政府购买养老服务存在的问题与对策研究

[摘 要]政府购买养老服务已经成为我国养老服务体系的重要组成部分。在购买机制尚不完善的情况下，政府在购买养老服务的过程中出现很多问题，直接影响政府购买服务的效率与公平。因此，在政府购买制度的制定和实施过程中应从监管制度的建立、关注老年人口个性化需求和政府主导产业发展等方面促进养老事业向更好的方向发展。

[关键词]政府购买;养老服务;需求评估;养老产业

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.25.053

国家统计局发布的最新数据显示，截至2019年年末我国60岁以上老年人口已达到25388万人，占总人口的18.1%;其中65周岁及以上人口17603万人，占总人口的12.6%，我国的老龄化程度日益加深，养老问题已经成为我国突出的社会问题，老有所依、老有所养是全社会的共同愿景，然而我国目前的养老服务情况却不容乐观。

居家养老是我国传统的养老模式，受老龄化、独生子女政策、全面二孩政策的影响，居家养老的弊端开始凸显。随着老人年龄的增长，身体机能逐渐下降，需要更多的生活照料，而子女由于学习、工作、家庭等原因，所提供的照护十分有限，仅仅依靠家庭来解决养老问题难度很大。面对这种矛盾，政府介入十分必要。政府购买是政府介入养老事业的重要举措之一，即政府与企业或非营利组织之间就居家养老服务的买卖签订协议，作为契约双方，由政府出资，企业或非营利组织运作、负责管理并提供服务。

1 政府购买养老服务的现状

我国政府购买养老服务的政策已实施多年，最早在一线城市开展试点，之后逐渐在二、三线城市推广，目前已在全国多个城市推行。在当前政府购买的养老服务项目中，主要包括以下四个部分：

第一，财政补贴。主要是指政府对养老事业与机构组织的直接财政支持。以吉林省为例，省政府确立了实施养老服务产业“1213”工程，即：到2020年，着力打造10个养老服务产业园区，培育200个知名养老服务企业或品牌，孵化1000个养老服务社会组织，提供30万个就业岗位。

第二，老龄人口政策支持。解决养老问题离不开政策的支持，为此，我省政府针对老年人提出了一部分优待政策。例如，对于选择居家养老方式的老年人口，长春市政府专门为城区居家养老的重点优抚对象、“三无”对象、“五保”对象、低保对象中的高龄、独居、失能等困难老人每人每月发放200元养老服务券，由政府出资购买社会组织上门服务。

第三，税收减免。对于参与居家养老服务的部分社会组织，适当的减免水电煤等基本支出，同时，在适当的范围内减免一定的税收比例，鼓励和支持更多的人加入到养老服务产业中去。

第四，就业补贴政策，针对养老服务产业从业人员提供的政策支持。目前居家护理服务岗位已被列入政府扶持的公益性岗位，薪酬由基本工资、政府补贴和社会保险等其他政策补贴构成。这也是政府鼓励更多人投身养老服务产业的重要措施。

2 政府购买养老服务存在的问题

以上政策实施之后，一定程度上缓解了当前急剧增加的养老需求。但是政府购买毕竟属于一种全新的政府服务模式，在实际的推行过程中也产生了一些问题引起关注。

首先，政府供给与需求不匹配的问题。在前文的叙述中，看到政府在养老产业上投入了许多，但单纯的加大投入力度并不能保证实现供给和需求的匹配。从全球范围来看，养老产业的发展一般经历三个阶段——初期的政府主导、中期的政府引导企业进入、成熟以后完全由企业主导，我国目前则处于第二阶段。“十二五”规划中提出“9073”养老方针后，引发了企业大举进军养老产业的热潮，许多新型、大型的养老综合体陆续成立，但是数据显示，这些养老机构的床位空置率高达48%。而在另一部分地区却一床难求。这种地区之间供需失衡的情况非常常见，严重制约了养老机构作用的发挥。

其次，未突出重点扶持对象。由政府主导来提供养老服务，要尽可能保证受惠对象的全面和公平，而什么才是真正的公平？2013年武汉曾出台一项政策，为90周岁以上老年人发放每月200元的高龄补贴。乍看之下，这个政策非常公平，每位老人200元。可细想下来，就发现这个政策其实存在着很大的问题。200元钱，对于经济条件较好的家庭来说，可能仅仅是一顿饭钱、一件衣服，而对于经济条件中等偏下的家庭来说，却可能是大半个月的生活费。养老服务的提供应该是有所侧重的，应该根据每位老人的实际情况给予不同的支持。

再次，缺乏完善的需求评估制度。需求评估制度的缺位直接影响着政府投入的供需失衡。现有的绝大多数的需求评估制度只关注老龄人口的数量，却未能真正考虑到老年人的经济负担能力和实际的需求状况。例如在选择居家养老还是机构养老的问题上，如果老人愿意选择机构养老，那么建立更多的养老院就算是满足老龄人口的需求了吗？事实并非如此，笔者2016年年底曾在长春市的部分社区进行实地调查，通过调查数据显示，老年人在选择养老机构的时候，最看重机构的服务质量和环境，价格因素仅排在第三位。也就是说，即便建立了足够多的养老机构，如果在这些具体的方面无法满足老年人口的需求，那这些养老院最终也无法逃脱“有床无人”的尴尬境地。

最后，政府购买制度缺乏有效的监督和监管。养老服务的购买制度之中，购买仅是第一环节，真正发挥作用的是购买之后如何使用。主要针对以下问题：社会成员是否获得了有效和恰當的公共服务？购买服务所使用的财政资金是否合规和合理？社会组织是否能尽职尽责地完成政府委托的工作？可以确定的是，现存的监管制度并不能满足全部诉求，这也对监管制度提出了更高的要求。

3 政府购买养老服务问题的解决对策

在政府购买养老服务的发展进程中，确实存在着许多问题，但是这并不意味着购买制度是不合理的，只是提示了在购买的过程中政府及相关人员还存在着一些问题。为此，文章试图针对更好的建设政府购买养老服务制度提出一些可行性对策。

第一，完善相关的购买服务制度和监督监管制度。在比较理想的市场运行中，对于公共服务的质量监督主要应由社会组织自身来进行，而现实情况却不尽如人意。目前我国还未形成完整有效的自我监督环境，还需要依靠政府力量来进行监管。因此，由政府来牵头制定相应的监管制度是现阶段最有效的方式，设立专门的部门负责执行制度和监督制度的运行，避免出现权责体系划分不明确的问题。此外，还应注意到养老服务是一种比较特殊的公共服务，因为它最直接的面向公共服务的接受者，服务质量的好坏是最直接的反馈，因而监管制度之中还应包含对服务对象接受服务之后评价的反馈环节。通过反馈内容倒逼监管制度的实效。这需要通过完善的程序来督促执行，也就是说在服务提供之初就按照制度来严格执行，首先由服务提供方向服务对象提供服务，经过一段时间的服务后定时向服务对象获取反馈，以便及时知晓服务的水平和质量以及可能存在的问题。

第二，购买养老服务要更加关注老年人的个性化需求。社会救助本质上是促进和维护社会公平的手段。考虑到我国当前贫富两极分化的现实情况，政府的购买过程应尽可能地去关注老年人的个性化需求，有计划有重点地投入资金。首先要对当地的老龄人口尽可能完备的调查，包括家庭组成情况、经济收入情况、健康情况、文件水平、主要经历等，针对不同的问题提出具体对策。例如政府投资建立养老机构，针对经济状况普通的家庭，建立的养老机构主要考虑的就应该是价格水平，以及在同等价位水平上如何提供性价比更高的服务;针对经济状况较好的家庭，价格就不再是唯一的考虑因素了，就像前文所说，在经济水平允许的前提下，老年人追求的更多的是服务水平和环境质量，那么此时就可以建立收费相对较高但服务更加完备的养老机构。通过这种方式来保证服务的效果最大化，发挥更大的作用。

第三，由政府主导谋求养老产业未来的长远发展，采用项目支持而非单纯的资金投入来发展养老产业。养老产业属于公益型产业，利润低，前期需依靠政府政策和资金的支持才能促成养老产业建立起完整的产业链条。北欧国家的养老产业主要由国家政府出资、社会组织出力，政府资本占全部产业支出的70%～80%，负担沉重，不利于国家和社会的未来发展。从更加长远的角度来考虑，可以参考美国式的购买方式。美国的养老产业发展完全依靠市场自主运行，政府制定严格的法律法规和行业条例，由市场来决定产品的生产，并在政府的规范监督下形成完整的产业链，这就要求政府减少直接的资金投入，更多地通过项目的支持来促进养老产业发展，例如支持科研机构或高校关于养老服务和养老产业方面的项目研究等，从侧面给养老产业提供支持，不需要政府全部支出，又可以帮助建立完整的产业链条。

4 结语

总体来说，随着我国老龄人口比例逐渐扩大，伴随着老龄社会到来的一系列问题也慢慢地出现在公众视野之中。结合我国特殊的时代背景，政府购买在未来必将成为养老服务的主要提供方式之一，应该追求政府的购买服务向更加纵深的方向发展，因此，关注政府购买服务所能辐射的范围与效用水平将成为全社会的共同议题。这件事情需要政府、社会和家庭的共同努力，以期在全社会形成敬老、孝老、爱老的良好氛围。

参考文献：

[1]姜洋.辽宁省地方政府购买养老服务模式及制度比较研究[J].民营科技，2018（10）.

[2]冉孜闻.地方政府购买居家养老服务模式探析[J].铜仁学院学报，2018（9）.

[3]王成，丁社教.政府购买居家养老服务质量评价——多维内涵、指标构建与实例应用[J].人口与经济，2018（4）.

[基金项目]吉林省教育厅十三五规劃项目“吉林省政府购买养老服务的投入效用分析”（项目编号：JJKH20181307SK）;吉林省高教学会项目“供给侧改革视角下高校养老服务专业人才培养模式探索”（项目编号：JGJX2018D418）。

[作者简介]李卓（1991—），女，汉族，吉林白城人，硕士，助教，研究方向：老龄化与社会福祉。