从司法业务考评角度评析扫黑除恶指标化问题

摘 要：2018年1月，中共中央、国务院联合发布了《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，由此在全国范围内展开新一轮的扫黑除恶专项行动。为了确保扫黑除恶的力度、广度、深度，地方政府及公安司法机关强化阶段性业绩评价，具体落实中均推出了系列工作考评办法、考核细则，将扫黑除恶作为现阶段的重点业务。个别考评体系中，扫黑除恶专项考核呈现出数量化、指标化的倾向。各地公安司法机关在办理黑社会及恶势力违法犯罪案件中，不仅应重视效率与力度，及时惩处打击黑社会恶势力犯罪活动，更要注重依法办案、统一标准认定黑恶犯罪活动。相关司法业务评价中，应强化构建科学合理的考评体系，实现对司法公正效果的追求。

关键词：扫黑除恶;司法业务考评;指标考核

一、本轮扫黑除恶专项行动特征

2018年1月，中共中央、国务院联合发布了《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，由此在全国范围内开展新一轮的扫黑除恶专项行动。本轮扫黑除恶从此前“打黑除恶”转变而来，旨在同反腐败斗争和基层“拍蝇”结合起来，实现对黑恶组织势力、黑社会违法犯罪活动及基层微腐败的根除肃清，呈现出力度前所未有、广度前所未有、深度前所未有的明显特征。

与历次打黑除恶专项斗争相比，本轮扫黑除恶前一阶段的工作内容与成果呈现如下主要特征。从打击内容上看，恶势力活动成为主要整治对象。根据第一阶段即2018年各地市发布的扫黑除恶“成绩单”和相关案件数据统计，除恶明显超出打黑，部分地区恶势力活动人数和犯罪案件在扫黑除恶案件的九成以上。这也与以往以黑社会性质组织犯罪为主要打击对象存在明显区别。其次，在打击领域方面，扫黑除恶范围涵盖全国，尤其加大基层黑恶势力如乡村恶霸等铲除力度，防范基层公权力“保护伞”，同时关注突出行业领域。这也是本轮扫黑除恶与反腐败背景下基层微腐败整治相结合的重要特征所在。另外，在宣传与预防方面都有更强的倾向力度。本轮扫黑除恶宣传力度较大，特别强调对涉黑涉恶问题突出的重点地区、重点行业、重点领域的聚焦与政策普及。此外在执法活动中同样加强易发行业与群体的监督，注重以往违法活动线索的收集等，以实现“打早打小”的目的，彻底铲除黑恶势力的滋生土壤与诱发因素。

二、扫黑除恶司法业务考评现状

本轮扫黑除恶专项行动中，一个较明显的特征是多部门强化联合合作。如此高强度、强部署的专项行动中，各级部门均非常重视对扫黑除恶行动的阶段性成效评价。无论是国家政府机关还是公安司法系统，对本项工作均高度重视。自扫黑除恶专项行动部署以来，各部门在具体落实中推出的系列工作考核办法、考核细则等被曝光在网上，部分单位对扫黑除恶实行单独列项考核，多数部门将扫黑除恶工作作为现阶段核心业务考核内容。除了各级政府部门将扫黑除恶工作单独列项考核以深化宣传与加强业務评价，同时出台系列考核指标参数及细则方案之外，公安司法机关同样设立关于扫黑除恶办案要求，重点打击黑恶犯罪、黑社会团伙及黑社会犯罪大案要案的侦破。较为突出的例子是公安部发布的每年挂牌督办重大黑社会犯罪案件目标。

科学合理且符合客观规律的考评机制与目标体系是实现工作激励、监督落实的助推剂。然而在中央政策的强势指引下，部分地区的政法领域在扫黑除恶工作中也存在异化的指标化等现象，从而使局部扫黑除恶工作出现急于求成的苗头。具体表现为从移送黑恶线索、打击黑恶涉案人数，到办理黑恶犯罪案件数量等方面提出了数字化的工作指标。今年两会期间，最高人民检察院也正视回应了扫黑除恶下指标问题。最高检副检察长孙谦表示，“最高检在督查和调研中发现，一些地方对于‘扫黑除恶下指标了，比如要求县公安局必须要办几个案子。”公安司法机关公开对扫黑除恶行动中下指标现象正面回应，也显示出对扫黑除恶办案中司法业务考评工作的进一步关注与指导。司法业务考评尤其是刑事司法业务考评不仅要兼顾效率，更要注重对公平质量的把握、指引。当前扫黑除恶工作作为公检法司法业务考评的重点，科学合理且符合司法规律的业务考评体系对于扫黑除恶办案标准统一同样重要。关于指标考核问题的慎重考量也是预防程序瑕疵、保障办案公平公正效果的必要手段。

三、“指标化”考核机制之利弊

为什么会有量化指标形式？说到指标人们必然会想起考评，隐藏在指标背后的是，往往基于以指标为重要依据的业务考评，我们也可以称此类考核模式为“指标化考核制”。这种考核机制主要关注数字化目标，对于一些适合量化的工作任务，在工作落实之前下达各项数量化目标，任务结束后主要以实际完成的数字或比率与预期目标比对落差进行量化考评。最初这种模式被主要运用于公司生产与行政管理领域。具体到扫黑除恶工作指标化考评现象中，公检法机关往往根据当地情况设置黑社会恶势力等犯罪案件侦破办理数量。尤其畸形的是，个别地区存在“一票否决式”的指标考核乱象。据报道，某省检察长会议中明确指示，“今年内每个基层检察院至少要办理一起涉嫌黑社会性质组织犯罪案件或恶势力犯罪集团案件，完不成的基层检察院年终考核一票否决”。更甚者是，这种高强度、强计划色彩的指标考评又呈现出短周期性。简而言之就是在设置量化指标基础上，又按月度、季度或更短期时间段进行一轮轮循环考评。

难以否认，一方面，在司法行政管理部分领域中，对于一些适合量化的工作任务下达指标或设置一定的指标幅度，能够在一定程度上强化对司法人员的管理，提升司法执法效率。以迅速落实政策目标，实现司法执法效果。此外，后一阶段司法程序的相关考评也能够在一定程度上对前一阶段行为标准与效率形成潜在制约。另一方面，单纯从业务考核的角度看，部分地区在扫黑除恶中设置指标化考核形式或许初衷在于联动各个部门，便于营造强烈的激励机制和工作落实氛围。然而我们必须要认识到，扫黑除恶不仅是一项重大的政治任务，更是一场严肃的司法活动。对于黑恶势力的打击，从公安机关到检察院、法院，各个环节涉及到对黑社会组织与恶势力集团的定性，对黑社会组织罪名及首要份子的判断、以及违法与犯罪的界限等严格法律适用问题。尽管上文报道中所涉及的“一起”涉嫌黑社会性质组织犯罪案件的目标在数量上并不算多，但是必须意识到，有的地区在一定时期或许仍存在没有黑恶犯罪的可能。假如强硬预设并下达办理涉黑涉恶案件指标，无异于“无中生有”，有违实事求是的办案作风。况且各地法治环境与社会状况有异，黑恶违法犯罪严重程度不一，因此，在考虑给该项工作下指标时必须运用法治思维，切实判断指标化考核机制的采用是否必要、合理。“一票否决”式的考评，极易促使办案人员把量化的指标作为工作的首要任务去完成，而忽视了工作质量、社会效益与具体案件的公正性与程序性。

四、扫黑除恶需警惕下指标现象

作为一种运动型司法模式下的违法犯罪打击行动，在如此高强度中央政策指引下，如果还是一味地采取指标化方式部署工作，这一过程必然会造成对程序性公正的冲击。此外，各地区状况不同，各部门之间办案程序与标准也不同，而每一阶段的执法或司法属性均差异明显，关于扫黑除恶打击工作的形式和内容等方面同样存在差异。如公安机关除了承担侦破黑社会性质犯罪这一重要刑事侦查职能外，还要负责打击黑恶团伙违法行为，同时注重打击恶势力发展并兼具预防监督与宣传维稳的任务，对该部门的工作标准与评价要求必然应区别于其他机关。再者，指标化考核极易在部门之间形成传导作用，一个机关设置指标规定就会给其他机关传导压力。例如，检察院有办案指标就会倒逼公安机关完成任务，有可能令其在证据搜集等关键环节仓促作结，造成证据链闭合瑕疵及程序风险。容易预见这就可能导致学界所警示的此轮扫黑除恶行动中呈现出“随意扩大打击面”、“不断拔高”等现象。

进一步而言，扫黑除恶下指标问题暴露了少数领导干部和执法司法办案人员不良的政绩观，没有意识到扫黑除恶作为一项严肃的司法运动所应遵守的程序规则，必须避免“先入为主”的色彩。依指标落实任务，凸显了在扫黑除恶工作中急于求成的形式主义作风，以及对于本轮行动内在法治要求的歪曲。而除了基层区县出具的工作成果之外，全国各省市也阶段性地公开推出扫黑除恶“成绩单”，成绩单主要包括逮捕犯罪嫌疑人人数、打掉涉黑团伙和恶势力犯罪集团个数、破获刑事案件数等等。且不论各省陆续出台的成绩单是否带有攀比性和竞争化的色彩，中央相关部门公布的扫黑除恶年度成绩单同样主要以数据为导向。其中包括打掉涉黑组织、缴获枪支、一审判决涉黑涉恶被告人等数量。尽管成绩单形式可以较为直观地反映扫黑除恶的“成果”，但是完全以公开的数据为导向，就会给下级部门造成“数据压力”，因而一定程度上诱导了扫黑除恶行动落实中的下达指标。

五、构建科学考评体系，注重司法公正效果

剖析扫黑除恶指标化问题的深层次弊端，更值得人们警醒的是，指定办案往往成为冤假错案或者放纵犯罪的温床。对于涉黑涉恶犯罪的打击涉及黑恶罪名与犯罪特征的认定，《刑法》规定了组织、领导、参加黑社会性质组织罪。扫黑除恶过程中对黑恶犯罪的打击既包括黑社会性质组织犯罪，又包括恶势力犯罪，两者存在区别。“恶势力”本质上并未发展成黑社会，所以恶势力份子从事犯罪活动不可能构成黑社会性质组织犯罪，而可能构成其他高发的共同犯罪，如聚众扰乱社会秩序罪、非法经营罪、寻衅滋事罪等多种罪名。故对于恶势力团伙犯罪，应当按照其实施的单个行为所构成的具体犯罪进行处罚。由于两者概念界限模糊，公安与司法机关受到打击黑社会犯罪案件指标压力的影响，在对证据、案件事实情节、犯罪特征程度的采纳环节，极易将恶势力违法犯罪甚至普通的共同犯罪、集团或单位犯罪认定成黑社会性质组织犯罪，从而导致冤案、错案发生，严重侵害公民权利。此外，法律规定黑社会性质组织应当同时具备组织特征、经济特征、行为特征、非法控制特征。其中组织特征和非法控制特征是较为明显的重要特征，涉案人数的指标压力容易使一般参与者或其他一般涉案人员被认定为黑社会犯罪的主要犯罪份子，以满足黑社会罪名構成特征和指标规定。更为极端的是，我们不得不提防扫黑除恶指标化规定可能形成 “放水养鱼”的效应。如提前顺利完成指标，则对违法犯罪分子打击时不会迅速收网、结案，形成预留以应付下一阶段的指标考评。如此，下指标的方式无论是实体上还是程序上，对于扫黑除恶之政治目标和司法效果都会产生一定的破坏作用。

结合指标化考核问题的深层反思，笔者认为，过分重视指标所产生的沉痛教训在历史上是存在的。人们反思严打时期的负面措施和冤假错案的部分归因，“下指标、定任务”的做法是最为诟病的。因此取消不合理的指标，是从科学管理和完善考评的角度来预防人为灾难发生的关键举措。在2015年时，中央已逐渐重视司法领域指标化考评问题，中央政法各单位和各地政法机关当年对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。同年，最高人民法院也曾宣布取消对全国各高级人民法院的考核排名，并要求各高级人民法院取消本地区不合理的考核指标。同样，针对本轮扫黑除恶乱象，我国检察机关率先作出回应。最高人民检察院检副检察长孙谦针对指标现象与检察系统工作谈到，“如果真没有黑社会，这不是把好人当成坏人给办了？对于一个一般犯罪，也把他当成黑社会给办了？这是不可以的。”“逮捕的时候，必须弄清楚，不是黑社会的，就不能按照黑社会批捕。不是这个犯罪，就不能按照这个罪名起诉”，系列讲话指示表现出对扫黑除恶定指标做法的否定态度。此外，最高人民检察院也曾于2019年发布紧急通知，要求各地检察机关必须严格把握逮捕和起诉标准。公开数据显示2018年侦查机关以涉黑恶移送审查起诉，检察机关不认定9154件，未以涉黑涉恶移送，依法认定2117件。由此数据对比表明在扫黑除恶刑事案件办理中，有大量案件并未被检察机关以涉黑涉恶案件认定移送。这进一步表明相关司法机关在涉黑涉案案件认定处理过程中统一司法标准，严格依据罪名特征与案件证据事实办案的态度与行动。

总结而言，功利性的指标考核模式本身带有不可磨灭的负面影响，而本轮扫黑除恶专项行动中的存在的下指标和指标化考核问题，不但暴露出司法形式主义之风遗存，而且有违法律程序和基本法治思维，更是冤假错案和放纵犯罪的温床。时至目前，为期三年的扫黑除恶专项行动已从全面开展的第一阶段、纵深发展的第二阶段转向收尾攻坚的第三阶段。从治标到治根的深水区、攻坚期，已经经历对黑恶犯罪大规模全面整治后，就“深挖幕后、源头铲除”的现阶段而言，必须更加严格正视指标化问题的弊端。结合工作转向加快考评内容的整合改变，坚决剔除下指标问题，依法避免“隐形指标”现象存在的可能，同时规范量化的工作内容。扫黑除恶深挖阶段办案难度与周期相应加大，应减少攀比性的公开数据化的成绩单，限制量化考评。可以适度增加典型案例指导、工作报告和群众打分评议等方式，实现考核的去层压化、增强考核的激励机制，构建科学的扫黑除恶考评体系。另一方面，增强扫黑除恶专项斗争的法治思维，并重视程序性制约对于部门内部指标乱象能够产生一定的遏制作用。根据中央政法委在去年12月全国扫黑办专项会议上关于今年扫黑除恶行动的全面部署，2020年需要推进扫黑除恶专项斗争从深挖根治向长效常治目标挺进。而要落实稳中求进的工作总基调则需要改进调整指标考核的工作机制，彻底剔除对涉黑恶人数或案件下指标何强摊派的现象。新时期在在涉黑涉恶案件深挖严惩行动面前仍要坚守司法底线，真正实现扫黑除恶办案“不凑数、不拔高、不申诉、不纠偏”，使本次扫黑除恶专项行动经得起历史与人民的考验。

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作者简介：吴阳阳（1996——）女，汉族，河南周口人，单位：北京师范大学刑事法律科学研究院2018级硕士研究生，刑事诉讼法学专业，研究方向：刑事诉讼法学、刑事司法、证据法学;