农村承包土地经营权市场建设发展中的政府行为及其演进方向研究

李浩

摘    要：随着乡村振兴战略和农村集体产权制度改革的不断推进，集体土地急需盘活。为搭建有效的农村承包土地经营权市场交易机制，通过文献搜集、部门调研、专家访谈等，基于天津市健全完善农村产权流转交易市场的实践，对农村承包土地经营权市场建设发展中的政府行为进行绩效评价，并提出农村承包土地经营权市场建设发展中的政府行为演进方向。研究结果表明，在新时代农村承包土地经营权市场建设发展中，政府将逐渐从市场的建设者转变为监管者，从制定市场规则转变为适应市场规则、遵守市场规律，从直接推动市场交易行为转变为间接引导、监测矫正市场行为。

关键词：农村土地制度;农村承包土地经营权市场;政府行为

中图分类号：F321.1          文献标识码：A          DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2020.07.009

Abstract： With the development of Rural Revitalization Strategy and the reform of rural collective property rights system， collective land needs to be activated. In order to set up an effective market transaction mechanism of rural contracted land management right， based on the practice of Tianjin to improve and perfect the rural property rights transfer trading market， the performance evaluation of government behavior in the development of rural contracted land management rights market was carried out， and the developing trend of government behavior in the market construction and development was proposed. The results showed that the government had played a vital role in promoting the market construction and development of rural contracted land managerial rights， and in new era， the government would gradually changeits role from the builder of the market to the regulator， by adapting to and complying with market rules instead of making them， giving indirect guidance， monitoring and rectifying marketing behaviors， rather than giving a direct push.

Key words： rural land system; managerial rights market for rural contract land; government behaviors

处理好农民与土地的关系一直是农业农村改革发展的主线和“三农”问题的核心，也是实施乡村振兴战略的关键。党的十八大特别是十八届三中全会以来，从中央到地方，按照“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”要求，在坚持和完善农村基本经营制度的基础上，稳步推进农村承包土地经营权市场建设发展，农村土地资源要素优化配置成效显著。

1 政府推进农村承包土地经营权市场建设发展的背景

农村土地制度是土地资源配置方式的基础性影响因素。新中国成立以来，我国农村土地制度在经过土地改革、合作化及人民公社运動、联产承包之后，最终确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在这一农业基本经营制度框架下，探索发展的农村土地所有权、承包权、经营权三权分置并行的农村土地制度，成为当前和今后一个时期农村土地资源有效配置的制度基础。农村土地“三权分置”探索（2016年—至今）实现的农村土地所有权归集体、承包权归农户和经营权进一步放活为农村承包土地经营权市场建设发展奠定了制度基础。党的十八大以来，中央从推进农村土地承包经营权确权登记颁证、建立健全农村产权流转交易市场、引导承包土地经营权有序流转等3个方面入手，逐步完善农村承包地“三权分置”办法，进一步明晰了农村土地产权，扩大土地权能[1]。党的十九大明确提出“第二轮土地承包到期后，再延长三十年”，并强调“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”，为未来我国农村承包土地经营权市场的建设与完善提供了长久的政策保障。

农村土地具有明显的多功能性，既是农业生产最重要的要素资源，又承担了粮食安全、生态涵养、农民生活保障等功能。这种多功能性使得农村土地流转交易市场行为呈现出较强的特殊性。一方面，农村承包土地经营权市场上有效的市场交易行为，会通过市场机制的作用促使耕地由使有效率较低的农户流向使用效率较高的农户，从而大大提高耕地的使用效率[3]，同时也会极大地促进农村劳动力、社会资本等要素资源的优化配置，产生了较大的正外部性。由于这类正外部性的存在，农村承包土地经营权市场交易主体无法获取其经济行为的全部收益，往往使市场配置资源时无法达到市场出清所要求的最优数量。另一方面，农村承包土地经营权市场日渐“繁荣”也导致生产成本增加、资源使用不充分等负面影响。这种负外部性的存在，会使经济行为超过市场出清所需要的最优数量，进而出现了大批经营者因无法有效利用流转来的土地实现盈利而“跑路”、“撂荒”，损害了农民利益的同时，也对农业产业发展、农产品供给、农村社会稳定造成了负面影响。

理论和实践证明，市场配置资源是最有效率的形式，在市场建设和发展中也不能忽视、弱化政府的作用，要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。习近平总书记指出，要使市场在资源配置中起决定性作用，主要靠市场发现和培育新的增长点[4]，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展[5]。政府要坚持社会主义市场经济改革方向，从广度和深度上推进市场化改革，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平开放透明的市场规则，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。

2 农村承包土地经营权市场建设发展中的政府角色及行为

2.1 主导并推动制度变迁

邓小平关于中国社会主义农业的改革和发展“两个飞跃”的论断，对各级政府推进农村土地资源有效配置产生了重要影响。近20余年来，各地纷纷把推进农村劳动力转移、引导土地流转、发展适度规模经营作为促进农业农村发展的主要抓手，主导并推动制度变迁，引导并规范市场行为，搭建并运营农地市场，自然而然地推动了农村承包土地经营权市场的发育、建设和发展。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，包含诱致性制度变迁和强制性制度变迁[6]。农村承包土地经营权市场建设发展过程中，政府通过推动农村土地制度变迁，逐渐调整完善农村土地的产权制度，丰富完善集体所有制的实现形式，积极放活承包土地经营权的权能管制，实现了促进农业发展增效、农村和谐稳定和农民致富增收的目标。如前所述，新中国成立以来，在政府主导下，我国农地产权制度大致经历了从“农地封建地主所有、租佃经营”—“农民所有、农民经营”—“农民所有、集体经营”—“集体所有、集体经营”—“集体所有、家庭经营”的变迁[7]，对农业生产和农村经济产生了不同的作用和影响[8]。

毋庸置疑，由底层农民创造、政府主导推动的“以集体所有、家庭经营取代集体所有、集体经营的制度变迁”对农村土地资源优化配置产生的影响最为积极。从人民公社时期土地集体经营被包产到户所取代并通过包干到户，直至家庭承包制度的确立，经过不断磨合与博弈，由于与经济当事人的预期相吻合，得到了公众的支持，同时公众获得额外收益，双方达到利益最大化。在这一制度变迁过程中，首先是中央通过“一号文件”等形式释放出肯定、允许“包产到户”、“包干到户”的重要政策信号，其次是指导推动农村土地的规范发包、承包，而后是允许、鼓励承包农户流转土地承包经营权。中央政府通过分权化改革特别是部分决策权下放，使地方政府和农村集体既成为家庭承包制制度安排的扩散者，同时又成为在家庭承包制基本制度框架之下各种次生制度变迁（如“两田制”、规模经济、“四荒”使用权拍卖、股份合作制等）的创新者[9]。

政府主导推动的这一制度变革既体现了不同经济当事人“同意的一致性”，又促进了农业的增长，体现出明显的制度变迁绩效，催生了正规的和民间非正规的经纪组织和广义上的“农地市场”，引发了农地资源、劳动力资源、资金等要素资源的优化配置，加快了农村经济结构的变动，对国民经济发展做出了突出贡献[8]。

2.2 引导并规范市场行为

积极推动和规范农村土地承包经营权流转，对实现土地适度规模经营、促进农业结构调整、增加农民收入具有重要意义。各级政府对农村土地承包经营权流转工作一直十分重视，但现实中依然存在流转规模小、流转价格低、流转周期短和流转纠纷多等很多问题[10]。在土地流转交易中，一方面，存在需求方竞相压价损害农民利益的行为，另一方面，也存在少数农户漫天要价的现象，这些都会阻碍土地合理流转。此外，还存在缺少流转合同或合同不规范而留下的纠纷隐患等问题。更有甚者，由于缺乏科学论证、经营不善，导致项目搁置、土地抛荒，不仅造成严重的资源浪费，还给农民造成经济损失。为有效解决上述问题，基层政府作为主要的公共服务提供者，在农村承包土地经营权市场的发育、建设和发展过程中，在引导、规范土地流转行为方面开展了实践。一是制定完善政策规定。中共中央办公厅国务院办公厅于2014年底制定出台了《关于引导农村承包土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，各省市均以此为契机制定出台了实施意见，对规范引导农村承包土地经营权有序流转作出了具体规定，依托农村经营管理机构健全了土地流转服务平台，推开了农村承包土地经营权市场建设方面的探索;二是全面加强组织引导。各地结合各自实际，采取规范完善流转服务、财政直接扶持等方式加强对土地流转交易行为和市场建设发展的组织引导，如山东省滕州市，健全完善了农村土地流转合同制、登记备案制和流转交易合同鉴证制度;三是创新土地流转机制。各地将引导土地规范有序流转与当地产业发展、城镇建设相结合，创新发展了不少有效的流转机制和形式，如浙江省嘉兴市，推出了“两分两换”试点、土地整村流转、作价出资农民专业合作社、土地全程托管、季节性流转等做法，一些做法开创了全国的先河。

2.3 搭建并运营农地市场

农村土地流转交易市场体系不完善、中介服务机构不健全、交易规则不明确、交易流程不规范、土地流转信息渠道不畅通等一直是农村土地有序流转交易的障碍。在这一背景下，除诱致性制度变迁（内部产生机制）和引导规范市场行为的国家法律和政策（外部助推机制）外，还需要土地流转交易的市场化推进（过程强化机制），也就是农村产权交易市场的建设和运营。从20世纪90年代出现非正式的土地流转交易中介为标志，广义上的农村承包土地经营权市场开始发育成长，到后来各地依托农村经营管理机构开始建设农村土地流转服务平台，主要路径是依托区县和乡镇的农村经营管理机构，在原有负责农村土地承包指导管理的职能基础上，搭建信息服务、中介服务和咨询服务平台，逐步成为能为土地流转交易双方提供有效服务的市场平台。从2008年成都农村产权交易所的成立，区域性的、有形的农村产权交易市场开始蓬勃发展，此后北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、浙江先后由政府或国资企业主导建立起了农村产权交易所，农村承包土地经营权市场的建设发展进入了新阶段。

2015年1月，国务院办公厅印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，提出“要坚持公益性为主、公开公正规范、因地制宜、稳步推进的基本原则，以坚持和完善农村基本经营制度为前提，以保障农民和农村集体经济组织的财产权益为根本，以规范流转交易行为和完善服务功能为重点，扎實做好农村产权流转交易市场建设工作。”2016年6月农业部印发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》[11]，为各地提供了规范运营农村承包土地经营权市场的参照文本。各省市以此为契机，纷纷出台实施意见，全面加强对市场建设和发展的支持和指导，目前全国至少有20个省市建立了区域性的农村产权流转交易有形市场平台。

3 农村承包土地经营权市场建设发展中的政府行为绩效评价：以天津为例

天津是京津冀协同发展国家战略的重要支撑节点，农业农村资源要素丰富，全市共有10个涉农区、155个涉农乡镇（街道）、3 600余个村集体经济组织，全市现有耕地面积37.14万hm2，其中基本农田面积28.47万hm2，由农户承包的土地25.87万hm2。近年来，天津市及各区有关部门积极作为，在推进农村承包土地经营权市场建设发展方面出台了一系列政策举措，建成了覆盖全市农村产权流转交易市场体系，为促进农村土地资源的有效配置奠定了很好的基础。

3.1 天津市推进农村承包土地经营权市场建设发展的主要政策举措

为引导以农村土地为主的各类产权要素有序流转交易，不断推进农村集体和农民的资产资源要素资本化、市场化，促进农村经济社会发展和农民收入持续增加，天津市在推开农村产权制度领域重要改革的基础上，按照“先引导流转发育市场、再搭建平台构建市场、最后完善功能形成体系”的思路，从强化资金扶持引导、加大组织推动、完善市场体系等方面入手，着力健全完善农村产权流转交易市场体系。

一是夯实农村产权制度基础。着眼于构建“产权清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的现代农村集体产权制度，加快推进农村产权制度领域的基础性改革。2014年以来，天津先后以市委市政府或市级部门名义出台了《关于开展农村土地承包经营权登记工作的通知》、《关于加强农村集体资金资产资源监督管理的意见》、《关于引导农村土地有序流转发展适度规模经营的意见》和《关于积极稳妥地推进村集体产权股份合作制改革试点工作的意见》等文件，围绕农村资产资源要素的确权登记、监督管理和优化配置进行了卓有成效的试点试验。2017年，又以市委市政府名义印发了《关于统筹推进农村集体产权制度改革的意见》，对统筹推进农村集体产权制度领域的改革进行了顶层谋划和部署。截至目前，天津市已经基本完成全市承包土地的确权登记颁证工作，全面推开了农村集体产权制度改革工作，基本构建起了适应现代都市型农业发展的农业经营体系，为农村承包土地经营权市场的建设发展创造了良好的制度环境。

二是强化资金扶持引导。以天津市农业农村委为主的各级政府部门深刻地认识到市场在农村土地资源要素配置中的重要作用，从引导微观主体自主流转交易承包土地经营权入手，稳妥有序地鼓励、支持、引导农村承包土地经营权市场交易行为。从2013年开始，天津市农业农村委会同市财政局等有关部门出台了“农村承包土地规范化规模化流转试点”支持政策，对规范化规模化流转农村承包土地的家庭农场、土地股份合作社等农业经营主体进行补贴，累计投入7 820.5万元，累计扶持家庭农场69个，土地股份合作社83个。通过扶持这类市场行为规范、发展水平较高的农业经营主体，实现规范化规模化流转农村土地、发展适度规模经营的目标，为农村承包土地经营权市场的发育树立了导向、创造了条件。

三是强化组织推动。天津市从市场平台的建设出发，采取“小步慢走”的方式稳步开展农村承包土地经营权市场的建设工作，主要做法是建设平台、规范合同、健全网络、加强监管。在建设平台方面，2011年，由天津市农业农村委牵头，与宝坻区人民政府、市产权交易中心共同出资2 000万元组建天津农村产权交易所有限公司（以下简称天津农交所），并以此为龙头推动全市农村承包土地经营权市场的建设。与此同时，指导各涉农区建设区级和乡镇级农村土地承包管理和流转服务平台。在规范合同方面，天津市农业农村委会同市市场监管委印发了全市统一规范的《天津市农村土地承包经营权流转合同》（示范文本），引导各类主体规范签订流转合同，规范开展流转交易行为。在完善网络方面，天津市农业农村委建立了全市统一的农村土地承包经营权管理信息系统，并在系统中嵌入了承包土地经营权流转信息网，实现了土地流转信息网络对涉农镇、村的全覆盖。在加强监管方面，天津市成立了由市农业农村委牵头，12个市级部门参加的市农村产权流转交易市场建设发展联席会议制度，从市场运行、风险防控等方面全面加强对市场建设发展的监督管理。截至目前，天津市累计投入财政资金2 187.2万元，建成市级平台（天津农交所）1个，区级平台10个，乡镇平台151个，村级服务点3 600余个。

四是提升完善市场体系。为克服市场运营不顺畅、业务功能不完善、信息集散不同步等问题，天津市政府办公厅印发了《关于加快健全完善农村产权流转交易市场的指导意见》，对全市农村产权流转交易市场的职能定位、性质、构成、功能、交易品种、交易主体和日常监管等方面作出了明确规定，明确了全市农村产权流转交易市场的建设发展方向，设计了统一顺畅的市场架构体系。同时，制定出台了《农村产权流转交易市场管理办法》和《农村产权流转交易市场区级分市场、乡镇工作站建设标准》，对全市农村产权流转交易市场的各级平台建设以及市场运营管理作出了具体规定，有效规范了市场的建设发展。目前天津市农村产权流转交易市场的1个市级平台、10个区级分市场和151个乡镇工作站已经全部建成运营，全市统一的农村产权流转交易信息管理系统已经正式上线运营，在全国率先建成了覆盖全市、三级一体的农村承包土地经营权市场（产权流转交易市场）体系。

3.2 天津市推进农村承包土地经营权市场建设发展的政府行为绩效分析

一是在农村承包土地流转率方面。近年来，天津市的农村承包土地流转率持续提升，从早先低于全国平均水平，到2018年高于全国平均水平近10个百分点（图1），比较客观地反映了政府推进农村承包土地经营权市场建设发展而产生的积极成效和正面效应。

二是在农村土地进场交易方面。截至2018年底，天津市农村承包土地经营权市场各级平台累计组织完成农村产权交易882笔，总成交金额达27.1亿元（图2）。农村产权交易从“线下”走到“线上”，场内竞价率达42.61%，溢价率为24.78%，进场交易面积也从2013年的180余hm2增加到2018年的17 519.47 hm2（图3）。聚焦天津市政府办公厅出台《关于加快健全完善我市农村产权流转交易市场的意见》（津政办发〔2015〕99号）的2015年，当年成交亩数较2014年同比增长252.63%，充分体现了政府在农村承包土地经营权市场建设发展中的巨大推动作用。

三是在农村承包土地经营权市场组织交易活动的效率方面。农村产权流转交易系统上线之后，流转行为得到规范化管理：村集体通过交易系统提交申请材料，镇（街）、区农经站、市农交所全部线上审核，意向受让方通过交易系统在线报名，双方通过网络竞价方式成交，转出方和意向受让方不用亲自到农经站、农交所办理业务，同时意向受让方通过交易系统在线报名避免了现场报名串标情况的发生。整个土地流转交易过程最快仅需14个工作日即可完成，大大提高了土地流转效率，农村土地流转交易全流程基本实现“一个工作站接待、一站式服务、一次性办结”，一次性办结率达91.72%，实现了“让信息多走路，让农民少跑腿”的目标。

四是在农村土地流转交易溢价方面。2014年竞价系统上线后，农村土地流转交易溢价率逐年攀升，2017年已达到40.78%。在这一方面效果反映比较明显的是滨海新区，2017年上半年滨海新区土地流转取得了突破性进展，全部采取农村产权流转交易信息系统网络竞价方式，由“线下”转为“线上”，由过去私下交易转为线上透明交易，大大提升了资产溢价率水平，溢价率达27.66%。

从上述分析可以看出，从2013年天津市着手推进农村承包土地经营权市场建设以来，农村土地流转率、农村土地流转进场交易量及成交金额、农村土地流转进场交易效率以及农村土地流转交易溢价率均有显著提升，充分证明政府在推进农村承包土地经营权市场建设发展方面取得了显著的成效。但是也应该看到，农村土地进场交易占全市农村土地流转总量的比重还比较小，农村承包土地经营权市场的建设发展还有很大空间。

4 农村承包土地经营权市场建设发展中的政府行为演进方向及政策建议

党的十九大报告指出，“新时代的经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”2017年12月召开的中央农村工作会议指出，“实施乡村振兴战略，必须大力推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性[12]。”综上，政府在推进农村承包土地经营权市场建设发展过程中发挥了不可或缺的作用并取得了显著成效。但是从市场经济体制机制完善发展的长远趋势来看，政府在农村承包土地经营权市场的建设发展过程中必然要经历一个角色转换、作用转换的过程，要逐渐从市场的建设者转变为监管者，从制定市场规则转变为适应市场规则、遵守市场规律，从直接推动市场交易行为转变为间接引导、监测矫正市场行为，只有完成这一转变，才能真正实现资源要素市场化配置的新局面。

4.1 从建设市场平台转变为监管市场运行

我国农村承包土地经营权市场的各类平台绝大多数是由不同层级的政府部门主导或由政府与国有资本联合建设起来的。值得注意的是，若政府部门直接参与到市场平台的管理运行之中，决策效率较低，适应市场的能力较差，更存在既是“运动员”又是“裁判员”的问题。根据对各省市农村承包土地经营权市场建设运营模式的优劣比较和趋势判断，在新时代农村承包土地经营权市场建设发展中，政府应该从市场建设者的角色中解放出来，更多地担当市场监管者的角色，让市场各级平台更直接、更有效地参与到农村土地资源要素的配置中，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

4.2 从制定市场规则转变为适应、遵守市场规律

我国的农村承包土地经营权市场是农村土地集体所有制下的特殊市场，在建设发展初期前无古人、旁无借鉴，各级政府通过借鉴学习、总结创新，结合各地实际制定了一系列交易规则。从目前掌握的情况看，绝大多数规则是符合市场规律的，但也存在与社会主义市场机制不相符的市场规则。在未来很长一段时间里，政府的主要任务就是对不符合市场规律的交易规则进行修改完善甚至废除，根据市场规律要求和农村土地流转交易的客观实际完善相关规则。各级政府有关部门，在完成培育发展市场体系并制定完善政策体系的基础上，作为社会主义市场经济的一个参与主体，应严格遵守市场经济体制下形成的各项成熟合理的交易规则。

4.3 从直接推动市场行为转变为监测矫正市场行为

在农村承包土地经营权市场建设发展初期，各级政府通过安排专门的扶持引导资金、组织推动规模化流转等方式直接推动了农村承包土地经营权市场交易行为，对市场的发育、建设与发展完善发挥了巨大的作用。随着各地农村承包土地经营权市场的规范完善，市场机制在推动农村土地流转交易方面的作用日益直接和明显。可以断定，随着产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的市场机制不断完善，政府将不必再直接参与推动引导市场交易行为。但是，基于我国农业农村发展的特殊性，政府应继续担当有效监管者的角色，对破坏市场规则、损害农民利益的不当行为进行制止、矫正。

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