农村宅基地面积管控措施与建议

2020-10-12朱婷婷

乡村科技 2020年24期

朱婷婷

[摘要] 宅基地闲置、一户多宅、超标准占地是我国农村宅基地利用和管理中存在的普遍问题。在乡村振兴背景下，为有效激活农村发展活力，思考如何高效利用农村宅基地很有必要。本文以江苏省连云港市赣榆区为例，了解其宅基地面积管控举措，分析不足之处，在此基础上提出针对性管控建议，对促进农村宅基地集约节约利用具有一定的积极意义。

[关键词] 农村宅基地;面积管控;有偿使用;日常监管

[中图分类号] F301.3 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）24-06-2

人口众多、人均土地资源相对不足是我国的基本国情之一。与此同时，我国乡村地区存在大量闲置、低效用地，尤其是宅基地，其作为农村建设用地的重要组成部分，在利用和管理中存在很多问题，严重制约了村容村貌的改善与土地资源资产价值的发挥。

宅基地利用与管理方面存在的问题，是国内学者重点关注和研究的对象。研究普遍认为，我国农村宅基地存在闲置浪费、一户多宅、超标准占地等问题[1-3];一些城郊村宅基地财产功能日益凸显[4-6]，农民为了获得更多的宅基地增值效益，违法占地建房、私下交易的现象时有发生[7]。针对当前我国宅基地利用和管理中存在的种种问题，有学者提出了诸多建议。例如，制定科学合理的村庄土地利用规划，严格限制村民盲目占地建房[8];有效推进宅基地确权登记[9]、实行宅基地有偿使用[10]很有必要。而建立宅基地流转市场，促进农村宅基地有效流转[11]既能有效退出闲置宅基地，也能保障宅基地的财产价值得以实现。在此基础上，为了保障农民没有后顾之忧地退出宅基地，应加强农村社会保障制度建设，健全农村社会保障联网体系[12]。

通过整理归纳，不难发现已有研究对宅基地利用和管理中现存问题的分析十分透彻且具有条理性，给出的建议具有针对性，但这些建议往往过于一刀切。因此，本文结合江苏省连云港市赣榆区宅基地面积管控实例，了解其采取的宅基地面积管控措施，分析存在的问题，在此基础上提出完善建议。

1 连云港市赣榆区农村宅基地面积管控措施

1.1 推进住房改造和集中居住

为实现农村土地资源优化利用、改善人居环境、完善公共配套服务设施，现任江苏省委书记娄勤俭多次提出推进苏北集中居住和住房改造。而在连云港市赣榆区，对于有条件的农村，多采用布点集居的方式，即通过政府主导在村庄内部选择建设条件好的地段统一建造集中居住区，在农户自愿的前提下，辐射范围内的零散农户整体退出原宅基地搬入集中居住区，农户原宅基地则复垦为耕地。部分村庄的集中居住区建造出多样化房屋形式，满足农户需求：既包括独家独户的牌楼，也包括专门供老年人居住的单层住房。此类村庄整体推进集中居住，不仅规划良好、基础设施和公共服务设施完善，而且使村庄土地资源得到了集约节约利用。

1.2 编制规划，强化监督

赣榆区积极推进新型农村社区建设，并委托专业规划设计公司编制新型农村社区规划，严格限制村庄建设用地、道路用地、公共服务设施等用地。通过审批公示，吸收群众意见，保障规划编制的科学性。统一规划、统一施工、统一入住，各项用地严格按照规划进行，避免传统划地自建的盲目性和随意性。在后期管理过程中，形成“1+N”监督机制，实现监督的全覆盖、无盲区，既包括区纪委、审计等部门的责任监督，聘请第三方参与的专业监督，也包括镇村乡贤参与的群众监督。通过全方位、立体式监督，从源头打击农户的一些不合理行为。

2 措施的有效性

2.1 保障基本需求，打击不合理用宅行为

赣榆区从住房改造和集中居住出发，既保障了农户基本的居住需求，改善了农户的居住环境和居住质量，而且节约了地区土地，实现了土地资源集约化利用。同时，赣榆区村庄规划得到了有效落实，既解决了很多农村存在的宅基地历史遗留问题，也方便了日常对农户用宅行为的监管。这些措施的落实在很大程度上打击了农户不合理的用宅行为，对其他可能存在过度需求的农户起到了一定的警示作用。

2.2 方便日常管理

赣榆区集中居住区的建设使得村庄各项用地的面积十分明确，统一规划、统一施工、统一入住的公开透明方式使得农户很难通过一些个人行为影响自家宅基地面积。与此同时，规划的编制和落实使得村庄的管理有法可依，极大地方便了村干部对村庄宅基地的日常管理。

3 连云港市赣榆区农村宅基地面积管控存在的问题

3.1 基层管理人员执法难度大

基层管理人员作为乡村治理的中坚力量，其功能能否得到有效发挥直接影响乡村治理成效。本次调研发现，村管理人员在宅基地利用和管理方面发挥的作用有限。一方面，作为本村的一份子，对于村庄中出现的不合理用宅行为，村干部基本保持“多一事不如少一事”的态度;另一方面，虽然有关法律明确规定，农户违法占用土地建房的，县级以上人民政府土地管理部门可以采取责令推翻和限期拆除的方式予以处理，但真正落实起来难度较大。农民新建或者改建住房往往花费多年积蓄，强行拆除会给农户家庭带来极大的损失，从而易引发肢体冲突，因而增加了基层管理人员的执法难度。

3.2 忽略农户需求差异性

贛榆区推进集中居住区建设的目的是改善农村人居环境，将宅基地的生产功能及财产功能脱离出来，单纯赋予宅基地以居住保障功能，忽略了部分有条件家庭的实际需求。对于经济实力较强、已在城镇购房的农户来说，往往更需要以一种合理的补偿方式退出农村宅基地，但相关渠道的缺乏使得自身资产增值需求得不到满足。

3.3 造成资源浪费

赣榆区推进集中居住区，并且各村庄制定了新的户均宅基地面积标准，如厉庄镇翔凤岭村规定的“四间房20 m×13 m，三间房20 m×10 m”，这显然超出了地方宅基地面积标准。虽然农户可以根据家庭人口规模及经济实力等情况自由选择3间房或4间房，但是对于人口规模较少的家庭，这是一种资源浪费现象。

4 连云港市赣榆区农村宅基地面积管控改进建议

4.1 鼓励闲置宅基地退出

我国在城镇购房定居的农户较多，因此，对于有条件的农户，以科学有效的方式鼓励其退出农村宅基地，保证其资产需求得到满足，是缓解当前农村宅基地闲置、一户多宅等问题的重要途径。可以通过构建农村宅基地交易平台，辅以科学合理的宅基地评估机制，逐渐放开宅基地的市场化交易;可以鼓励宅基地有偿退出，针对不同情形采用货币补偿、换房补偿、养老补偿等多样化补偿方式。

4.2 建立有偿的宅基地使用机制

针对当地的宅基地面积标准进行进一步讨论，标准以内的宅基地面积无偿使用，超过标准的宅基地面积可以采取有偿使用的方式，收取一定的费用。可以采取分级累进收费制，超过面积不多的，收费相对较少;超过面积越大，收费越高，以此约束少数农户家庭存在的过度需求，同样对其他处于徘徊边缘的家庭具有一定的警示作用。

4.3 加强对农村宅基地的日常监管

建立农村宅基地县、镇、村三级监管体系，既包括基层执法人员的日常动态巡查，也要充分发挥群众监督的作用。从审批到建房环节要保持时刻监督，一旦发现农户因存在过度需求而出现违法占地用地的行为，要及时制止。同时，需要加强对基层工作人员的监管。完善基层工作人员考核与奖惩机制，可以通过划定片区的方式落实责任，定期考核。如果执法片区出现因个人疏忽导致的违法用地行为，则严格追究相关责任人。

参考文献

[1]徐小峰，魏西云.农村宅基地市场化配置体系初探[J].中国土地，2017（3）：34-35.

[2]尹璇.“一户一宅”制度为何遭遇执行难？[J].中国土地，2016（2）：37-39.

[3]刘景福，张万江.宅基地管理现状问题与对策建议：以山东省济阳县为例[J].中国土地，2018（9）：54-55.

[4]王静.我国农村宅基地功能与受偿价格实证研究：基于不同类型农户宅基地功能偏好的分析[J].价格理论与实践，2016（7）：93-96.

[5]周江梅，黄启才，曾玉荣.“三权分置”背景下农户宅基地使用权流转的改革思考[J].重庆社会科学，2020（1）：28-37.

[6]杨丽霞，李胜男，苑韶峰，等.宅基地多功能識别及其空间分异研究：基于嘉兴、义乌、泰顺的典型村域分析[J].中国土地科学，2019（2）：49-56.

[7]黄德辉.宅基地管理的困境与出路[J].中国土地，2014（11）：23-24.

[8]许祥云.农村宅基地管理问题与对策：以云南省陆良县为例[J].中国土地，2017（5）：52-53.

[9]吴有和.宁夏：有效推进宅基地确权登记[J].中国土地，2018（1）：53-54.

[10]瞿理铜.效率与公平框架下的宅基地管理制度创新[J].农村经济，2015（11）：65-68.

[11]祁全明.我国农村闲置宅基地的现状、原因及其治理措施[J].农村经济，2015（8）：21-27.