境外工程档案标准化管理规范探究

2020-10-12陈慧罗慧玉王晓晓张凯

北京档案 2020年9期

陈慧罗慧玉王晓晓张凯

摘要：“境外”与“工程”双重属性赋予境外工程档案管理极其多元的特点，这些特点在突显境外工程档案管理特色的同时，也引发管理冲突、监管困难、档案流失以及利用不便等问题。文章在深入探析上述问题根源的基础上，提出以标准化助力境外工程档案管理走出困境，即通过实现管理体制标准化与业务环节标准化促使境外工程档案管理工作由“繁”变“简”，由“人治”走向“法治”，由“杂乱”走向“统一”。

关键词：境外工程档案管理特点现实困境标准化管理

Abstract： The dual attributes of“overseas”and“engineering”give extremely diverse characteristics tooverseasengineeringarchivesmanagement. These characteristics not only highlight the distin？ guishing features of overseas engineering archives management， but also cause problems such as man？ agement conflicts， regulatory difficulties， archives loss and inconvenience in utilization. On the basis of in- depth analysis of the above- mentioned prob？ lems， this study proposes that standardized manage？ ment can help overseas engineering archives man？ agement get out of such dilemmas. It means that the overseas engineering archives management can be changed from“complex”to“simple”， from“rule by man”to“rule by law”， from“messy”to“unification”by realizing the standardization of management sys？ tem and business links.

Keywords： Overseas engineering archives； Man？ agement characteristics； Realistic dilemmas； Stan？ dardized management

一、引言

在贸易经济全球化深入发展、区域经济一体化加快推进的大背景下，我国境内企业纷纷加快“走出去”的步伐，积极承接境外项目，延伸業务领域，由此产生了大量不同形式、不同载体的境外档案[1]。其中，境外工程档案是国内企业在境外工程项目建设过程中形成的具有凭证和参考价值的各种文字、图表、声像及实物等文件材料[2]。它既能全面地反映境外工程项目的性质、规模和施工质量，为工程的后续管理与维护营运提供有效依据，也能真实地记录各项工程活动的证据、责任和详细情况，为境外机构的权益维护与争端解决提供有力保障[3]，在境外档案中占据着十分重要的位置。

境外工程档案集“境外档案”与“工程档案”的双重特色于一体，其管理也相应地呈现出“境外”与“工程”两方面的特点。这些特点在凸显境外工程档案管理特色的同时，也为其管理带来了更加严峻的挑战，诸如管理冲突、监管困难、档案流失及利用不便等日益尖锐的现实问题由于缺乏标准化管理规划而长期得不到解决。但现阶段境外档案研究仍主要集中在境外历史档案征集机制、境外企业档案管理模式、体系与策略探析等方面，对境外工程档案的研究较少，仅有的研究或从宏观层面对境外工程档案管理的重、难点加以分析，或从组织机构角度对境外工程档案管理的现状及问题进行探究，尚未对境外工程档案管理进行标准化的总体规划研究。

因此，本研究拟从标准化管理的视角入手，对境外工程档案管理的现实困境及其解决思路进行再思考。标准化是指在各类社会实践中，对重复性的事物和概念，通过制订、发布和实施标准达到统一[4]。标准化视角下的档案管理主张以相关国际通用标准引领和指导档案工作的开展，用统一的标准及规范固化档案工作的科学方法与程序[5]，将其应用于境外工程档案管理实践中，可避免各主体在管理体制与业务环节中的不一致性或不通用性，从而有效缓解上述四大困境带来的困扰。

二、境外工程档案管理的显著特点

境外工程档案本质上是境外档案与工程档案的复合体，在其管理方面也融合了“境外”与“工程”的双重属性，体现出管理主体的多元性、监管流程的特殊性、保管形式的分散性以及语言种类的多样性。“境外”与“工程”双重属性的融合并非二者属性的简单叠加，而是含有内在逻辑的重新组合，如图1所示。

（一）管理主体的多元性

境外工程档案管理主体的多元性，是境外工程项目参建单位繁多、涉及国家多元的结果。一方面，境外工程项目涉及主体广泛复杂，对外涉及当地政府、承包方、建设方、设计方、施工方及监理方等，对内又涉及企业的各个部门[6]。这些主体在工程项目建设期间会生成大量的原始记录，并对其负有相应的管理职责。因此，境外工程档案管理的责任主体并不是单个参建方或其档案管理部门，而是对上述多个主体全方位、多层次的整合。另一方面，境外工程档案管理主体的多元性也源于主体所在国家的多元性[7]。境外工程建设由来自不同国家的参建方共同完成，他们分别对工程各阶段档案负有管理职责，且责任主体与档案管理间存在复杂的对应关系，某一阶段工程档案的管理可能由多国参建方负责，某一国参建方也可能支持多项工程档案管理业务。

（二）监管流程的特殊性

境外工程档案监管流程的特殊性，是境外工程项目监管力量分散、监管范围宽泛的结果。一方面，由于境外工程项目建设处于国境范围之外，其档案监管工作无法集中于境内本部，因而呈现出监管力量相对分散的状态[8]，监管流程因此变得更为复杂，需接受境内外双重监管；另一方面，工程档案的监管范围更加宽泛，需对项目建设过程中产生的前期文件、设计文件、施工技术文件、竣工文件、设备文件乃至电子文件进行全面的质量监管，而大多境外机构缺乏健全的档案管理机构，难以执行“整改处置—考核兑现—信息反馈—复查落实—签名认定”这一闭合监管流程[9]，因此境外机构常以“监理制”替代“签名认定制”，将档案监管的责任交由第三方。监理在业主的授权下对各参建方的工程档案工作进行业务指导、监督和检查，通过事前、事中及事后控制确保档案监管与工程同步。

（三）保管形式的分散性

境外工程档案保管形式的分散性，是档案形成地域相对分散、保管思维因“国”而异的结果。一方面，境外工程项目建设跨度大、参建单位点多面广，其档案形成具有显著的地域分散性，加剧了档案集中保管的困难性[10]。受制于距离遥远，大多境外工程档案仅依靠工作人员回国时陆续带回，而工程项目周期长且工作人员回国次数有限，实体档案无法及时移交国内进行统一归档与保管，致使其长期处于散存两地的状态，部分档案甚至因归档滞后而最终留存于个人手中[11]。另一方面，我国境外工程项目涉及多个国家和地区，而不同国家和地区在工程档案保管思维上不乏差异性，“集中式保管”与“分布式保管”两种主流保管思维的博弈始终存在[12]。部分境外项目驻在国（如加拿大、老挝等）推行分布式保管，即当地形成的档案分散保存于各业务部门，无须实行集中统一管理[13]。因此，境外工程建设期间产生的文书档案、图片档案、声像档案与实物档案等各类档案往往随着项目的完成而散存于相应部门。

（四）语言种类的多样性

境外工程档案语言种类的多样性，是境外工程项目涉及国家广泛、语言环境复杂的结果。我国境外工程建设业务已拓展至185个国家和地区[14]，境外工程档案所涉及的驻在国既包括美国、英国及澳大利亚等英语母语国家，也涵盖西班牙、墨西哥及哥伦比亚等西语母语国家，还涉及德国、法国、俄罗斯、日本及印度等其他外语类型国家。由于驻在国的工作语言不同，境外工程项目在建设过程中面临着更为复杂的语言环境，使得工程档案语言文字不仅涉及本国语言，更有相当一部分涉及驻在国语言[15]，由此展现出语言种类的广泛性与多样性。

三、境外工程档案管理的现实困境

境外工程档案管理受“境外”与“工程”双重属性的影响而呈现出四大显著特点，这些特点使得境外工程档案管理在实践中面临着与之相应的挑战。其中一些挑战由于长期未采取有效策略，逐渐成为阻碍境外工程档案管理的现实困境。

（一）多元的管理主体引发管理冲突

境外工程档案管理的责任主体具有多元性，意味着境外工程档案同时接受多个主体的管理，是一種分散的、多元的、无中心的管理机制。由于缺乏统一的管理制度和标准加以约束，在这一机制下，不同主体对境外工程档案采用的管理模式、原则及方法不尽相同，致使档案管理过程中不可避免地产生一定冲突[16]。以某电力公司为例，其下属44家境外机构中，5家机构制定了专项的境外工程档案管理制度，而其余39家机构仍参照国内本部的档案管理相关制度，因而在工程档案管理模式上存在冲突。部分境外机构实行属地化管理，即所有档案均在当地整理、保存和利用；部分机构采取分段管理方式，即项目前期档案由国内本部进行管理，项目建设或运营周期的档案则由境外机构实行属地化管理；还有部分境外机构则将档案全部交由本部集中管理[17]。

此外，境外工程档案管理主体所属国家或地区不同，工程档案的管理制度必然存在一定差异，从而增加了管理的复杂性。例如，也门、沙特等国规定，不允许将地质档案材料带离出境，而中国许多企业要求境外工程项目结束后，所有档案移交国内，实现集中统一管理。为满足各自国家或地区对工程档案管理的相关规定，中外方管理主体对于境外工程档案管理存在多套制、多版本及多规格的要求，但通常难以有效落实[18]。

（二）特殊的监管流程加剧监管难度

境外工程档案监管流程具有特殊性，意味着境外工程档案的监管工作有别于境内，监管流程的复杂化及差异化加剧了档案监管难度。一方面，境外工程档案的监管工作需接受境内本部的监督与指导，但境内本部因无法深入现场检查，在监督和指导的“度”上难以把握[19]，若监管过度容易造成境外监管压力过大，若监管缺失则又可能引发工程档案的质量问题；另一方面，以签名为准的境内机构本部在监督境外机构档案工作时很难发现问题，因为其通常认定监理机构审查无误后方才签字，只要签字符合要求，在监管困难的情况下境内机构本部不会再次查验档案本身是否齐全完整。例如，某电力公司境外工程项目实施监理制，其监理单位重工程质量监理而轻档案质量监理。在境内机构本部对境外档案工作开展远程监督时，因档案签名符合规范而未发现问题。但当境外工程档案移交本部时却发现档案仍存在诸多问题，如施工记录文件的数据失真或工程图纸不规范等[20]。

（三）分散的保管形式致使档案流失

境外工程档案的分散保管，意味着其将长期依托各形成单位进行保管，保管方由单方变为多方[21]。这一转变使整个工程项目的档案完整性会受到各方保管水平的制约，任意一方的保管不当均有可能造成档案流向不清，从而加剧档案流失的整体风险。加之境外机构的档案管理人员相较境内存在更强的不确定性，较大的人员流动性往往会导致档案管理工作的非连续性，若档案交接不及时极易造成档案丢失现象，从而影响境外工程档案的整体价值[22]。

境外工程档案保管方也可能受部分驻在国分布式保管模式的制约，放弃集中式保管转而实行档案的分散管理，将档案管理的责任移交给各业务部门。然而，部分已适应集中式保管模式的业务部门，对分布式保管的本质与机制不甚了解，仅简单模仿驻在国的保管形式或组织方法，而忽略档案保管的流程设计，容易引发境外工程档案流向不清、管理缺失的问题。例如，某电力公司境外机构实行部门责任制的分散式管理，但未设置与之相适的审批流程，致使档案管理人员无法按照境外工程档案归档范围进行检查并根据审批权限对档案进行调取，从而造成档案的流失[23]。

（四）多样的归档语种造成利用不便

境外工程档案归档语种具有多样性，意味着语言障碍成为档案潜在利用价值挖掘的一大难题。由于境外工程档案本身内容复杂且专业性强，而兼具外语翻译水平与档案专业知识的人员极少，多数境外机构并未实现工程档案译文稿与原文稿同步归档[24]。即便少数境外机构实现同步归档，所归档的译文稿形式也不尽相同，难免为档案归档后的开发与利用造成诸多不便。例如，某电力公司为响应国家“一带一路”倡议的号召，在“一带一路”沿线国家中持续跟踪开发了多个工程项目，在此过程中产生了中文、土耳其语、老挝语以及缅甸语等多语种档案。这些多语种档案大多仅以形成语言统一归档，少部分遵循“当地语言—英语—中文”的翻译流程（请当地认可的翻译公司翻译）进行双语归档。但因各境外机构对翻译内容及要求尚未统一，部分归档的译文稿中有些仅翻译案卷封面、卷内目录及备考表等关键部分，给档案的利用造成困扰。由于无法有效克服语言障碍，该公司境外工程档案开发利用程度始终较低[25]。

四、境外工程档案标准化管理：助力档案管理走出困境

境外工程档案因其固有的特点在管理实务中陷入管理冲突、监管困难、档案流失与利用不便等现实困境，而这些困境很大程度上源于境外工程档案多元共治过程中缺少统一且通用的标准。因此，克服困境应致力于消除多元管理主体在“制度管理”“流程管理”“档案保管”和“档案利用”等方面的差异。标准化管理主张在管理过程中对实际或潜存的重复性、共通性问题制定国际通用规则[26]，将其落实于境外工程档案管理实践中，可使档案管理工作不再受双重管理、双套流程及多元语种的困扰，推动多数现实困扰迎刃而解。档案管理标准化既涉及管理体制标准化（含制度与流程），也涵盖业务环节标准化（含保管与利用），是解决上述困境的有效手段。

（一）实现档案管理体制标准化，突破管理冲突与监管困难

在境外工程档案管理实务中，管理冲突与监管困难的两大难题是由制度管理与流程管理不善所致。为走出困境，档案管理主体应充分重视境外工程档案管理体制标准化，通过实行统一的战略性标准来引导制度管理与流程管理工作，实现制度管理标准化和流程管理标准化。

境外工程档案管理冲突的产生，源自各管理主体间缺乏统一适用的档案管理制度作为可供参考的实践依据[27]。因此，解决这一问题的关键便在于消除多元主体间多套制、多版本的管理制度。各管理主体可参考现行国际标准《信息与文献—文件管理体系—要求》（ISO 30301：2019）[28]。该标准从战略上考虑了跨组织结构、跨地理边界和跨部门的文件管理，可为境外工程档案管理的最佳实践提供管理框架和方法[29]。通过规范文件过程和受控文件系统将文件管理工作模型化，能够确保文件管理机制、原则和方法的统一。若境内外档案管理主体均以该标准下科学合理的管理体系对工程档案管理加以约束，并加强制度标准化的引导功能，将有效缓解管理冲突问题。

境外工程档案监管难度的加剧，则归咎于境内外档案监管方采取的监管流程复杂化与差异化[30]。因此，要克服这一难题，就应化“特殊性”为“通用性”。在监管流程管理上，ISO 9000质量管理标准所提供的质量监控内容与程序具有参考价值。ISO 9000质量管理标准视角下的档案监管工作，强调对文件质量记录与现场过程管理的把控，把质量控制的客观要素设定为标准，把档案监管工作扩展到整个文件生命周期，实现全方位、全过程的监管[31]。若境内外档案监管方均在ISO 9000质量管理标准下实施工程项目档案监管工作，把工程文件质量纳入工程质量管理体系，以统一的质量要求作为监管的依据，那么境内外工程档案监管流程间的本质差异（即档案的质量监控标准）将不复存在，由此产生的监管难题也将迎刃而解。

（二）推进档案业务环节标准化，避免档案流失与利用不便

在境外工程档案管理实务中，档案流失与利用不便两大现实困境则是由档案保管与档案利用难所致。这两大困境的解决思路应聚焦于境外工程档案业务环节标准化，即通过设定通用化的操作标准来指导档案保管与档案利用等实践，实现档案保管标准化和档案利用标准化。

境外工程档案的有效保管建立在档案归属清晰的基础上，因此，减少境外工程档案流失，首先需要解决境外工程档案的流向问题。根据《信息与文献—文件管理第1部分：概念与原则》（ISO 15489—1：2016）的要求，文件的保管工作必须经过授权；必须遵循已批准的规定、程序进行；必须明确各执行主体的责任[32-33]。若境外机构工程档案保管原则的设定均以ISO国际标准为依据，维持保管责任主体的清晰化，便能有效避免档案原始材料因归属不清而流失，从而保证境外工程档案的连续性、完整性。

境外工程档案得以利用的前提是确保多语种档案的通用性，唯有对多语种档案进行统一语言、统一标准的归档，消除归档语种的非通用性，才能使其更好地服务于后续利用[34]。对于境外工程档案文字应用的问题，ISO暂未发布相关标准予以指导。若未来国际标准规定境外工程档案需采取通用的国际语言（如英语）为主要用语，那么遵循该标准的境内外机构便能够省去多语种档案语言翻译的烦琐程序，并满足多语种档案有效利用的现实需求。

值得注意的是，尽管现有通用型国际标準体系可以为境外工程档案管理走出困境提供借鉴，但将其应用于实践中仍较为困难。况且部分困境尚不可通过现有国际标准解决，其他可解决的困境也需综合考量多个国际标准，而这要求档案人员对国际标准十分了解。因此，在尚未出台境外工程档案管理专项国际标准的情境下，标准化管理的实现还存在一定障碍。现阶段，开展境外工程项目的企业可以暂以上述国际标准作为参考，但标准化管理的最终实现还有赖于专项国际标准的制定。

五、结论与建议

随着大批“一带一路”合作项目落地生根，我国进入了境外工程项目高速拓展的阶段，境外工程档案的构成更加丰富，档案价值也日益凸显；但档案管理却因其固有的特点，面临管理冲突、监管困难、档案流失及利用不便等困境，阻碍了档案信息资源价值的实现。在如何推动境外工程档案管理走出困境这一问题的引导下，本研究结合境外工程档案所呈现的特点，剖析现实困境的成因并识别其解决的关键要素，在此基础上探寻标准化视角下境外工程档案管理的可行路径，如图2所示。

研究发现，标准化为工程档案跨境管理的实现提供了一种崭新的视角和思路。以标准化为导向，积极借鉴ISO 30301：2019、ISO 9000及ISO 15489—1：2016等现行国际标准，并将其作为管理体制标准化与业务环节标准化的参考框架和基准，有助于克服境外工程档案管理困境。但想真正走出困境，离不开国际标准化工作的支撑，因此，各国应协同推进境外工程档案管理专项国际标准的尽快落实，使其可直接用于指导工程档案跨境管理实践。我国在已有SC11文件管理标准制修订工作的基础上，可以有计划地申领与境外工程档案管理相关的专项国际标准制定工作，提升我国在国际标准制修订工作中的话语权[35]，力求为企业“走出去”和“一带一路”倡议的实施提供标准指引。