剩老弱病残，无耕种能力的家庭以及常年在外有稳定收入的家庭，他们与代理方签订全程托管协议，将农业生产的全过程委托给服务方，收益的具体形式可根据其偏好选择，可以是农作物或者现金。如果因自然灾害等不可抗因素或其他方面的影响导致产量不佳，甚至没能达到协议约定的保底产量，形成的差价部分由服务方自行承担[5-6]。因土地肥沃程度的不同和需要生成资料投入的不同，托管组织会根据具体情况收取服务费用。以X县G村为例，该村约300户农户，于2019年已有192户选择了土地托管服务，其中有其他副业、夫妻双方在外务工、有稳定收入而选择全托管的有85户，选择半托管的有107户。从提供土地托管服务的主体来看，现阶段提供半托管的较多，全托管的较少。

3 昌吉州土地托管中存在的主要问题

就目前来看，在昌吉州土地托管的实践中以下四个问题较为突出，需引起重视并予以改善。

3.1 土地托管不规范

因土地托管目前还是新兴事物，参与主体众多，涉及的环节和内容繁杂，目前昌吉州土地托管方式推行过程中差异化较为明显，存在土地托管不规范、不合理的问题。经调研可知，目前该地区尚未形成较为系统且规范的实施标准，在托管协议方面具有较明显的差异。该协议是托管方和农户双方主体达成契约关系具体内容的呈现。在X县H合作社，其土地托管包含半托管和全托管的服务类型。在全托管中，该合作社并不承担因自然灾害等原因导致减产或绝收的风险，并明确表示全托管的收益均为农户享受，因此风险也应由农户一己承担。但在该县的I合作社中，则是依据当年的收成确定最终给予农户托管后的收益，显然上述的两种收益分配、风险分担的机制存在极大的差异，有不合理之处。现有的负责人仅凭自己的经验判断加以运行，农户被动地接受，在托管中契约关系的良好构建方面有失公允。并且，在具体托管服务的项目服务质量和收费上也有较大的差别。如表2所示，H合作社在犁地、机采服务项目方面，仅对社员和非社员的收费就存在75元和300元的作业费用差别。将H合作社和I合作社的收费对比可知，除平地及机械打药项目外，H合作社的服务费用远高于I合作社，尤其是在机采服务上竟存在600元的差价，定价的合理与否显而易见。

3.2 土地托管方融资难、融资贵

在土地托管的过程中，一般服务主体都会选择垫付农业生产中的各项开支，作物售卖后再扣除农资、服务费等系列成本，再将剩余的资金返还给托管农户。资金少的服务主体会选择根据往年农资价格和使用量预估成本，然后向农户收取费用，然而农资等消耗物作为一般商品，其价格的波动是随当年的市场情况而定的，当当年的实际价格大于预估价时，服务主体会向农户追加投入成本，而此时农户就不愿再投入了。为保持正常的生产作业，合作社只得自掏腰包来维持正常的运转，否则就会血本无归。在运转过程中，本文研究中占比最大的主体合作社很难以合作社的名义向银行贷款，在土地托管的业务中投资是非常大的，尤其是实施全托管的合作社。以棉花生产为例，近几年，其每公顷平均生产成本在1.8万元左右，若仅托管133hm2，就需要在从种植前的耕地到棉花采摘近6个月的时间里持续投入近240万元的资金，这使得托管服务方承受着巨大的资金周转的压力。目前，一般合作社以个人名义在银行进行贷款，手续费等核算下来会达到8厘，即借贷240万元仅年末就需连本带利还款259.2万元，平均每月的月利息高达1.6万元。另外贷款手续繁琐，从申请贷款到拿到贷款需要一段时间，且每次贷款的额度都有限制，致使托管服务方不但融资难还融资贵，并且很难解决临时性、应急性的资金周转问题。

3.3 土地托管技术人才短缺

从目前的情况来看，大部分服务主体都认为人力资源短缺，尤其是技术人才的短缺制约了土地托管的发展。制约影响不但体现在最终作物的产量上，还体现在作物的质量上，并且对产前的选作物、定品种，产中的科学管理、农机作业以及产后的适时销售都造成了影响。专业人才的短缺导致服务主体很难依据自有信息渠道准确把控市场信息，从而在作物耕种的选择上较为谨慎和保守，这体现在种植结构单一的问题上。从调研走访的服务主体来看，大都选择收益较稳定且为当地传统的并有政府补贴的经济作物——棉花进行种植，这从根源上决定了土地托管收益的定量基础[7-8]。在作物的种植、施肥、灌溉、植保方面，当地的一些种粮能手发挥着主要作用，但种植能手大都仅凭自身的种植经验进行管理，并未获得更加全面、专业化的指导，也不能与现代的科学种植同步，不能够依据作物的长势、天气的变换、地区的不同做出较为精准的技术服务调整，这会直接影响到作物的产量和品质。农机技术人才则显得尤为紧缺，一方面農业高度现代化、机械化是近些年快速形成的，农机操作技术培训的服务远滞后于农机产品更新换代的速度;另一方面规模化种植所使用的农机少则几十万，多则几百万，甚至更高，操作技术的高低直接影响着农机的使用期限，农机的维修折损和配套的必要消耗对于服务主体而言都是一笔不小的开支，所以对于专业农机手的需求非常迫切。然而，当前与之相关的专业培训机构少之又少，大部分农机手“无证驾驶”，在工作效率上存在较大的差异，技术较好的农机手工资可能是新手的两倍。

3.4 相关法律法规不健全，监管水平有待提高

在走访的过程中了解到，由于昌吉州土地托管的推广仍处于自下而上的成长机制中，因此该地区土地托管的发展较为缓慢，且推广力量较为薄弱。民间的探索处于初期阶段，政府的相关部门还未对土地托管的情况进行梳理，目前该地区尚未从官方的层面推行该模式，在土地托管的监管及相关法律法规的制定方面都处于空白。随着节水灌溉及退耕还林的生态环保政策的实施，昌吉州耕种面积逐年减少，几乎接近耕种底线，但随着乡村振兴的号召，越来越多资本下乡，在耕种面积一定的情况下，拥有大量资本想要从事农业的主体越来越多，导致昌吉州近年来土地流转的价格日益飙升，有些地方的租金（一般按年计算）高达1.65万元/hm2。根据走访的情况估算2019年棉花产量为5 550kg/hm2，售卖均价为5元/kg，租金水平约为0.9万元/hm2，投入1.8万元/hm2（不含租金），若一家4口，每人均有自有地，按每人0.33hm2计算，该家庭若种植13.33hm2的棉花地，粗略估算一年需投入37万元，售卖棉花后可得36.26万元，政府补贴0.918元/kg（按照2018年的补贴计算），可获得补贴6.793 2万元。由此可得，该家庭在不计劳动力成本投入的情况下最终可得约7.5万元，但若将13.33hm2地转租，当每公顷地转租的金额为13 749.9元时，转租可获得的收益则与自己种植相当，且不用承担任何风险。此外，农户是风险中立者甚至是风险厌恶者，其有可能在租金远远低于该金额的时候就放弃耕种。在短期看来农户的选择是理智的，通过这种恶性竞争会将土地集中到土地相对集中的人手中，但是如此高昂的成本也使所承担的风险加大，另外租金的持续上涨对于专职种地而不愿意也很难找到其他工作的农户来说无疑是巨大的挑战，一旦遇上自然灾害，无论是哪一方都将遭受严重的损失。

4 对策与建议

针对昌吉州土地托管发展中的问题，本文提出以下对策与建议。

4.1 加强土地托管的规范化

由于土地托管中涉及多方主体，因此土地托管的规范化需要从托管服务的规范化和托管流程的合理化两方面着手。托管服务的规范化要求服务主体创新现有的组织模式，明确托管服务过程中的利益分配和风险承担方面的内容，完善现有的管理机制，以确保土地托管的服务是依托于相对规范且成熟的主体进行的;托管流程的合理化则是细化土地托管的环节及内容，尤其是规范委托代理双方所签订的合同，在关系确立之初就尽可能地保证契约的合理性和公平性。

4.2 尽快出台优惠政策

土地托管的产生不但可以满足农户的多样化需求，还能促进现阶段农业的发展。土地托管是民间智慧的结晶，其产生顺应了当下市场的需求，政府部门应通过对市、县、乡、村进行系统化的摸底，尽快出台相关优惠政策，尤其是加大对资金借贷方面的支持力度，以保障托管服务方的稳定运行，以此激励托管服务方更好地为农户服务，促进多方共赢的局面形成。

4.3 加强技术培训和人才引进力度

为促进土地托管的有序推进，保障土地托管的效益，需由相关政府部门增设专业技术培训板块，并加强对人才的引进力度。现有的培训主要以市场为导向，而不是以农户或者培训主体的需求为服务目标。技术培训重在种植专业技术人员的培训，根据现有的问题对症下药，进行专业领域、专业技能的系统培训，改变“老经验”“老观念”的种植现状。在当前大力倡导乡村振兴的背景下，也有许多人才将目光投向农村，人才引进不但可为现有的农村农业注入新鲜的血液，还能快速有效地解决专业技术人才短缺的问题。在个人主观能动性的驱动下，引进人才也能够进一步调动当地技术人员的学习热情，为专业化、科学化的管理服务打下坚实的基础。

4.4 加强监管，出台相关法律法规

新事物的发展不仅需要各类优惠政策的支持，还需要依托法律法规实施强有力的监督，土地托管的推广发展亦是如此。土地托管的实质是委托代理关系的产生，而保证关系双方秉承良好契约精神的要点则是利益分配，利益分配的具体情况可通过服务主体的财务状况反映。因此，政府部门在推进土地托管规范化的同时，应加强监管其财务状况，如此一来，一是能够了解其真实的运作情况并及时给予指导和纠正;二是能从根本上明晰并减弱土地托管中因利益分配而导致的纠纷问题;三是便于政府部门正视目前服务主体融资难、融资贵的问题;四是有利于相关部门出台具有针对性、时效性的监管条例。尽快颁布相关的法律法规能够在规范合作行为、明确利益分配关系的同时，为土地托管推广营造良好的法制环境，以形成各类措施之间的良好互推作用，共同助力于该地区土地托管的良性发展。

5 结 论

从对昌吉州土地托管试点工作调研的梳理来看，昌吉州具有推行土地托管的规模化优势，且有较高的综合机械化水平为其提供技术支持。在当地土地托管的推行中已形成了较明显的特征，纵观其土地托管的实践，目前存在着几个较突出的问题。这些问题也印证了土地托管作为一种土地经营的创新制度，在推广初期仅具有自下而上的诱发力量，其推广力量薄弱，亟待相关部门予以支持和引导，以促进当地土地托管的健康有序发展。

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