脱贫农户可持续发展机制及路径研究

肖家翔

摘 要：当前脱贫攻坚整体形势已发生根本性变化，对脱贫的关注也应由脱贫前的“如何脱贫”转向脱贫后的“如何持续发展”。大别山革命老区信阳是国家脱贫攻坚重点区域，辖内8个贫困县已脱贫摘帽，调查发现脱贫农户的脱贫脆弱性较高、可持续发展受到制约。针对脱贫农户可持续发展中存在的问题，构建了内生动力提升机制、政策的可持续机制和返贫风险处置机制为一体的可持续发展机制，提出了坚持执行现有扶贫政策、借力乡村振兴战略和深化基层党组织作用为内容的发展路径，以实现脱贫农户持久脱贫和共同富裕。

关键词：脱贫农户;可持续发展;机制;路径

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.33.007

0 引言

自精准扶贫战略实施以来，信阳市深入贯彻、扎实行动、稳步推进，取得了显著的扶贫成果。2014年至2019年6年间，信阳累计实现80.7万人脱贫。截至2019年底，信阳市贫困发生率降至0.46%，较2014年年初降低10.42个百分点;920个贫困村已全部退出贫困序列，剩余3.3万人未脱贫。目前，信阳市下辖8个贫困县全部实现脱贫摘帽。本文通过实地调研的方式对随机确定的39户脱贫农户进行了走访调查，调查范围涉及息县、淮滨、罗山等县的已脱贫贫困村。从调查情况来看，39户脱贫户目前均未发生返贫现象，基本生活、看病就医、子女教育、家庭住房等均有扶贫政策及相关配套措施予以保障。脱贫户的生活状况较脱贫前有了较大的改善和提高。与此同时，调查也发现部分脱贫户的脱贫脆弱性十分明显，缺乏足够的内生力量，面临着返贫的风险。

1 脱贫农户生计可持续存在的问题

本文从生计可持续角度对被调查脱贫农户的生产生活进行分析，发现其存在以下问题。

1.1 生计风险依然存在

生计风险主要包括自然风险、市场风险和个人风险。调查发现，脱贫户在自然风险方面主要表现为农业生产中对自然灾害的发生缺乏有效的应对能力，还停留在“靠天吃饭”的历史阶段。近年来，信阳地区连续出现持久性干旱对农业生产带来了较大影响和损失，而种粮农户在农业灌溉方面缺乏足够的自救能力。在市场风险方面，由于脱贫农户基本是“分散化”的传统农业经营模式，还没有实现“专业化”的现代农业经营模式，在农产品供给中处于弱势，无法取得市场交易中的优势地位，只能被动接受他方定价。在个体风险方面，受益于义务教育阶段学费减免、助学贷款、助学财政补贴等优惠政策，因学返贫的可能性基本消除，但因病返贫的风险依然存在。

1.2 生计资本结构性失衡

生计资本包括自然资本、物质资本、人力资本、金融资本和社会资本。从调查情况看，国家对农村道路、通信、饮水等民生设施进行了大量投入，实施了危房改造、異地搬迁等惠民政策，极大改善了贫困户的住房条件，金融扶贫解决了部分贫困户融资难、融资贵的问题，因此，物质资本和金融资本增长较快。而对人力资本的投入明显不足。社会资本的投入则在很大程度上依赖于对口帮扶责任人的人脉和能力，投入的持续性和数量具有极大不确定性。自然资本受限于自然资源的属性难以实现数量上的增加，自然资源的资产化所需条件较多、发展缓慢。因此，人力资本和社会资本增长缓慢，自然资本的资产化进程相对滞后，各项资本的增长存在差异，直接导致了贫困农户生计资本的结构性失衡，进而对生计资本的持续增长和生计输出产生不利影响。

1.3 生计选择拓展受限

发展产业扶贫、劳动力转移就业以及提供财政公益性岗位等可以增加生计选择。从调查情况看，脱贫户生计选择拓展的持续性不足、受益面不够宽。农业产业扶贫方面仍然延续了小规模、分散化的传统经营方式，农村劳动力转移就业受到市场就业容量和贫困人口自身人力资本水平的双重限制。由财政供养的公益性岗位通过财政兜底的方式为贫困人口增收创造条件，从事公益性劳动的贫困人员在不适合继续工作而退出公益性岗位后，其将失去该项收入，因此公益性岗位对贫困人员可持续生计的改善是有限的。

2 脱贫农户可持续发展的机制

脱贫攻坚要从根本上解决贫困问题，要着眼于脱贫成效的长期性和永久性，为实现脱贫农户脱贫户生计上的可持续发展，本文认为应构建包括以下内容的发展机制。

2.1 内生动力提升机制

精准扶贫成功的关键在于激发和培养贫困人口自我发展的基本动能，脱贫户能否实现永久脱贫最重要的也取决于其是否具备了参与价值创造的能力。如果贫困户自身始终“坚持以不变应万变”、一味等待外部“输血”，那么当各种外部力量退去时也将重新回到贫困的状态中。因此，脱贫户只有具备了内生发展的动力，拥有了生计可持续发展的人力资本，才能彻底摆脱贫困的状态。首先，以“扶志”为根本，基层扶贫部门加大对扶贫政策、典型人物、成功经验等内容的宣传，对重点人群进行针对性的说服教育，使贫困人员认识到脱贫的现实意义和关键所在，使他们树立脱贫致富的坚定信心和自觉意识。其次，以“扶智”为抓手，基层扶贫部门应为贫困人群搭建学文化、学科学、学技术的平台，传播、传授一些易于掌握的专门技术，通过“授人以渔”的方式，帮助贫困人口重新获得“自力更生”的价值创造能力，为持久脱贫奠定能力基础。最后，以农业产业化、现代化为重点，切实增强贫困人员所拥有自然资本的价值创造能力，使传统的农业生产经营方式在市场环境下创收增值，构筑脱贫农户可持续发展的安全防线。

2.2 政策的可持续机制

精准扶贫、精准脱贫工作能够取得如此巨大的成就离不开国家各项政策的支持和保障，对一些脱贫脆弱性较高的脱贫农户，在其自身的内生动力尚未完全建立起来前，还需要国家政策继续“保驾护航”“送一程”。农村基本设施建设、农业产业化发展、农村劳动力转移就业等涉及生计可持续发展的资本投入，必须依靠国家的长期不间断投入，因此，为保证脱贫户的可持续发展，需要建立政策的可持续机制。一是要明确政策扶持的方向和重点，建立科学的资金分配方式，将教育扶贫、健康扶贫、产业扶贫等领域作为扶持重点，积极为农业发展基础薄弱地区贫困农民的生产生活提供基本的物质保障，促进生计可持续发展各资本要素均衡发展，避免结构性失衡。二是要建立科学有效的政策执行监管考评机制，更加注重扶贫脱贫的长期效应和整体效果，正确处理好经济效益和社会效益、短期利益和长期利益的协同关系，确保扶贫脱贫解难题、出长效。三是延伸对扶贫脱贫参与主体的激励政策，调动基层政府扶贫人员、贫困人群、社会力量在脱贫攻坚中的能动性，实现脱贫成果扩大和脱贫农户不返贫。

2.3 返贫风险处置机制

扶贫脱贫是一项长期性、系统性的工程，消除贫困是脱贫攻坚的最终目的。但是，不可否认的是由于受到自然灾害、重大变故、经济下滑等不利事件的影响可能会导致已脱贫农户返贫或非贫困农户陷入贫困。目前解决返贫问题的思路是被动的事后应对，此时返贫风险已完全暴露。这种“堵”的方式充分说明返贫农户的可持续发展能力并未形成，缺乏应对风险的“自救”能力，缺乏对一些可防可控风险的监控预测机制。因此，在防返贫的实践中，应当将事后治理转变为事前的风险监测预警，变“堵”为“疏”。一是要建立运行高效的返贫风险信息收集系统，该系统除应将建档立卡贫困户纳入信息收集的范围外，还应将一部分非建档立卡贫困户作为信息收集的对象，并定期进行调整，所收集信息应包括收集对象的自然资本、人力资本、物质资本等生计可持续信息。二是对收集完整的信息进行实时处理，对处理结果进行分类管理和风险提示，并将结果向各村帮扶责任人和农户进行反馈。三是要建立风险处置预案，对不同风险等级的农户进行差异化的帮扶，同时以市场方式引入“防贫宝”这类保险，避免农户返贫风险发生。

3 脱贫农户可持续发展实施路径

为将上文提出的发展机制落到实处，本文在考虑脱贫工作需要和以往成功经验的基础上，提出以下几点实施路径，以促进脱贫农户可持续发展目标的实现。

3.1 坚持执行现有扶贫政策，奠定可持续发展根基

精准扶贫、精准脱贫实际上是一场由政府主导、政策推动、多方参与、资源整合、消除贫困的歼灭战。从中央到地方制定出台了形式多样、内容丰富的政策制度，为解决脱贫攻坚中遇到的问题提供了方案和行动指南。当前，距离整体脱贫奔小康的时限越来越近，脱贫战果日益扩大，信阳市下辖的8个贫困县已全部退出贫困县序列。此时，应当清醒的认识到，脱贫攻坚还没有全面完成，脱贫脆弱性问题还存在，全市仍有3.3万人贫困人口未脱贫，还需在“乘胜追击”中继续巩固前期脱贫成果，确保已脱贫农户不返贫。持续发挥产业扶贫、教育扶贫、就业扶贫、异地搬迁扶贫等领域的政策红利，用扶贫政策筑牢脱贫农户持续发展的根基，确保脱贫农户不发生因学返贫、因病返贫、因灾返贫等事件。

3.2 借力乡村振兴战略实施，提升内生发展动力

乡村振兴的主要内容是解决好农业农村农民中存在的根本性问题，其目标是实现农业强、农村美、农民富，其根本要求是消除贫困。因此，脱贫攻坚是乡村振兴战略的重要组成部分，需要将脱贫攻坚与乡村振兴战略的实施进行有效的衔接，借助乡村振兴巩固和扩大脱贫攻坚成果。信阳在脱贫攻坚尤其是培育脱贫户内生动力方面，要积极借助乡村振兴战略在产业建立、人才培养、资本引入、乡村文明建设等方面的成果，将有关成果及经验向脱贫攻坚方面拓展延伸，积极引导脱贫农户发挥自身体力和脑力，在实践中活动物质财富的增长和精神财富的富足。信阳应大力推进以产业带动贫困人口就业创业，以红色旅游产业、生态旅游产业实现贫困人口创收增收;加强农民的职业化培训，培养一支掌握一定科学技术的农业生产队伍，实现农业发展向现代化、产业化、专业化方向迈进;稳步推进乡村文明建设，积极营造勤劳致富的发展氛围，为实现持久脱贫奠定思想基础。

3.3 深化农村基层党组织作用，增强可持续发展的组织保证

脱贫攻坚是党领导人民进行的伟大实践，其目标是让每一个身处贫困的人都能享受到发展的成果。信阳地处大别山革命老区，在脱贫攻坚的决战决胜时刻，要坚定不移的把党的领导落实到脱贫攻坚的第一线，就是要充分发挥基层党组织的战斗力，及时了解、掌握脱贫农户的返贫风险，妥善解决脱贫农户生产生活中遇到的各种问题，始终将脱贫农户的可持续发展放在第一位。要把加强农村基层党组织建设作为实现脱贫户持久脱贫的组织保证，努力将优秀高校毕业生、返乡创业人员、乡村能人等一批有知识、有能力的人吸纳到基层党组织，增强基层党组织在脱贫攻坚中的作用，进而激发脱贫农户的发展潜能，吸引更多的社会力量参与到脱贫攻坚实践中来，实现脱贫农户持久脱贫。

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