三江源地区生态移民现状及补偿机制研究

[摘 要]三江源在我国生态保护和生态文明建设中占有非常重要的地位，我国自2005年就开始实施三江源地区生态保护和建设工程。文章对久治县6个生态移民安居点现状进行深入调研，分析取得的成效和存在的问题，提出构建多元化生态补偿和帮扶机制，提高移民生活质量的对策与建议。

[关键词]三江源;生态移民;生态补偿

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.25.022

三江源地处青藏高原腹地，是长江、黄河、澜沧江的发源地，是我国青藏高原生态安全屏障的重要组成部分，在全国生态文明建设中具有特殊重要的地位。长期以来，由于人类不合理利用资源、过度放牧、恶意破坏等原因，加上生态环境脆弱，破坏之后很难恢复，三江源地区出现草原退化、土地沙化、湖泊萎缩、虫鼠害严重等一系列问题。党和政府高度重视，先后投入200多亿元资金对三江源地区进行保护和建设。久治县从2005年开始先后建立6个生态移民点，将421户2123名牧民迁出三江源核心区，开始移民定居生活。

1 久治县生态移民现状与建设成效

1.1 移民生计方式发生改变

为了增强移民的生计手段和提高劳动生产技能，久治县有关部门积极地组织移民汽车驾驶、环卫、纺纱等劳动技能的培训，同时积极协调联系开展异地培训项目，帮助移民尽快掌握一些适应城镇生活的劳动技能和生活常识，为移民转变生产生计方式，增加收入提供机会。目前从事第三产业的移民近350多人，一些从草原走出来的牧民放下了手中的牧鞭，走进了纺毯车间、生产厂房等。虽然目前这部分牧民人数不是很多，但是从中能看到移民们努力适应新环境、新生活的积极变化。

1.2 移民收支方式发生改变

移民户收入在搬迁前主要是以家庭性经营性收入为主，平均每年收入约为10000元。搬迁后移民户在收入方面表现出不同程度的变化，除了家庭性经营性收入之外，还有工资性收入，如从事第三产业的收入;财产性收入，主要是移民所拥有的资金或有形非生产性资产，供其他机构单位使用，从而获得利息等;转移性收入，主要指不需任何投資或劳动力获得的货物、 服务、资金或资产所有权所得，主要是政府补偿补助。搬迁后的总体收入有高有低，个体差异比较大。

支出方面，相比搬迁之前，搬迁后的消费支出中饮食、医疗、教育等费用增加明显。大部分移民户把钱都花在了饮食上面，在支出结构中占较大的比例，这与搬迁前截然不同，过去他们在饮食方面基本上是自给自足。另外，移民群体的一大特征是老年人口和学龄儿童比例较高，老年人的身体素质普遍较差，医疗负担较重。同时，教育支出约占移民家庭总收入的20%。好在处在义务教育阶段的学生都能享受国家的教育优惠政策，减轻了移民的经济负担。

1.3 牧民子女上学条件得到了改善

移民之前，由于牧民居住分散，远离学校，采用寄宿制，成本较高。而且很多牧民认为让孩子放牧比上学收益好，所以入学率很低，完全是被动地接受教育。移民后为子女的上学提供了便利条件，学校的硬件设备及其软件管理、教学水平等各方面都得到很大提高。特别是近年来各地加大“两基”攻坚力度，狠抓民族地区基础教育，落实“两免一补”政策，加大民族地区招生力度，积极开展移民子女异地办班、办学等，教育环境有了很大改善。同时，移民的思想观念也发生了很大的转变，入学率及教育质量均得到大幅度提高。

1.4 牧民的生活条件和质量得到提高

搬迁前，大部分牧民过着游牧生活，住在帐篷或用土墙和石头砌成的简陋房子里，许多牧民需依靠政府的帮扶生活。实施移民工程后，政府积极落实生态补偿政策，牧民们走出草原，住进了由政府统一新建的宽敞温暖的房子。房子里有了电视机、洗衣机、电冰箱等现代家用电器，大部分家庭拥有了电话、手机等现代通信设备。搬迁后牧民的饮食结构也发生了变化，从原来单一的酥油、牛羊肉、奶茶为主，增加了新鲜的蔬菜、水果、米面等，比例达到69%。而且在妇联、社保等部门的帮助和支持下，许多家庭妇女还学会了炒菜。同时，移民点社区的水、电、路、卫生室等配套设施健全，为移民的生活、就医、出行等提供了方便，解决了以往吃水难、就医难等问题，丧失了劳动能力的老年人享受了国家补贴，牧民们的基本生活得到了保障，生活质量比以前有较大提高。

1.5 迁出地的生态环境得到有效保护

移民工程实施以来，牧民们的环保意识得到了加强，通过退牧还草、减畜禁牧等办法，过度放牧情况基本杜绝，砍伐林木为薪材等的生态破坏现象得以有效遏制，草牧、林牧矛盾得到有效缓解。牧民迁出地实施植被恢复、水源保护、防风防沙、水土保持等生态保护措施，进行黑土滩治理、草地补播、封山育林等一系列办法，同时政府部门通过人工增雨等措施，使江河流域、湖泊、沼泽地水位有所上升，使草地的蓄水和水土保持能力得到了一定的提高，鼠害防治使区域内的鼠害得到了有效控制，草场和畜牧之间的矛盾大为减缓。

2 久治县生态移民和生态补偿中存在的问题

2.1 基本生活保障程度有待进一步提高

由于移民工程浩大，补偿资金有限，一次性投资健全有一定的困难，部分移民区的公共设施如学校、医疗、供电、供水等方面的保障条件还有待进一步完善。目前大部分移民户都是一家两代在一起居住的形式，甚至还有一家三代或四代一起居住的情况，移居条件和环境有待改善。

2.2 移民户收入不高，择业就业困难

由于以往长期从事放牧为生的牧民文化水平普遍低，又没有其他技能，移民搬迁后传统的生计方式被打破，从单一的放牧形式转换到其他生产经营方式需要一个持续而艰难的过程，加上移民后可供选择和适合的实际产业较少，经济收入方式单一的问题越来越明显，所以移民收入较低，而生活费用相比以往在不断增加。

2.3 职业培训难度较大

由于大部分移民文化水平不高，自身素质较低，搬迁后难以很快适应城镇生活，在就业技能培训方面的任务相当艰巨。但是，移民本身的传统观念和生活习惯制约了后续产业的发展，大部分牧民说的都是藏语，汉语普通话水平很低甚至不会说，大多数移民除了放牧，没有其他劳动技能，这导致他们无法从事专业性较强的工作。加上当地社会经济发展水平有限，无法为牧民提供更为系统、科学的就业技能培训，牧民也无法从事技术含量高、收入高的岗位供他们选择。

2.4 “等、靠、要”思想严重

大部分移民认为是政府让他们搬迁的，是政府让他们改变了以往自给自足的生活方式，所以搬迁后遇到问题和困难，总觉得政府应该给他们帮助，必须要求政府给他们解决。加上大部分移民文化程度低，培训择业难度大，收入来源渠道窄，思想比较保守，和外界的交流少，很难适应新的生产生活方式，总是被动地参与各种技能培训，导致培训受众面小，积极性普遍较低。长此以往，逐渐形成了依赖政府“等、靠、要”的思想。

2.5 生态补偿机制和标准不合理

由于三江源地区大多数移民搬迁后短期内难于适应新生活方式，收入来源大幅度减少，主要依赖政府补偿，有的甚至难以维持基本生活。三江源地区的生态补偿基本上以国家补偿为主，没有建立起多元化补偿机制。而且当前采取的方式主要是资金补偿和实物补偿，都是为了解决移民基本生活问题，很少考虑后续产业的发展，没有建立起一种长效的补偿机制。同时，补偿由发展改革委、财政、林业、农业、环保等多部门分别实施，但是由于部门间沟通、协调不够到位，存在补偿范围小、标准低的情况。

3 构建多元化生态补偿和帮扶机制，提高移民生活质量对策与建议

3.1 尽快构建多元化生态补偿机制

目前久治县生态补偿主要采取的是现金补偿和实物补偿的方式，这种补偿方式可保障牧民基本的生活，解决他们的后顾之忧。但是这种补偿方式没有建立一种长效机制，难以通过补偿提高被补偿者的可持续发展的能力。因此，从长远来看，必须要采用多元化补偿方式，除现金和实物补偿外还可采用技术补偿、智力补偿、政策补偿等，采取最适合当地实际需求的补偿方式，在促进生态建设的同时提高被补偿地区自我发展能力，将“输血式”补偿变为“造血式”补偿。

3.2 适度扩大生态补偿范围，提高生态补偿标准

久治县已按照国家和青海省有关规定，初步建立和实施了生态补偿政策，收到了积极成效。但是存在补偿范围过小，补偿标准过低的问题。应结合当地实际，在现行补偿政策的基础上，逐步建立草地、森林、湿地、水资源、资源税费等新型生态补偿政策，进一步扩大补偿范围，完善长效的生态补偿机制和政策。同时，根据青海省对6类10项生态补偿标准进行的提标扩面测算依据，提高补偿标准低，提高农牧民参与生态保护的积极性，保障移民户生活质量。

3.3 转变移民思想观念，适应新的生活方式

移民户要适应新的生活方式就要发挥积极性、主动性和创造性，打破等待、依赖等思想观念，建立信心，提振精神，用自己勤劳的双手去改变现状。政府要加大宣传，从心理上对生态移民进行疏导，使他们摆脱“等、靠、要”的心态，减轻他们在心理上的依赖性和挫败感，使他们重新树立起主动权和自力更生的信念，提高其适应现有条件的能力。同时，政府也要充分考虑移民户的真实需求和利益诉求，提高他们在政策制定过程中的参与度，发挥他们的主体作用，调动移民户的积极性，培养移民户对新环境的认同感和归属感。

3.4 积极调整产业结构，切实增加收入来源

政府要引导移民必须不断地适应市场经济的发展趋势，调整产业结构，依靠当地资源优势，大力发展当地特色产业，积极开拓新市场，使移民户的收入方式更加多样化，增加移民户收入。例如久治县内有年宝玉则风景区，可合理利用，在国家允许的范围内，有效开发，将纺纱织毯、唐卡绘制、石刻、制造民族服饰小挂件等旅游产品经过加工并销往旅游区，以满足游客对当地特色旅游产品的需求。再如当地的冬虫夏草产业资源丰富，可改变以往采挖变卖的传统方式，通过招商引资或合作研发，进行产品深加工，挖掘这一产业价值，增加移民户就业和收入。

3.5 加大技能培训力度，增加移民家庭收入

移民户搬迁后，把自己的牛羊牲畜全部售卖，放弃了草场所有权，单靠国家政策补助已经无法满足移民户生活需求。在这种情况下，提高牧民的就业就成为生态移民发展的重点工作。然而对于世代依靠放牧为生的移民户来说是一个严峻的挑战，他们没有任何专业技能，无法胜任具有专业性的职业。这就需政府组织对移民户开展相关专业知识的培训，使他们能尽快学习实用的专业技能，如中药材采挖和开发、民族工艺品制作、商品销售、交通运输，以及劳务输出等增加移民户家庭收入，保障和提高生活质量。

参考文献：

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[4]李芙琴.浅析三江源生态移民区后续产业发展存在问题及发展对策[J].青海畜牧兽医杂志，2010（4）.

[基金项目]青海省科技创新智库决策咨询调研课题“青海省创建多元化生态补偿机制研究”（项目编号：2019KX15）阶段性研究成果。

[作者简介]张翔（1973—），男，汉族，青海湟源人，硕士，青海民族大学副教授，研究方向：公共管理。