学习《中华人民共和国公职人员政务处分法》兼谈做人大工作的体会

高友东

《中华人民共和国公职人员政务处分法》（简称“政务处分法”）于2020年7月1日起施行，民进中央领导高度重视对此法的学习和执行。民进中央常务副主席刘新成要求我们要搞清楚“为什么制定政务处分法”“政务处分法与公务员法、监察法的关系是什么”以及“重点把握的重要内容”等，以保障更好地学习贯彻与执行。

沿着这个思路，结合笔者工作实践与体会，尝试回答這几个命题，希望给大家学习和理解政务处分法提供一些参考。

题外话

1982年大学毕业，笔者就到地方人大常委会机关工作。2018年笔者以民进会员身份参加全国人大常委会和监察司法委员会工作，在具体工作中和履职任务压力下，笔者强烈的感受是：新时代人大工作与20世纪80年代初刚刚恢复不久的人大工作有很大不同。在边学边实践边思考中，笔者逐渐明白并坚定了一个道理，搞清楚一个情况。一个道理是“中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”。这个基本道理，也是我们工作中必须遵循的重要原则。首先，只有党的领导，才能实现人民当家作主，只有坚持党的领导，才能实现依法治国，而党的领导、人民当家作主都是在法律范围内活动，因此只有依法治国、法律保障，人民当家作主和党的领导才能有序，行稳致远。一个情况指“国家治理体系”。国家治理体系是在中国共产党领导的中国特色社会主义制度框架下，国家所有公职部门和人员，包括各政党、人民团体、企事业单位、社会机构等，都是在党的统一领导下的一个治理体系，各系统、各部门都是国家治理体系的组成部分，只是工作职责、工作程序和具体要求不同而已。从这两点出发，对理解各自工作定位、履行职责，理解、分析、处理各种问题都会有清醒的认识，有利于摆正自己的位置，积极履职和正确行使权力（这是在人大工作尤其要注意的）。比如，人大实施法律监督，首先要认识到，各部门各项工作也是与自己的工作一样，都是在党的统一领导下履行职责。依法实施对某项工作的监督是依照并对照法律条文，对该部门贯彻执行和落实法律的情况进行检查监督，是规范部门准确执法、纠正违法，工作中发现问题、提出问题，有关方面必须改进、落实并有回复，这是法律监督的刚性要求。而这种刚性要求，不是具体的工作指导和工作检查，更不是找麻烦、找难看，而是更好地帮助和支持工作。立法工作也是一样，人大是在党的领导下代表人民，站在国家人民立场，以客观公正的视野、态度，进一步完善与提高国家治理体系和治理能力，并以法言法语，明晰职责、规范行为等，而不是站在部门角度和部门立场。

一、新时代立法的主要特点

中共中央总书记习近平说，历史和现实都告诉我们，法治兴则国兴，法治强则国强。“能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”中共十八大以来，中共中央对全面依法治国作出一系列重大决策、提出一系列重大举措。中共十八届四中全会制定了推进全面依法治国的顶层设计、路线图、施工图。中共十九大对新时代推进依法治国提出了新任务，明确到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，同时坚持依法治国、依法执政、依法行政一体建设。

新时代我国的立法工作有着鲜明的时代特点：

（一）更加强调党的领导。全面依法治国是个系统工程，立法必须在中国共产党的统一领导下进行。党的执政经验使党更加认识到“依法治国首先要有法可依”。中共十八大后，中共中央率先垂范，积极构建党内法规体系，党内法规建设取得长足发展和完善。中共十九大后，为了统筹兼顾、重点把握、整体谋划，中共中央还成立了中央全面依法治国委员会，组建中办法规局，使党内法规的“立改废”进入快车道。目前党内法规和规范性文件4000多部，为国家立法，包括制定政务处分法奠定了坚实的基础。

（二）更加注重人大主导。以往立法，主要是由部门起草，交国务院法规局审查后，提请国务院审议，再报人大审议通过。这样的立法过程，使一些法律，特别是部门法，难免带有一定的部门色彩，融进一些部门利益；为了体现人民当家作主，当前立法更加强调人大主导立法。有的是人大直接起草，有的是有关部门起草后，提交人大进入立法程序，人大再组织工作专班，重新开展调查研究、召开各种形式的座谈会，广泛征求相关专家、社会公众和有关部门意见，然后由人大相关委员会、法工委、宪法和法律委员会审查，再提交委员长会议、常委会，乃至人代会审议通过。为了做好人大立法修法工作，成立工作专班，全国人大常委会委员长栗战书指出，要充分发挥人大在立法工作中的主导作用，强化对立法修法各项工作的统筹组织协调。他强调，目前，已经就重点立法修法项目成立了工作专班，人大这边由相关副委员长牵头，专门委员会、工作委员会具体负责。各工作专班要尽快明确具体任务、责任和时间表，集中精力、抓紧推进相关工作。要建立立法修法协调机制，加强与有关单位和部门的沟通，及时了解掌握和通报工作进度，协调解决立法工作中的问题和分歧，在法律衔接、立法技术等方面严格审核把关。立法修法工作中的重大问题和重要事项向常委会党组汇报，必要时向中共中央请示报告。政务处分法草案就是人大监察司法委员会主导，按照这样一个程序和要求进行的。

（三）更加注重法律的“咬合性”（即法律责任、法律的惩戒作用）。以前立法，多是宣示性的，更多强调的是原则性。按照新时代立法要求，更多地强调“法律责任”，强调法律的惩戒性，以及司法、执法的尺度标准。此外，新时代立法还更加强调立足体系建设，不断增强法律的系统性、协同性、整体性，适应治理体系与治理能力现代化要求，整合资源、统一协调的大格局，统一规范，调动各方面力量和积极性，形成合力，不断提高立法质量。政务处分法的“咬合力”，较之以往法律都更加具体，惩戒性更强。

二、制定政务处分法的重要性

政务处分法全称为《中华人民共和国公职人员政务处分法》。学习中，不少同志提出，国家刚刚制定了监察法，实现了所有公权力的全覆盖，又刚刚修订了公务员法、法官法和检察官法，吸收了实施多年积累的经验，弥补了法律的缺失和不足。为什么还要制定政务处分法？笔者了解的情况不全，认为可从以下几个方面认识：

（一）中共中央的重大决策部署。按照中共中央部署和要求，在全面依法治国的前提下，要建立健全系统完备的法律体系和治理体系。宪法和监察法规定了监察机关行使对所有公职人员的监察，但如何监察和怎样工作，监察法还不太系统、具体、细致。为解决工作急需，2017年下半年中央纪委国家监委（筹）就开始了研究起草工作，2018年初先行制定了《公职人员政务处分暂行规定》，作为实施政务处分的过渡性规范，同时也为起草政务处分法探索经验。制定政务处分法于2019年正式列入中央政治局常委会、中央全面深化改革委员会、全面依法治国委员会工作要点和全国人大常委会立法工作计划。根据中央统一安排和人大分工，政务处分法起草工作由国家监察委员会牵头，全国人大监察司法委员会、全国人大常委会法工委参加，法律案由全国人大监察司法委员会提请审议。中央纪委国家监委反复研究、征求意见、修改，数易其稿，形成初稿，2019年6月提交全国人大常委会办公厅，正式启动立法程序。全国人大监察司法委员会会同有关部门立即组成立法工作专班，在深入学习习近平总书记系列重要讲话和前期工作的基础上，进一步开展研究论证和起草工作，经过听取常委会组成人员和有关方面意见、建议，反复修改、完善，正式形成法律草案。

（二）适应深化国家监察体制改革的要求。从立法目的看，主要是健全法律体系，完善监察制度，规范政务处分，强化对行使公权力的公职人员的日常监督，促进公职人员依法履职、廉洁从政从业、坚持道德操守。从立法要求看，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻中共十九大和十九届二中、三中全会精神，落实中共中央深化国家监察体制改革的重大决策部署，以监察法为依据，总结实践经验，突出制度的针对性和实效性。综合来看，笔者认为主要体现在以下四个方面：

1.落实党管干部原则，坚持和加强党的全面领导的需要。中国共产党是我国最高政治领导力量，是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。党管干部是坚持党的领导的重要原则。作为执政党，既要选拔任用干部，更要管理监督干部。政务处分是加强对公职人员的管理和监督，对违法公职人员及时进行惩戒的重要制度。制定政务处分法，把坚持和加强党的全面领导、党管干部原则等，具体化、制度化、法律化，强化对公职人员的政治监督，把反对党的领导，反对社会主义制度，损害党和国家声誉，拒不执行或者变相不执行党和国家的路线方针政策、中共中央重大决策部署等行为，明确规定为公职人员违反宪法、法律和其他政治要求的违法行为，使自觉坚持和切实维护党的领导成为公职人员的法律义务，为有效发挥中国共产党领导这一最大制度优势提供有力的法治保障。

2.健全国家监察体制，推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的中共中央作出的事关全局的重大政治体制改革，也是强化党和国家自我监督的重大决策部署。政务处分作为国家监察体制改革的一项重要制度创新写入监察法，目的是落实“把所有行使公权力的公职人员置于监督之下”的要求，以法律为尺子，全面填补改革前在违犯党纪和违反刑法之间，对职务违法行为进行惩戒的制度空白。然而，监察法对政务处分只作了原则规定，对公职人员哪些行为应当给予政务处分，给予什么样的政务处分，按照什么程序政务处分，都未明确。制定政务处分法，把监察法的原则规定具体化，把法定对象全面纳入处分范围，使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚，构筑惩戒职务违法的严密法网，有利于实现抓早抓小、防微杜渐。

3.加强教育管理监督，建设忠诚干净担当的高素质公职人员队伍的需要。公职人员是中国特色社会主义事业的中坚力量，在国家治理体系中处于特殊重要位置。对违法的公职人员依法作出政务处分决定，是任免机关、单位履行主体责任和监察机关履行监督责任的重要抓手。制定政务处分法，进一步严明公职人员履职要求，明晰任免机关、单位和监察机关各自的职能定位，有利于加强公职人员知敬畏、存戒惧、守底线，把“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的新时期好干部标准落到实处，建设一支忠诚干净担当的高素质公职人员队伍。

4.依法规范政务处分工作的需要。政务处分直接涉及公职人员的职务、职级、级别、薪酬待遇等重要事项，对公职人员具有重要影响。政务处分权必须严格依法行使，在法治轨道上运行。政务处分法出台前，关于公职人员处分的情形、适用规则、程序等方面的规定，散见于公务员法、法官法、检察官法、行政机关公务员处分条例、事业单位工作人员处分暂行规定等法律法规规章之中，往往政出多门，缺乏统一的法律规定，制约了处分工作的规范开展。制定政务处分法，明确实施政务处分的主体，应当坚持的法律原则，处分事由、权限和程序，被处分人员维护合法权益的救济途径等，有利于及时将改革经验转化为制度成果，实现法治和改革相统一相协调，有利于处分决定机关、单位，强化法治观念、程序意识，推进政务处分工作法治化、规范化。

总之，这部法律的出台，使政务处分与党纪处分、刑事处罚更好地衔接，织密了预防和惩戒职务违法犯罪的法网，有利于推动党内监督和国家机关监督贯通协调，构建了党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。

三、政务处分法的主要内容

政务处分法分为七章，共六十八条，包括总则，政务处分的种类和适用，违法行为及其适用的政务处分，政务处分的程序，复审、复核，法律责任以及附则。

（一）明确了政务处分主体和基本原则。第一章总则，明确了处分决定机关、单位，包括任免机关、單位和监察机关。为明确两类主体在政务处分工作中的作用和责任，规定了公职人员任免机关、单位应当按照管理权限，加强对公职人员的教育、管理、监督，发现有违法行为的，应当依法给予政务处分，案件重要或复杂的，可以依法移送监察机关处理；监察机关按照管理权限，加强对公职人员的监督，可以依法直接开展对公职人员的政务处分工作，也可以通过提出监察建议等方式督促任免机关、单位依法开展政务处分工作。法律还借鉴有关法律法规，明确了党管干部，依法依规，实事求是，民主集中制，惩前毖后、治病救人等原则。

（二）明确了政务处分的种类和适用规则（第二章）。参照多年来公务员法等法律法规确立的种类，设定了警告至开除6种政务处分和相应的处分区间。对处分的合并适用，共同违法的处分适用，已经免除领导职务和退休、死亡等公职人员的处分适用，从重从轻和减刑处分，以及免予处分适用，违法利益的处理，以及处分期满解除制度等规则作了具体规定。

根据公职人员的不同身份，还分别规定了处分后果，力求政务处分真正起到惩戒作用。对未担任公务员的事业单位人员或国企人员，其他公职人员，存在无职可撤、无级可降的情况，也明确了处分的层级，以及给予调整薪酬待遇、调离岗位、取消当选资格或担任的相应职务，依法罢免、解除劳动人事关系等处理。

（三）明确了公职人员违法行为及其适用的政务处分（第三章）。为体现政务处分的“法定事由”原则，考虑到工作实践的需要，从公务员法、法官法、检察官法和行政机关公务员处分条例等规定的违法情形中，提炼概括出政务处分的违法情形，参考党纪处分条例的处分幅度，根据行为的轻重程度规定了相应的处分档次，并分别针对职务违法行为和一般违法行为，规定了兜底条款。

（四）严格规范政务处分的程序（第四章）。为保证政务处分的准确及时，对于政务处分进行了规范，对涉嫌违法的调查过程和调查终结，以及是否作出处分决定，决定书内容、送达、回避等作了规定。考虑到有的公职人员在任免、管理上的特殊性，法律还对两类处分主体的立案、调查、处分、宣布等程序分别作了规定。对在调查中发现公职人员受到不实检举、控告或者陷害的，也应当作出处理等。

（五）明确了被处分人员的救济途径（第五章）。为保障被处分人员的合法权利，专章规定了复审、复核、申诉途径。考虑到公务员法等法律规章，对不同身份的公职人员规定了不同的申诉渠道，本法对处分决定机关、单位和人员，违反规定处置的，应当重新作出决定或变更，并恢复该公职人员的一切待遇或补偿。同时，对不依法开展工作，违规作出处罚的行为，也明确了应付的法律责任（第六十三条）。

（六）明确了配套相关规定和法律责任（第六章）。为保障政务处分法的规定得到落实，增强政务处分的可操作性和实效性，本法对制定具体规定作了授权。对不执行本法和违反本法规定要求，以及对检举人、证人或调查人员进行打击报复，对诬告陷害公职人员等情形作了规定，明确了法律责任，并依法处理。

值得注意的是，法律明確了本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动（第二条第一款），也明确了第二、三章（第二章是“政务处分的种类和适用”，第三章是“违法行为及其适用的政务处分”）适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分（第二条第二款）。同时又要求公职人员任免机关、单位应当按照管理权限，加强对公职人员的教育、管理、监督，依法给予违法的公职人员处分（第三条第二款）。又规定对公职人员的同一违法行为，监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分（第十六条）。怎样理解和处理？实际上，这并不矛盾，是各司其职，各负其责，相互配合，有相互衔接的问题。具体工作中，要及时沟通与相互协调。还应当明确：公职人员任免机关、单位也要接受监察机关的监督。

总之，政务处分法不仅对所有公职人员进行了全覆盖，而且对违法行为、违法类型、违法程度进行了全覆盖。不仅对公职人员在公务活动中的违法行为进行了明确，而且对公职人员非公职活动的违法行为也进行了明确，包括意识形态、工作作风、生活作风、为人表现，乃至家庭等，更加突出了法律的全面性、权威性、惩戒性。

四、关于政务处分法与其他法律的关系

为了全面、系统地规范政务处分制度，政务处分法吸收并整合了公务员法、法官法、检察官法和行政机关公务员处分条例，以及事业单位人事管理条例、事业单位工作人员处分暂行规定等，法律、行政法规中的“政务处分”，不仅为监察机关实施政务处分提供了法律依据，同时也明确了公职人员任免机关、单位按照管理权限应当依法给予政务处分与程序等，明确了政务处分的原则、种类、适用、权限、程序等。

政务处分法与上述法律法规和规范性文件的区别，主要是在政务处分的主体、政务处分的适用、政务处分的程序等方面，存在着有分有合，有相同也有不同的情况：

（一）监察机关与任免机关作出的政务处分和处分有相同，也有不同。监察机关对违法的公职人员给予的惩戒，与上述法律、行政法规和规章中所称的由任免机关或单位作出的处分不完全相同，两者是有分有合、并行不悖的。所谓“合”，一是在适用范围上，实现公职人员全覆盖。政务处分和处分覆盖监察法第十五条规定的六类人员。二是违法情形上实现统一。任免机关、单位可以适用公职人员政务处分法的规定作出处分决定。其他法律有特别规定或者新的规定的，监察机关和公职人员任免机关、单位都可以适用。三是种类和适用规则上实现统一。所谓“分”，一是指名称上，监察机关作出的惩戒称为“政务处分”，公职人员任免机关、单位作出的惩戒称为“处分”。二是监察机关和公职人员任免机关、单位按照管理权限对违法的公职人员给予政务处分和处分，对公职人员的同一违法行为，不得重复给予政务处分和处分；公职人员政务处分法规定，监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。

（二）政务处分和处分的程序、救济制度不同。监察机关作出政务处分，适用公职人员政务处分法的程序；任免机关、单位作出处分决定，适用公务员法、法官法、检察官法，以及行政机关公务员处分条例、事业单位工作人员处分暂行规定等规定的程序。在救济制度上，公职人员对监察机关作出的政务处分决定不服，可以依法申请复审、复核；公职人员对任免机关、单位作出的处分决定不服，可以依法复核、申诉。

（三）关于处分公职人员的一般原则。第十六条规定，对公职人员的同一违法行为，监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。由于处分与政务处分在公职人员的违法情形、处分种类及适用规则上都是一致的，而作出该惩戒决定的单位却不同，实践中有可能出现对公职人员的同一个违法行为既施以处分，又施以政务处分的情形。单位在处分公职人员前，一定要注意监察机关是否已经对该员工的同一个违法行为给予了政务处分，是否向单位送达了政务处分决定书。但是，这不意味着监察机关给予政务处分后，单位不能对该公职人员给予任何处理。政务处分法第十七条规定，公职人员有违法行为，有关机关依照规定给予组织处理的，监察机关可以同时给予政务处分。第十八条规定，担任领导职务的公职人员有违法行为，被罢免、撤销、免去或者辞去领导职务的，监察机关可以同时给予政务处分。在这两种情形下，政务处分与单位处分、处理是可以同时存在的。

（四）关于任免机关的政务处分及处理。政务处分法第二十三条规定，除了公务员以及参照公务员法管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员以外的其他依法履行公职的人员，如果有情节严重的违法行为的，由所在单位直接给予或者监察机关建议有关机关、单位，给予降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系等处理。第二十六条规定，公职人员被开除的，自政务处分决定生效之日起，应当解除其与所在机关、单位的人事关系或者劳动关系。单位收到开除某公职人员的政务决定通知书后，应当立即解除与该公职人员的人事关系或者劳动关系。第五十二条第一款规定，公职人员涉嫌违法，已经被立案调查，不宜继续履行职责的，公职人员任免机关、单位可以决定暂停其履行职务。以上两种情形，也是同时存在的。

关于公务员法，全名《中华人民共和国公务员法》，是我国干部人事管理中第一部基础性法律，立法的主要目的是“提高公务员管理的法制化、规范化、科学化水平”。2018年修改公务员法也主要是调整完善公务员职务、职级以及分类管理等有关规定。

关于国家监察法，全名《中华人民共和国监察法》，是一部开展国家监察工作的基本法，主要明确国家监察机关作为行使国家监察职能专责机关的属性，实现对行使公权力的公职人员国家监察的全覆盖。

综上所述，整体看政务处分法、监察法、公务员法相关法律法规，都是针对公职人员行为规范和监督的，具有系统性。应该说是各有特点，各有所长，各有所专，各有侧重，而又相互补充与衔接，无论是规范部门工作，还是公职人员的行为，无论是对公职人员进行惩戒，还是预防犯罪等，共同形成了对所有公职人员的全覆盖，共同织密、扎紧制度的笼子。政务处分法对每一位公职人员来说，都是十分现实的、具体的。是底线，是约束，更是保护，给我们划了红线，使我们的言行更加规范。

希望大家认真学习领会，并在工作、学习和生活中切实注意，不要越过底线，更不要跨过红线。