抗美援朝财经工作方针的拟定和演变(上)

迟爱萍

新中国成立初期的陈云

抗美援朝战争是第二次世界大战后，爆发的第一场由美国挑起的大规模的国际性局部战争；是中共中央决策，志在保卫祖国，支援邻国朝鲜抗击美国侵略，捍卫世界和平，而被迫参与的一场正义战争。这场战争的胜利，在国际舞台上赢得了新中国的国威和军威，是立国之战，为新中国的巩固、建设和发展及国际地位的确立，奠定了重要基础。这场战争发生在新中国初创的艰难时期，发生在中国共产党探索执掌全国政权规律的起步时期。如果说，共产党在武装斗争方面曾有过28年的经验积累，那么，在整合国家财经力量，支援前线，稳定后方，推进建设方面是没有全局性经验的。在近三年的时间里，在中共中央、政务院的领导下，陈云主政中财委，带领全国财经干部，协同各级人民政府，团结一致，共克时艰，使国家财经工作显示出集中高效、统筹协调、治理有序的突出特点。回顾这段历史，对处在百年未有之大变局中的国人来说，有着深刻启迪。

一、应对紧张的国际局势和确定抗美援朝开始后的财经工作方针

新中国成立不到一年，在党中央和政务院领导下，治理了通货膨胀，统一了国家财经，调整了工商业，解放了除西藏和台湾以外的中国大陆。根据国家形势的变化，1950年4月，中央政治局会议决定，人民解放军进行整编复员，1950年内由550万人整编为400万人。6月，毛泽东在党的七届三中全会上提出，通过土地改革、工商业调整、国家机构经费大量节减，用约三年时间实现国家财政经济状况的根本好转。

按照中央方针，政务院及中财委计划用三或五年时间恢复生产，然后进行大规模经济建设；预计军费从1950年的占总预算支出的43%，减少到1951年的30%；以预算的70%投入经济、文化、教育、卫生事业和改善人民生活。

中国人民建设家园，安居乐业的美好愿景，很快被美国的侵略行径打破了。6月25日，朝鲜内战爆发；27日，美国总统杜鲁门发表声明，宣布武装干涉朝鲜，同时武力阻止中国政府解放台湾，美海军第七舰队侵入台湾海峡。随后，加紧武装干涉越南、菲律宾，在朝鲜、台湾、越南、菲律宾几个方向对新中国造成威胁。中国所处的国际局势骤然恶化。

陈云领导中财委，密切关注国际局势变化而引起的国内财经波动，并及时采取应对措施，稳定国内财经秩序。

首当其冲的是稳定国内金融物价。美国武装干涉朝鲜和第七舰队进入台湾海峡后，天津股市波动，6月28和29两日，开滦、启新股票跌落28%至30%；上海纱价从530万元涨至540万元；大城市进口的工业器材及原料涨幅较大；金银、美钞感觉灵敏，波动也很大。国内主要物资由于贸易公司力量雄厚，商人未敢轻举妄动。陈云冷静观察后，与薄一波对国内物价波动特点作出三点概括：“（1）主要物资物价欲动未果。（2）进口货涨价。（3）金银、美钞涨价。”

据情势分析，6月29日，中财委果断发出《关于稳定金融物价的指示》。要求各地贸易公司合作社，按照中央贸易部规定的牌价放手抛售一切存货，不得惜售，不得抬价。要求中央贸易部，迅速、稳当、有步骤地购买国内市场上缺乏的五金器材、染料、化学药品等进口品，以保证进口品价格的平稳。要求中国人民银行，对外汇牌价适当调整，以利于进口；并对私人供汇适当放宽尺度；必要时拨付外汇专购市场缺乏的各类进口物品。要求各地，清理仓库中已经清出的五金器材、药品、染料，除酌量保留自己两月需用量外，尽量抛售；各公营企业在一个月内，尽量减少当下非十分必要的入口器材的收购。要求各级人民政府及财委，加强黄金、银元的管理，防止抬高黄金、银元价格，扰乱市场；对于可能发生的物价波动严密注意，若有波动，组织力量坚决击退，给投机者以沉重打击。在上述措施综合发力下，国内市场出现的物价波动，一度平息。

为适应时局变化，陈云领导中财委迅速筹划新谋略。8月下旬，中财委主持召开全国计划会议，主题是讨论编制1951年计划和三年奋斗目标。根据党的七届三中全会精神和美国侵朝战争发生后的局势，会议认为，我国仍面临着争取财经情况根本好转的艰巨任务。由于财力、物力和人力的限制，由于加强国防建设的需要，由于工业本身半殖民地的影响还没有根本消除，在两、三年内不可能进行大规模的经济建设，主要任务是搞好经济的调整与恢复，为将来大规模的经济建设做准备。工业的调整与恢复，要立足现有基础，不能盲目，要在调整中恢复，努力作好以下工作：组织生产过去依赖国外供应的原材料，如火柴、造纸和军工所需的化工原料；改变工业生产过分集中沿海地区的不合理现象，将一部分工厂适当迁移到接近原料、市场的地区；根据产销平衡原则，合理安排工业各部门的生产；对不合理的同类大小工厂进行合并；在生产安排上，要鼓励先进，淘汰落后；在全国范围内进行技术人员和工人的调整，以适应工业建设的需要。三年内，工业方面的新建设，要放在加强国防力量方面；新建设必须经过调查、勘察、设计，按施工图组织施工。会议的谋划，立足了时局，同时深度结合党的七届三中全会精神，着眼点并未仅仅放在应对战争上，体现了中期目标与近期任务紧密结合的谋略特点。

10月7日，美军越过“三八线”，突破中国政府多次警示的底线，大举向朝鲜北方进犯。此前，朝鲜首相金日成代表党和政府，已正式请求中国派出部队，援助朝鲜，共同抗击美国的侵略。10月8日，毛泽东发出《关于组成中国人民志愿军的命令》。19日，中国人民志愿军入朝参战。

经济的稳固是政治和军事斗争胜利的基础。新的形势对财经工作提出新的任务，要求中央拿出指导全局的方针。10月25日，志愿军发起入朝后第一次战役。毛泽东全力投入作战方针与部署的研究和指挥中，谋划国内财经方针的重任落在中财委主任陈云肩上。

财经工作方针的确定在当时非常紧要。10月26日，陈云、薄一波联名给毛泽东并中央写报告，阐述对战局的三种估计：一是邻境战争，国内平安；二是邻境战争，国内被炸；三是邻境战争，敌人在国内海口登陆，全国卷入战争。陈、薄建议“我们的对策暂以第二种局势为基点”，“缩小经济投资与适当扩大剪刀差，增加贸易收入，以应付增加了的军费支出和准备被炸后的税收减少。”“如果不是有计划地扩大剪刀差而多发钞票，由物价波动而来的人民损失将更大。”陈、薄预见：“无论战争或和平，都难避免统购统销。”次日，中央即向各中央局转发陈、薄报告；同日，任弼时逝世；随后，陈云被递补为中央书记处书记，代表党中央担起了领导筹谋抗美援朝开始后财经工作方针的重任。

11月7日，陈云主持召开了全国各大区财委副主任会议，通报了中财委对抗美援朝初期全国财政经济情况的估计及对策，讨论了1951年财政收支方针等问题。在这次会议的基础上，11月中下旬，陈云主持召开全国第二次财政工作会议，完成了抗美援朝开始后财经工作方针的定夺。

陈云在11月15日开幕会的报告中沉着地说：今天只讲1951年财经工作方针问题。“这个问题的性质，是属于财经工作中的政治，需要首先弄清楚。”时局发展有三种情况：邻境战争，国内平安；国内被炸；敌人在我海口登陆，全国卷入战争。会议开幕时，志愿军入朝第一次战役已经胜利，战局稳住。故陈云坚定地说：我们的对策，暂以第二种局势为基点，把1951年的财经工作方针放在抗美援朝战争的基础上，表现在财政上就是要增加军费及与军事有关的支出，同时各种收入也必然要减少。

陈云论述了财经工作的排序。“战争第一，这是无疑问的。一切服从战争，一切为了战争的胜利。没有战争的胜利，其他无从说起。”对此，会上没有争议。争执在何者是第二？何者第三？陈云明确表态，“我以为第二应该是维持市场，求得金融物价不要大乱；第三才是其他各种带投资性的经济和文化的支出。”

为什么把稳定市场列在第二？陈云说，因为我们已占有全国，交通恢复，财经基本统一，市场物价会对生产和人民生活产生全局影响；且我们物资储备薄弱，经济基础不巩固，如果平抑不了物价，政治上不利，军事也受影响，危害很大，这是我们的弱点。力争市场物价稳定的方法是求得收支平衡，尽力削减以至消灭赤字。财政金融平稳，市场物价的平稳才有基础。故我们在财政上，支出要用“削萝卜”的办法，收入要用“挤牛奶”的办法。

为什么带投资性的支出列在第三？陈云说：“在任何一个国家的财政方针上，都不可能又战争又建设，不可能两者并列，两头兼顾。”财政上的各项支出，必须分清主次，不能面面俱到。战争第一的观点表现在财政上，就是在预算上要尽可能满足战争的需要。对直接与战争有关的军工投资，对财政收入直接有帮助的投资，对稳定市场有密切关系的投资，应该予以满足。战争结束以后，才能集中力量搞经济建设，但我们现在可以做各种准备工作。

努力增加财政收入是财经工作目前最重要的任务。陈云提出了增收的初步思路：1951年地方收入，如公粮附加及企业收入，要缴中央一部分。扩大地方武装的开支，要由各地自行解决。国家要大力收购农产品和土特产品，提高农民的购买力。各级政府及税收机关要加紧税收工作。要实行棉纱和棉布的统购统销，国家开征棉纱统销税。在财政上，要厉行节约，局部必须服从全体。

会议热烈讨论了陈云开幕会的讲话。与会者的共识，清晰反映在11月27日陈云闭幕会的讲话中。第一，中央“已经基本上同意”会议讨论确定的1951年财经工作的方针。但方针初提时的“战争第一”转换为“国防第一”。这是会议最重要的成果。第二，增收的重点在于帮助农民销出农副土特产品，这是国家取得税收的前提，也是目前活跃中国经济的关键。第三，市场稳定的着力点在于稳定金融；保障金融稳定的关键是财政收支要平衡，尽量不发或少发票子。同时要加强物资供应；加强运输工作；实行纱布统购统销，为稳定市场提供保障。第四，在缩减经济和文化投资的问题上统一了认识。

从党的七届三中全会，确定缩减军费、集中力量进行经济建设的财经方针，到全国第二次财政会议，确定抗美援朝开始后的“国防第一，稳定市场第二，其他第三”的财经工作方针，时隔不足半年。在局势骤然变化，战局尚不明朗的情况下，陈云领导中财委，集中全党财经工作领导干部的思想智慧，为党和国家迅速适应美国政府突如其来强加于中国人民的邻境战争，最大限度防范和化解社会经济生活中出现的危机，以支撑前方军事斗争所需战费和物资，巩固后方人心和社会经济，提供了明确的财政工作方针。

二、迅速谋划和出台系列落实抗美援朝开始后的财经工作方针的宏观财经政策

抗美援朝开始后的财经工作方针确定后，如何落实成为紧要问题。1950年12月1日，陈云在政务院第61次会议上又作了《抗美援朝初期的财政问题》的报告。针对1951年财政收支方面将面临的军费增加，税收及公营企业收入减少，钞票流通量还要增加三种情况，陈云提出六项政策。一是缩小投资，减少1951年的临时费。二是实行决算、预算和设计施工审核等制度，避免浪费。三是地方公粮附加，再增加15%，同时在农村中征收契税。四是酌量增加若干货物税、出口进口税。五是在公营企业中强制实行保险制度，私营企业提倡实行。六是酌量增加城市税收附加项目，略为提高某些物价的税率。实施这些政策的目的是，减少支出、避免浪费、增加收入、不靠发行而支撑战费。

为控制财经局势，陈云在报告中，进一步明确了几项对财经工作全局有直接影响的问题。一是纱布统购，政府可优先收购，并保障纱布厂商的利润；同时加强对纱布配售的管制。二是加强运输管理和指挥机构。三是再次强调税收的大部分将由农民负担，必须设法帮农民把土特产销售出去；同时注意解决好三个问题：通过国家贷款或与农民签订合同的方式，解决资金问题；通过开办训练班，解决贸易工作人员知识不足的问题；通过各地设立合作社或地方代理机关，实现国营经济的领导，并努力搞好土改后的农业生产。陈云的报告使全党财经干部，对如何落实抗美援朝开始后的财经工作方针，有了进一步理解和把握。

在党内对财经局势及应对方针日益明确的基础上，陈云领导中财委及所属部门协助政务院，在1950年的最后三个月，迅速出台一系列金融、财政、市场与生产方面的具体政策，稳住了因国际局势紧张和抗美援朝战争开始后，财经工作一时不适应，而出现的混乱局面，有条不紊地引领国家财经工作，坚实地踏上了应对抗美援朝新形势和任务的轨道。

在金融工作方面，实行紧缩政策，加强管理。当时国家银行共吸收存款18万亿元，90%是大、小公家的。抗美援朝战争开始前后的一个多月，部队、机关、团体不断向国家银行提款，10多天已提6000亿元，如不制止，有续提之势，将迫使银行透支发行，埋下金融混乱的陷患。为制止事态发展，中财委于11月3日发出《关于冻结现金和稳定物价措施的指示》，决定从11月5日起，冻结部队、机关、团体存款，缓购农产品；冻结期限一个月左右。此项决定对稳定一度出现的金融与市场波动起到重要作用。但冻结一月的期限很短，要稳定金融局势，中财委必须拿出长久性的财经制度性措施，以巩固金融环境和强化财政制度。12月1日政务院第61次政务会议，通过了陈云起草的《政务院关于决算制度、预算审核、投资的施工计划和货币管理的决定》。通过这项决定的实行，国家建立了决算制度、预算审核制度，加强了投资的计划性和货币管理。12月25日，中财委又批准下发试行中国人民银行拟订的《货币管理实施办法》和《货币收支计划编制办法》，为主动掌握与调剂货币流通以巩固金融，使属于国家的但分散在各单位的资金充分集中统一有效使用，以适应国家经济建设中巨大资金的需要，并促进国家经济核算及计划的执行，提供了政策依据。另外，中财委加强了对企业资金的管理，拟订《关于限期清理企业资产与确定资金的建议报告》，对国营企业资产进行彻底清理与估价，以促进企业建立经济核算制，提高企业管理效益。该报告于11月7日由中央批复同意，后由政务院公布实施。12月29日政务院第65次政务会议，又通过了中财委私人企业局起草的《私营企业暂行条例》，并于次日立即公布。其主要精神是鼓励私人资本投资于有利于国计民生的事业，这在当时国家财政紧张，用于经济文化建设资金有限的情况下，利于人民政府尽可能凝聚国内私人资金力量，弥补和支持国家建设资金的不足，以推动社会经济的发展。

在财政方面，建立全国财政检查机构系统，加强税收工作。抗美援朝战争开始后，为进一步巩固财经统一的管理和领导，巩固财政收支平衡，厉行节约，政务院发出《加强国家财政管理严格执行财政纪律》的指示。11月15日，政务院公布《财政部设置财政检查机构办法》，对财政检查机构与制度的确立作出规定。为落实政务院的指示，中财委副主任兼财政部部长薄一波主持财政部，提出设置财政检查机构的原则，要求大行政区及省市级和相当于省的行政区人民行政公署，普遍设置财政检查机构，并尽早落实。在政务院及中央财政部的共同努力下，国家财政检查制度与机构的迅速建立，为促进国家财经系统有序并高效运转，保障有限的国家财力能够最大限度地合理使用，促进国家财政收入的增加和减少浪费，起了重要保障作用。12月15日政务院第63次政务会议，通过了中财委及财政部谋划的五项税收及管理条例：《屠宰税暂行条例》《印花税暂行条例》《利息所得税暂行条例》和《工商业税民主评议委员会组织通则》《税务覆议委员会组织通则》，12月19日同时公布。这五项法令，为充裕国家税收，创造了法规依据；也为加强和推动国家税务工作的效率和效益，创造了组织和政策法规方面的条件。12月23日，中财委又出台《关于国营企业必须向中国人民保险公司进行保险的指示》，这是保护与发展生产，保护劳动人民的福利；也是当时财政增收的一个新渠道。

1954年6月17日，陈云在中央人民政府委员会第31次会议上作关于国家财政预算问题的报告，左一为毛泽东

在稳定市场方面，积极部署各项措施，巩固市场秩序，保障供需。在五种经济成份并存的经济格局中，国家还没有力量全部掌握和调配社会物资，军需和民生的大量物品都要向私营企业购买；在外部局势紧张的情势下，如果不能掌控市场，一些私商就会在利益驱动下，破坏市场秩序，引起社会动荡。10月20日，志愿军入朝作战次日，中财委下达了《关于防止物价波动问题的指示》，为巩固币值，平稳物价，应对突发时局，从经营、行政管理和准备特殊措施三个方面作出部署。11月14日，中央贸易部发出《关于取缔投机商业的几项指示》，要求严格取缔八种扰乱市场的投机商业，以巩固市场秩序，稳定物价，安定民生，防犯未然。为控制棉纱供应紧张的局势，12月7日，陈云为中财委起草《关于统购棉纱的决定》，1951年1月4日公布实施，使影响市场物价的主要物资纱布全部掌握在国家手中，大大增加了稳定市场物价的实力。稳定市场，除加强市场管理和物资调动能力外，还要有盘活全国物资和灵活运用外贸力量的工作思路。12月，中财委指导中贸部，召开各大行政区贸易部长及各专业总公司经理的联席会议，确定1951年全国国营贸易的三项总任务：发展城乡和内外交流、稳定物价、实现中财委规定的上缴利润3万亿（东北除外）的任务。确定1951年国营贸易总额为74万亿，比1950年增加75%；其中国内销售60万亿强，出口13万亿强，对苏联及新民主主义国家占总额61.3%，资本主义国家占38.7%。确定一系列新的重要贸易经营原则和方法：各地土产公司的固定资金，不入金库，可按计划自行周转，灵活经营土产，分期向中央报告及上缴利润；边远地区及交通不发达的县，酌设一揽子性质的贸易公司，固定资金不入金库，并在各区间适当调剂资金；国营贸易公司按经济中心设置机构，不按行政区划，以免机构重叠，浪费人力物力；增设对资本主义国家的一揽子性质的进出口公司，以便于易货贸易，统一对资本主义国家的贸易斗争步调等。这次会议确定的1951年全国国营贸易的方针、任务和计划，体现了流通对生产与消费的全局导向作用，为保障市场的供需和稳定，增加国家贸易收入，促进经济发展，提供了具有战略意义的工作思路。

在生产方面，集中加强了对棉花生产的指导和棉纱生产的筹划。棉纱供应的紧张局面，中财委预料较早；一方面谋划棉花统购政策，一方面加强生产指导。朝战局势紧张后，中财委先指导农业部召开了棉产工作会议，确定了棉花增产的四项办法：良种收购；建立繁殖推广制度，争取三年普及；开展群众性棉花选种运动，实行田间选良及筛选、粒选；结合选种，进行棉产调查，广泛召开丰产技术座谈会。同时提出保证棉花增产的五项管理要求：政府要贯彻种棉比种粮有利的棉粮比价，优棉优价；对良种籽棉加价收购；今后扩大棉田面积，以长江以北宜棉地区为主，长江以南一般不求扩展；开展群众性丰产竞赛运动，努力提高棉田单位面积产量；各产棉重点专区，设置植棉指导区，加强植棉技术指导和良种繁殖推广、保种轧花等工作。随后，在中财委主持下召开了全国棉纺织会议，确定1951年棉纺织业方针为：“提高生产，改进管理，重点建设，稳步发展。”确定棉纺织业的经营方针是：“改变若干年来因袭的重业务、轻管理的观点为真正地面向生产，从管理上、技术上改进，来减低成本，积累资金。”11月，中财委先后向中共中央报送《全国棉产工作会议总结报告》和《全国棉纺织会议的综合报告》，均得到赞同和支持。这两次会议形成的政策，直接促进了农业植棉和工业纺织生产的发展。生产是稳定市场的根本之源。在棉纱供应不足的情况下，一方面实施棉纱统购，另一方面着力加强棉花和棉纺生产，这是陈云领导中财委，按照经济规律综合施策，以动员整合好社会棉花资源和棉纱生产的重要举措。实践证明，这个工作思路不仅稳定住了抗美援朝开始后的棉纱市场，也基本保障了以后的供应，维持了战时棉纱市场基本稳定的局面。

总之，在国际局势发生重大变化，对国内财经工作提出许多新的要求的情况下，中财委在主持拟订抗美援朝开始后的工作方针后，迅速领导相关财经部门，从金融、财政、市场、生产几个方面提出能够稳定住国家宏观财经局势的政策，从而使全国财经干部方向明确，齐心协力，整合力量，共克时艰，担当起了国家军事、政治、社会等方面对财经工作的新要求和新任务。12月26日，毛泽东主持中央人民政府委员会第10次会议，批准了陈云《关于一九五一年度全国财政收支总概算问题的报告》。12月31日，中共中央发出《关于执行一九五一年度全国财政收支总概算的指示》，肯定了中财委对1951年财经工作的谋划，指出1951年概算总方针是：“既要顾到国防开支急迫需要，又要保证财政状况和市场继续稳定。”为此，收入概算，主要依靠于税收、国营企业收入和清理仓库结余，不能依靠于赤字贷款。支出概算，国防经费加预备费已超过总数的50%，经济文化建设及行政业务经费合共只占42%，已不可能再少。“国防力量的加强虽为迫切需要，但必须估计到目前中国的经济基础、生产能力、技术条件和财政力量，决不能一跃而成，而只能在最大可能范围内加速我们国防建设。”量入为出，是制订1951年财政收支总概算的主要原则。