乡村休闲旅游发展中的土地瓶颈与对策建议

张路路 刘梦娜 王晓峰 仲秋鹤 尹梦仙

[摘 要]土地是乡村旅游休闲项目落地的保障，也是乡村振兴的“地基”。但目前乡村休闲旅游用地仍存在村级规划缺失、新产业用地多样化、新业态用地需求旺盛、用地效率不高等问题。文章以全国休闲农业与乡村旅游示范县临城县为例进行实地调研，在分析临城县乡村休闲旅游用地现状及问题的基础上引入“点状供地”理念，并提出相关发展建议，以期为乡村休闲旅游高质量发展提供用地空间保障。

[关键词]乡村旅游;“点状供地”;休闲农业;土地资源

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.22.068

为补齐国家全面建成小康社会的乡村短板，党的十九大创新提出 “乡村振兴战略”。乡村休闲旅游利用乡村自然和人文资源，把农耕活动与休闲农业、传统农业文明与现代乡土文化有机结合，促进农村三产融合发展，推动乡村振兴。而土地保障着乡村旅游休闲项目的落地，但目前乡村休闲旅游的用地仍存在村级规划缺失、新產业用地多样化、新业态用地需求旺盛、用地效率不高等问题，一定程度上制约了农村新产业新业态的健康发展。文章以全国休闲农业与乡村旅游示范县临城县为例进行实地调研，在分析临城县乡村休闲旅游用地现状及问题的基础上引入“点状供地”理念，并提出相关发展建议，以期为乡村休闲旅游高质量发展提供用地空间保障。

1 临城县乡村旅游用地情况

临城县地处太行山东麓，在“京津3小时”“省会半小时”的经济圈内，是连接邢台和省会的一个重要节点，拥有“一沟”（蝎子沟）、“一山”（丹霞地貌为特色的天台山）、“一洞天”（崆山白云洞）等丰富的自然旅游资源。全县总面积797平方千米，总人口约20.2万人。近年来，临城县依托特色农业和山水生态资源，不断拓展农业生态休闲功能，发展“农家乐”“渔家乐”120多家，建成5个集采摘、观光、垂钓于一体的农业休闲综合园区，打造绿岭等3个全国农业旅游示范点和花海影视主题公园、栖心湾等特色小镇。休闲旅游观光农业从业人数达842人，年接待人次120万，年营业收入1400万元，年利润实现489万元，经营面积2.89万亩，推动临城县的农业转型升级、农村跨越发展和农民持续增收。调研总结该地区的乡村休闲用地状况如下：

（1）项目用地需求点多、面广、分散。农村休闲旅游项目逐渐向大面积化、经营规模化、产业多样化发展，但核心用地和配套设施都选址于农田或基本农田区域，用地小型且分散。如位于临城县凤凰岭现代农业园区的核桃小镇，由绿岭核桃种植基地延伸发展而成，主要种植核桃，并发展休闲采摘、文化体验、养生度假、核桃知识科普、拓展训练、商务会议等多项业务，辐射的种植面积达1.8 万亩，但核心区占地面积仅8000余亩，且核心区域的建筑层数多为2～3层，最高的为5层，容积率低。

（2）土地多功能复合利用趋势凸显。农村新产业新业态向种植、深加工、展销交易、休闲旅游等延伸，农村三个产业融合发展，工业用地和商业用地、农用地和建设用地等混合分布，使得土地功能深度复合利用，确定相关土地用途和供应方式更加复杂。

（3）农村土地资产价值日益显现。随着农村新产业新业态的不断发展，社会资本越多地参与到投资经营或与村集体共同开发农村土地资源。例如翠微牡丹园采用“公司+合作社+客户”模式，承包荒山3000多亩，不断开发深加工产品，推动农业三个产业融合发展，村民不仅可以在公司、农家乐就业上班获得收入，还可获得各类土地入股合作社收益，带动周边贫困群众走上致富道路。

2 临城县乡村休闲旅游用地的主要问题

（1）村级土地利用规划缺失。当前没有对村级土地利用总体规划进行细化分类，导致即使明确可预留规划建设用地指标的项目也因缺乏规划依据无法落地。此外，许多农村旅游项目建设土地利用总体规划也由于规模和布局不符合规划修改和调整条件，无法启动规划修改和调整程序，制约项目落地实施。

（2）现行用地标准无法适应乡村旅游用地复杂性的特征。现行旅游用地相关标准仅考虑人们的日常生产生活需求，而旅游又是人群的非日常活动，乡村休闲旅游、旅游特色小镇、文化旅游综合体、主题度假村等综合性旅游项目的功能诉求叠加，难以明确用地性质的单一性。

（3）旅游项目建设用地取得经济成本高。乡村休闲旅游项目实际建设用地需求少，但传统的“块状供地”可能导致相应的征地达到数千亩，土地成本翻倍。而新增建设用地规模指标有限，审批程序烦琐、周期长、费用高，且“宗地”模式的用地标准不适合旅游业，造成大量用地指标浪费，增加土地成本，在一定程度上倒逼旅游项目“地产化”，也会带来项目同质化等现实问题。

（4）支持乡村旅游的配套政策措施不够完善。虽然国家为支持农村产业融合发展出台了一系列政策，但这些政策存在碎片化问题，而且部分政策边界模糊。如鼓励土地复合利用，但却没有对复合利用进行具体界定，使地方难以把握，政策无法落实。

3 省外“点状供地”保障乡村旅游的经验借鉴

现行法规政策无法灵活适配旅游用地诉求，因此各地在遵守法律的前提下通过创新土地政策为乡村休闲旅游项目落地寻求了新出路，其中“点状供地”政策便是一项重要创新，可以解决当前临城县乡村休闲旅游用地中建设用地的部分问题。

浙江省早在2015年推行“坡地村镇”建设用地试点中就采取了“点状供地”。2016年重庆市国土房管局提出对“确有需要开发休闲农业、乡村旅游等建设项目，探索实行规划点状布局和点状用地”。2018年吉林省在土地政策中提到，凡投资乡村旅游项目，符合各类规划的，可实现“点状供地”。2019年四川省推出“点状用地”，对于服务乡村振兴的项目用地，根据规划用地性质和土地用途灵活点状供应。桂林旅游产业用地改革试点对旅游用地进行分类管理，如对旅游景区中接待区、停车场、道路、风景阁楼等各类用地进行分类。

尽管各地对“点状供地”的认识和做法有差异，但总体来看，“点状供地”是在多项规划充分衔接、不影响规划布局的前提下，对局部工程建设确须纳入建设用地使用的，采用分散划块、点状分布的供地方式。实际上是将项目用地分为永久性建设用地和生态保留用地两类，除永久性建设用地建多少供多少外，其余部分按租赁、划拨等方式提供给项目业主，只征不转。与传统片状供地相比，其优势在于：

（1）减少了占用建设用地指标。目前新增建设用地指标越来越紧张，传统片式供地由于项目占地较大会产生用地多，容积率低，政府供地紧张，以及农转用、占补平衡指标等问题。而“点状供地”以建筑实际占地面积（即基地面积）核算用地指标，减少了建设用地使用指标。

（2）降低了企业建设旅游项目成本。乡村休闲旅游项目大多依托山水等自然环境，无须过多新增景观建设。而“点状供地”会大大降低用地成本。道路、水体、绿地等类型用地可采取租赁供地等方式降低投资成本，以便把更多资金投到核心建设。如太行水乡栖心湾只负责投资商业化、经营性项目，景区基础设施已由政府全部提供。

（3）盘活了乡村土地资产。“点状供地”可將传统片状供地留下的“土地边角料”推向市场，盘活土地再利用，释放土地管理压力，及时回笼土地成本，适当补充当地财政性收入，同时有利于农村土地集约利用。

（4）降低了乡村旅游项目投资风险。乡村休闲旅游项目资金投资大，回报期较长，风险性较高，产生抵押融资困难、农户毁约等问题，甚至使项目半途而废。而“点状供地”则通过先转为国有建设用地，后通过公开出让方式获取，因而所建项目具有产权，符合现实情况，降低资金要求，避免和村民产生纠纷等问题，降低乡村休闲旅游项目投资的风险性。

4 促进临城县乡村旅游用地的建议

（1）省级层面出台“点状供地”等政策。在河北省创建全国全域旅游示范省的关键时期，乡村旅游是全域旅游的重要支撑。《河北省旅游高质量发展规划（2018—2025年）》提出以“旅游+农业”为引擎，重点打造休闲业态和功能农业，实现建设休闲农业品牌省的目标。针对乡村旅游发展中出现的问题，借鉴浙江、重庆、四川等地的做法，探索和出台乡村旅游休闲等新业态用地的解决路径。

（2）抓住乡村休闲旅游的机遇，驱动县域三产融合。以休闲旅游为契机，拓展农产品深加工业、农事体验等，延长农业产业链，提高产业价值。同时，规范引导社会资本进入乡村旅游领域，与农民和农村集体经济组织共同发展三产融合项目，提升农家乐、渔家乐、乡村民宿的品质档次，形成乡村旅游新业态和新产业。

（3）探索临城乡村休闲旅游解决方案，保障乡村旅游发展。积极探索乡村旅游中存在的用地保障问题解决方案，形成我省乡村旅游用地可持续发展的临城模式。一是积极申请“点状供地”的试点。根据本县乡村旅游发展实际需求，利用“点状供地”方式选择适宜开发的土地，用地指标适当向乡村倾斜，允许乡（镇）土地利用总体规划预留不超过5%的建设用地指标用于分散的单独农业设施、乡村设施等建设，保障乡村旅游健康发展，提高土地资源利用率。二是盘活农村闲置资源。采用“点状供地”方式，优化乡村用地布局，盘活农村闲置房屋等资源来打造民宿、接待中心、工作坊等，带动农民增收和经济发展，加速落实乡村振兴。

（4）加快编制乡村规划，为“点状供地”提供用地空间。加快编制村土地利用规划，加强对乡村生产、生活和生态空间的管控，合理安排项目的公共基础设施用地和建设用地指标，为“点状供地”提供用地指标。未来应借助本轮临城县国土空间规划体系的机会，编制乡村休闲旅游专项规划，明确乡村休闲旅游项目的范围、发展方向、用地布局与规模等。针对乡村旅游项目用地选址不确定、规模零星等特性，适当增加规划实施弹性，为“点状供地”项目独立选址落实规划空间。

（5）加强基础设施建设及环境整治。完善的基础设施配套和良好的生态环境是休闲旅游项目的基础，以崆山白云洞、天台山、岐山湖景区“金三角”和蝎子沟国家森林公园周边乡镇为重点，加大扶持力度，做好住宿、餐饮、娱乐、卫生等基础配套及环境整治工作，建立健全相应的建设规范，夯实乡村休闲旅游项目的基础。

参考文献：

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[5]姚丽.土地政策如何支持农村新业态发展[J].中国土地，2017（1）.

[6]黄薇.如何加强农村新产业新业态用地保障[J].中国土地，2018（7）.

[基金项目]河北省社会科学基金项目（项目编号：HB18GL042）。