立案登记背景下立案调解实证研究

张嘉军 安帅奇

( 1.2.郑州大学 法学院，河南 郑州450052)

一、导论：立案调解的缘起、价值与问题之提出

( 一) 立案调解之缘起

20 世纪以来两大法系在司法理念上都开始呈现由“正式司法”①所谓“正式司法”即国家倾向于设立正式性的程序和机制，以诉讼和审判为中心建立的公立的民事司法体制。向“非正式司法”②所谓“非正式司法”即以其他方式来代替审判程序或者修正审判程序，以更好地解决纠纷，诸如调解、仲裁、中立评估等等。“非正式司法”具有非官僚化，社会相关性高、民间性和自然性较高、普通人易于使用、由外行人充任第三方的干预者、不以制定法作为依据等特性。［1］的转变或过度，特别注重“正式司法”与“非正式司法”的衔接和交融。其中最为突出的就是在司法中引入了调解，“和解文化”在诉讼中得以张扬，司法ADR 勃兴。我国历来重视调解，非常注重运用调解这一“非正式司法”制度化解纠纷，我国的调解制度也因此被西方国家誉为“东方的一枝花”。我国在1982 年《民事诉讼法( 试行) 》以及1991 年《民事诉讼法》的总则中规定有调解原则而且还专列“调解”一章对此予以规定。不过，无论是1982 年还是1991 年的规定，都主要是指审判阶段的调解。1982 年《民事诉讼法( 试行) 》第六条规定：“人民法院审理民事案件，应当着重进行调解；调解无效的，应当及时判决。”1991年《民事诉讼法》第八十五条的规定更为明确：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”由此来看，我国民事诉讼法规定的法院调解主要是指案件在审理过程中的调解，即指审判调解，并不包括立案调解。

立案调解是进入21 世纪以来各地法院在审判调解基础上实践创新的结果。诸如广东、上海、山东等地法院都积极探索立案调解，而且不少法院还出台了规范立案调解的相关规定。诸如2006 年《广东省东莞市人民法院立案调解工作规定( 试行) 》以及《山东省高级人民法院立案调解工作规定( 试行) 》等。各地对立案调解的实践探索在相关司法解释中得到回应。诸如2009 年最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第十四条对立案阶段的委托调解进行了规定：“对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件，人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，可以依职权或者经当事人申请后，委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。”各地法院立案调解的实践探索以及有关司法解释的规定，最终上升至立法的高度。2012 年修改的民事诉讼法第一百二十二条规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”该条确立的“先行调解”原则“适用于当事人向法院提起诉讼后，递交起诉状或者口头起诉之后，人民法院尚未立案或者立案后不久的案件”［2］。至此，立案调解正式入法。这一规定也划定了立案调解的时空范围，即立案调解仅限于在立案之前或者在立案之后移送审判庭之前的阶段进行。

当然，我国之所以在这一时期开始立案调解的实践探索，也与这一时期国家的政策走向密切相关。党的十六届六中全会提出建构社会主义和谐社会的重大战略决策，为贯彻中央这一重大决策，司法要发挥自身优势为维护社会和谐稳定作出应有贡献。而司法调解具有融洽当事人关系的天然属性与建设和谐社会的内在要求高度契合，调解制度获得了国家的高度重视，并被作为建构和谐社会的重要一环。也正是在这一背景下，为拓展法院调解的时空范围，创新法院调解的方式与方法，不少基层法院开始了立案调解的探索。

( 二) 立案调解的价值

我国民事诉讼中原本仅存在审判调解并不存在立案调解，但是在和谐社会建构过程中，调解制度先天具有的融合当事人关系的功能被放大，各地法院积极探索调解的新方法和新方式，立案调解制度应运而生，并最终成为一个法定制度固定下来。就调解制度而言，其价值和功能早已为大家所熟知，但是作为新生事物的立案调解而言，其到底具有何种价值，学界探讨不多。在笔者看来，尽管立案调解是在和谐社会建构这一时代背景下基于功利性需要而建构的，但是这一制度本身还是具有如下价值：

第一，减轻法院案件压力。我国法院受理的民事案件呈现持续增长态势，由1978 年的61 万件增长至2016 年的2303 万件。但是法官人数的增长与此并未呈现正比例关系，我国法官人数由1978 年的6 万余人仅增加至2016 年的20 万余人［3］。法院案多人少矛盾突出。而在实行员额制后，全国法院由原来的211 990名法官遴选出了120 138名员额法官，随着法官绝对人数的减少，“案多人少”问题更为突出。在2018 年元旦前，微信圈狂传一微信文章《33 法官人均收案1400! 法官哭完当事人哭……》，该微信文章指出河南省某基层人民法院2017 年收案46 466件，结案30 631件，未结15 835件。而该法院的员额法官仅有33 人，人均结案928 件，再加上人均480 件的存案，每个法官人均要办案1408 件［4］。

中央政法委原书记孟建柱在2016 年3 月召开的中央政法工作会议上指出“要坚持依法处理和多元化解相结合，强化诉前调解、诉调对接……有效化解‘案多人少矛盾’”［5］。而在立案环节积极进行调解，要么由立案庭法官进行调解或者立案庭将案件委托给人民调解委员会等进行调解，无论是哪一种，如果案件在立案环节调解成功，都可以减轻审判环节的案件压力。

第二，合理配置司法资源。至于何谓司法资源，有学者指出“宏观视角下的司法资源主要是司法权力资源、司法审判资源、司法执行资源等；而微观层面，法院内部视角中的司法资源则主要是指司法人员、资金、物资等资源。”［6］也有学者认为“司法资源是以司法程序解决社会矛盾的物力、财力、人力等物质要素的总称。”［7］在笔者看来，无论如何界定司法资源，但有一点不可否认，即从宏观层面上看，法院司法资源是一整体。而这一整体性司法资源，依据司法节奏性考虑，将配置到立案、审判和执行三个环节。从应然意义上看，法院的核心工作在于审判，为此法院司法资源无疑应当更多地配置到审判环节。然而审判环节司法资源配置越多，则其压力和责任越大。如何减轻审判环节的压力，对立案、审判和执行三个环节的司法资源再配置则是摆在当前法院面前的一个重大问题。在立案阶段进行调解，无论是当事人达成调解而撤诉，还是当事人达成调解后不再要求立案，抑或是当事人在达成调解后申请司法确认等等，案件基本上可以在立案阶段终结，这一部分案件无须再进入审判环节。这样就可以省掉了开庭、质证等内容，进而实现审判司法资源的节约。为此，在立案阶段充分发挥调解功能，将审判环节的部分功能前移，一定意义上可以实现法院司法资源的再配置与再平衡，实现司法资源与案件在时间、空间上的重新配置。

第三，调动社会力量化解纠纷。两大法系于20 世纪60 年代以来非常重视引入社会力量解决纠纷［8］，其中最为明显的就是法院积极引入社会力量参与调解，调解人主要为退休法官、律师、具有丰富社会经验的长者等。诸如日本民调委员由最高法院在有律师资格者( 主要包括律师、大学教授、原法官等) 、具有对民事纠纷解决有用的专门知识者即专家调停委员( 具体包括房地产鉴定师、建筑师、医生、税务代理人、注册会计师等专家) 或者在社会生活上有丰富知识和经验者( 一般调停委员) 而且人品和见识都很高、年龄在40 岁到70 岁之间选取并任命［9］。我国法院也很重视引入社会力量解决纠纷。1991 年《民事诉讼法》第八十七条规定：“人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人，应当协助人民法院进行调解。”①早在1982 年《民事诉讼法》( 试行) 中对此就有规定，该法第九十九条规定：“人民法院进行调解，根据案件需要，可以邀请有关单位和群众协助。被邀请的单位和个人应当协助人民法院进行调解。”最高人民法院也出台了多个进一步推动法院引入社会力量化解纠纷的司法解释诸如《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》等。在立案阶段引入社会力量协助调解或者是将案件移交给人民调解委员会等，让其对案件进行调解，不仅可以激发或调动司法机关之外的社会力量积极投身于纠纷解决之中，还可以减轻法官的工作压力，进而塑造全社会合力化解纠纷的大格局。

( 三) 问题之提出

既然立案调解具有上述多重价值与功能，那么在2012 年立案调解入法以后，特别是2015 年全面实行立案登记以来，我国立案调解制度在实践中运行现状如何? 其在运行中存在哪些问题? 导致其存在这些问题的原因何在? 在实行立案登记制度的背景下，我国立案调解又应如何改革和完善? 等等。针对上述问题，笔者于2016 年对H 省四个地市——位于H 省东部的I 市、位于H 省西部的J 市、位于H省中部的K 市以及位于H 省中南部的L 市的各基层法院立案庭进行了问卷调查。笔者之所以选取四个地市作为调查对象的原因主要在于：一是调查样本的各地经济发展水平。2016 年H 省有18 个地市，其中J 市人均GDP 为52 542元，位于H 省第2 位，属于H 省经济发达的地市； L 市人均GDP 为26 065元，位于H 省第10 位，经济发展位于H 省中等水平；K 市人均GDP 为24 854元，位于H 省第11 位，经济发展位于H 省中等偏下水平；I 市人均GDP 为34 389元，位于H 省第12 位，经济发展水平位于H 省中等偏下水平［10］。所调查的四个地市涵盖了经济发达地区、经济欠发达地区以及经济较为落后地区，这样的布局能够较为客观地反映出各地司法运行的基本面貌②本次针对立案登记制度的调研中，课题组还到N 市进行了调研并举行座谈，但是这次调研和座谈仅仅是在前期对上述四个地市法院问卷调查、座谈后在具体研究中出现的新问题再次进行的调查。此次调查座谈，一是便于进一步了解新情况新问题；二是印证其他地市有关立案登记制度出现的问题在全省各地市是否基本相同。。二是调查样本的空间位置布局。I 市位于H 省最东部，辖2 区、6 县、1 县级市；J 市位于H 省西部，下辖7 区、1 县级市和8 县；L 市位于H 省中南部，下辖1 区9 县；K 市位于H 省中部，下辖4 个区5 个县( 市) 。选择的调查样本兼顾了H 省中部、西部、东部和南部，布局较为合理。三是调查的便利性。笔者与四个地市法院业务往来较多，人脉资源较为丰富，便于调查的顺利开展。

笔者给四个地市所辖县区基层法院立案庭各发放1 份问卷，共发放40 份问卷，回收有效问卷40 份。

由图一看到，I 市回收7 份、J 市回收13 份、K 市和L 市各回收10 份，共回收问卷40 份。笔者在对这些问卷按照一定的类别和要素进行整理统计基础上，又针对性地对部分法院立案庭法官进行座谈和访谈。笔者希望基于对实行立案登记制度以来，我国立案调解的实践面貌进行较为全面的实证调查，归纳其运行的现状以及存在的问题，并分析导致这些问题出现的成因，进而提出未来我国立案调解制度改革的具体路径。

图一 四地市法院回收问卷

二、立案调解运行的实践现状及其存在的问题

( 一) 立案调解运行的实践现状

1.大部分基层法院建立了调解室且积极从事立案调解。由报道来看，不少法院都在积极从事立案调解工作，那么这些法院的立案调解是在哪里进行呢? 是否都在立案庭建立了专门的调解室呢? 笔者调查发现，大部分基层法院的调解都在调解室进行。

图二 立案庭建立调解室的情况

由图二对各地市立案庭是否建立调解室的问卷调查统计发现，其中I 市、K 市两个地市各基层法院立案庭全部建有调解室，J 市有11 个基层法院、L 市有9 个基层法院也建立了调解室。由四个地市各基层法院立案庭建立调解室比率的平均值来看，竟有高达93.7%的基层法院建立了调解室。可见，绝大部分基层法院都在立案庭建立了调解室。

图三 立案调解数

由图三还看到，四个地市各基层法院每年都调解了大量案件，四者立案调解平均数为1527.5 件，占当年受理民商事案件数比率的平均值为5.51%。其中最多的为K 市，各基层法院立案庭一年共进行立案调解2921 件，占当年受理民商事案件数的比率为10.1%。可见，在实行立案登记制度后，各基层法院立案庭也还积极进行立案调解。

2.相当一部分当事人对立案调解持欢迎态度。法院调解向来是有争议的，有的当事人欢迎、有的当事人反对［11］。那么对于立案调解，当事人的态度如何呢? 针对这一问题，笔者进行了问卷调查，详见表一：

表一 当事人对立案调解的态度

由表一看到，四地市中选择“D.绝大部分欢迎”选项的人数较多，位居第二，合计有15 人次，占四地市基层法院立案庭数的28.8%。尽管这一人数并非最多，但也说明，还是有相当一部分人对立案调解持欢迎态度的。

3.当事人积极履行达成的立案调解。调解系当事人意思自治的产物，从理论上而言，当事人对于自己达成的调解协议，也应会积极履行。那么，当事人对于自己达成的立案调解是否也会积极履行呢?对此笔者进行了问卷调查。详见表二：

表二 当事人是否积极履行达成的立案调解

由调查统计发现，四个地市各基层法院立案庭绝大多数选择了“C.绝大部分积极履行”，其中I 市有6 人次、J 市有8 人次、K 市有8 人次、L 市有5 人次，合计27 人次，占四地市基层法院立案庭数的65.9%。尽管也有选择“B.都不积极履行”“D.绝大部分不积极履行”和“E.有较少部分在履行后又反悔，进行上访要求再审等”选项者，但人数不多，所占比重不大。由此可知，总体而言，当事人对于达成的立案调解，绝大部分都积极履行。

( 二) 立案调解实践运行中存在的问题

1.部分基层法院立案庭仍未建立调解室。2004 年最高人民法院出台了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第三条规定：“根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。”根据这一规定，上海长宁区人民法院于2006 年成立了“长宁法院涉诉民事纠纷调解室”，专门从事调解工作。此后全国各地法院纷纷建立各种调解室。据报道山东省各基层法院或派出法庭都建立了调解室： “截至目前( 2016 年6 月5日——笔者注) ，我省( 指山东省——笔者注) 各基层人民法院诉调对接中心和人民法庭诉讼服务站已全部设置人民调解室。”［12］这些给大家的印象是，我国绝大部分基层法院似乎都建立了调解室。但是由对四地市基层法院立案庭是否建立调解室的问卷调查统计发现，尽管绝大部分基层法院立案庭都建立了调解室，但是依然有部分基层法院立案庭至今并未建立调解室。由图二看到，四地市也有3 人次选择了“B.否”选项，占所有选取人数的7.9%。尽管选择这一选项的人数不多，但是一定程度上也说明，目前尚有部分基层法院立案庭并未建立调解室。

2.委托调解和协助调解不多。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》( 以下简称《立案登记若干规定》) 第十五条规定：“人民法院推动多元化纠纷解决机制建设，尊重当事人选择人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等多种方式维护权益，化解纠纷。”《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》“28.健全委派、委托调解程序。对当事人起诉到人民法院的适宜调解的案件，登记立案前，人民法院可以委派特邀调解组织、特邀调解员进行调解。”根据这些规定，各基层法院在立案阶段应积极发挥人民调解组织等人员进行调解，但是基于调查发现事实上并非如此，委托调解和协助调解不多，立案调解基本上以法官为主。

表三 主持立案调解的人员

由表三“主持立案调解的人员”看到，四地市各基层法院立案庭选择“A.法官”选项者最多，四者合计25 人次，占四地市基层法院立案庭数的62.5%。尽管选择“D.人民调解员/社区街道办等社会其他人”选项者也不少，四个地市合计有11 人次，占四地市基层法院立案庭数的27.5%。但总数上远远少于选择“A.法官”这一选项者。这说明当下的立案调解，绝大部分案件是由法官直接进行的，相反直接委托给非法官人员进行的调解不多。

同时，尽管1991 年《民事诉讼法》第八十七条规定：“人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人，应当协助人民法院进行调解。”。《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第三条也规定：“根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。”但是由调查发现，司法实践中，由非法官人员协助法官进行立案调解者不多。由表三看到，四地市中选择“E.法官与人民调解员等一起”并不多，四者合计有10 人次选择了这一选项，占四地市各基层法院立案庭数的25%。尽管这一比例也不低，但是这一数据也说明，有高达75%的立案调解要么是由法官独自调解，要么是由非法官人员独自调解，而由其他人员与法官一道协助调解者也不多。

3.在法院之外进行调解者不多。《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定“对于已经立案的民事案件，人民法院可以按照有关规定邀请符合条件的组织或者人员与审判组织共同进行调解。调解应当在人民法院的法庭或者其他办公场所进行，经当事人同意也可以在法院以外的场所进行。”立案调解并非仅能在法院内部进行，也可以在法院之外的其他场所进行。但是基于调查发现，事实并非如此。

表四 立案调解的场所

由表四“立案调解的场所”看到，四地市中选择“C.在人民调解委员会等单位/部门的办公室”这一选项者不多，其中有2 个地市并未选择这一选项，四者合计也仅有3 人次，占四地市基层法院立案庭总数的7.5%。尽管四地市也有11 人次选择了“E.其他”选项，但都远不及选择“A.全部在调解室”以及“D.有时在调解室有时在调解室之外的立案庭”选项的人次多。这说明，目前我国各基层法院的立案调解基本上是在法院内部的立案庭及其调解室进行，除此之外的其他地方较少。

4.立案调解开展并不理想。从应然意义上而言，在实行立案登记制度后，因为案件数量增加，法院更会积极进行立案调解，实现案件分流，减轻法院审判的压力。但调查发现，基层法院在实行立案登记制度后，立案调解的开展并不理想，甚至有不少基层法院已经不再进行立案调解。

图四 立案登记对立案调解的影响

由图四“立案登记对立案调解的影响”看到，四地市中，各基层法院选择“A.明显减少”选项者最多，合计有18 人次，占四地市基层法院立案庭总数的45%。尽管也有选择其他选项者，但总数都没有选择这一选项的人数多。同时由图四也应注意到，也有14 人次选择“B.明显增加”选项。这说明，尽管总体上来看，在实行立案登记后，立案调解总数有所减少，但是也有部分基层法院的立案调解反倒有所增加。这说明实践运行中的立案调解并非那么均衡和理想。这一点在笔者举行的立案调解座谈会上得到印证。L 市一基层法院立案庭常姓庭长指出：“立案调解开展不好，走到法院都是没办法的。现在积极性降低，有的原告不愿意调解，通知被告来调解电话上答应，但不来参加，通知难。”L 市一基层法院立案庭韩姓法官指出：“准备大力推行诉前调解，但是执行有些难。”L 市一基层法院立案庭李姓法官指出：“诉前调解做的不好，来立案时问是否愿意调解，如果愿意就当场调解。今年调解了十几起①截止于2016 年4 月21 日。”座谈会上也有立案庭法官指出很多基层法院立案庭现在基本上不再进行立案调解，仅有部分法院还在坚持立案调解。目前还继续开展立案调解的法院主要有两类，一类是这一法院为试点单位或者创新单位，另一类是这一法院的案件特别多。除此之外的其他基层法院较少开展立案调解。

三、立案调解存在上述问题的原因

导致上述立案调解制度运行效果不好且存在众多问题的原因，具有多方面性。但在笔者看来，其成因主要在于：

1.法官的专业性和权威性更有利于立案调解。笔者针对主持立案调解人的效果问题，进行了问卷调查，统计结果详见表五：

表五 立案调解主持人的效果

由表五看到，四地市各基层法院立案庭中选择“A.法官”选项的人数最多，四者合计有27 人次，占所有基层法院立案庭数的67.5%。尽管选择其他选项的人数也不少，都远未达到这一比率。由此可知，在各基层法院看来，还是由法官进行立案调解效果最好。毕竟法官精通法律，对案件的把握更为清楚，由这些“专业人员”调解效果更好。当然与其说法官进行的是调解，毋宁说其进行的就是“审判”，抑或为对“审判的模拟”。法官进行立案调解时，其在“调解中提示的解决结果与审判所能得到的结果十分近似的话，即使当事者对此加以拒绝，到审判的场合仍有可能受同样的解决所强制，则当事者将不得不采取合作的态度，倾向于对调解时提出的解决方案予以接受。”［13］尽管立案庭法官并非审判庭法官，但是其也同样是法官，当事人基于对法官专业性和权威性的认同，为立案法官调解的成功提供契机与可能。这些或许正是为何各基层法院立案庭进行立案调解时，非法官人员较少而更多为法官的重要原因。

2.法院内部的氛围更有利于立案调解。笔者针对立案调解场所在哪里效果更好问题进行了问卷调查，统计结果见表六：

表六 立案调解场所的效果

由表六看到，四个地市各基层法院中选择“A.法院调解室”的最多，合计有35 人次选择了这一选项，占所有基层法院立案庭数的87.5%。尽管也有选择其他选项的，但都不多。由此分析发现，四地市基层法院立案庭中，绝大部分都认为立案调解在法院调解室进行效果更好。其原因在笔者看来主要有：一是毕竟法院调解室的设置和氛围有别于法庭的威严和庄重，其更为温馨和自然，这样的环境和氛围更利于双方当事人之间的交流和沟通，更利于立案调解的顺利开展；二是调解室尽管在布置上有别于法庭，但是毕竟是法院的调解室，法院的权威性在调解室也能得到一定程度的反映，这也有助于调解的最终达成。尽管法院判决作为一个潜在的内在因素具体对调解的达成具有何种作用并非那么清楚①这一点英国学者也有相同看法。详见［英］西蒙·罗伯特、［英］彭文浩著： 《纠纷解决过程： ADR 与形成决定的主要形式》( 第二版) ，刘哲玮等译，傅郁林校，北京大学出版社2011 年版，第347 页。，但是在审判的阴影下的调解效果较好则是毋庸置疑的。“调解的地点设置在法院，这样一方面有利于提高调解的权威性、增强当事人的信任感。”［14］在法院权威“阴影下的调解室”进行调解更有助于调解的达成。从心理上而言“同时，一般的国民对这些以公共权力为背景的纠纷处理机关也抱有给以纠纷正确解决的期待。”［15］由设在法院内部的调解室进行调解，本身就意味着此机构系代表国家权力的法院对案件进行的调解。法院的公权性与权威性更利于当事人在心理上接受法官等提出的调解方案和建议，有助于调解的成功。三是当事人到法院起诉时，再让当事人去人民调解委员会或其他部门可能因路途远等会导致不方便。对此，早有学者指出： “调解地点在法院更便于与庭审的联系和协调……同时也可避免另找调解处所的麻烦。”［16］而且当事人是到法院“打官司”，如果让当事人到法院之外的其他地方进行调解，他们心理上不易于接受，感觉是法院把他们向外推，抵触情绪会更大。相反如果在立案庭设置的调解室进行调解，特别是有法官的参与，当事人在心理上的认同感会更强，认为这还是在法院，还是法院在给他们“解决问题”。这些或许正是为何立案调解更多在法院进行，而较少到法院之外的其他场所进行的重要原因。

3.立案庭的人手不够②需要指出的是，立案调解仅仅是立案庭工作中非常小的一部分，其最为繁重和核心的工作则是立案，每个立案庭每年需要立案受理相当多的案件。。笔者针对立案调解有所减少问题，设计了问卷进行调查，调查结果统计详见表七：

表七 立案调解减少的原因

由表七看到，四个地市中选择“A.立案庭人手不够”选项者最多，合计有30 人次选此选项，占所有基层法院立案庭数的75%。由此可知，在各基层法院看来，之所以导致立案调解开展不理想的重要原因之一就在于立案庭人手太少。

图五 立案庭人数③ 笔者上述调查是在员额制改革实施之前，当时所谓的“法官”人数较多。但是在实行员额制改革之后，入额法官人数减少，之前不少所谓的“法官”仅能为“法官助理”或者其他人员。在实行员额制后，法官的绝对人数减少。与每年受理案件数

由图五看到，四个地市各基层立案庭共有法官122 人、书记员110 人，每年受理案件共计166 264件，每个法官人均立案1363 件。由此可知，各基层法院每一个立案法官每年都需要受理相当多的案件。而在实行员额制改革后，随着法官绝对人数的减少，这一问题更为突出，立案庭更是捉襟见肘。由于立案庭人手有限、任务繁重，而调解又需要花费很多精力，立案庭人员也仅能是简单问一下当事人是否愿意调解，在当事人不同意调解时，立案庭人员就不再进行调解。在L 市法院座谈时，L 市一基层法院立案庭常姓法官也指出：“立案庭人手不够，还有其他任务，书记员比较少，人手不够，无法开展工作( 指调解工作——笔者注) ”立案庭人手有限，无暇调解，是导致立案调解开展不理想的重要原因。

4.登记立案固有期限的限制。在表五“立案调解减少的原因”中发现，四个地市各基层法院立案庭中，不少人选择了“C.立案登记制审限的限制”这一选项，在所设计问卷选项中，位居第二。四地市合计有13 人次选择了这一选项，占所有基层法院立案庭数的32.5%。由此发现，在各法院立案庭法官看来，立案登记的期限是导致立案调解减少的重要原因。

《立案登记规定》第八条、第十三条等明确规定了法院应当在7 日内立案，否则要追求责任。至于不符合起诉条件的案件在补充材料后，也应在法定期限内进行立案。如此严格的立案期限让立案调解的回旋空间越来越小。申言之，对于普通民事案件的起诉，立案庭仅能在法定的7 日内进行调解，如果在7 日内调解不成功，就应作出是否立案的裁定。这就大大压缩了立案调解运行的空间。

《最高人民法院印发《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》规定，对于立案阶段的调解原则上不超过10 日，经双方当事人同意也可以延长。实践中，各基层法院的立案调解期限一般也掌握在10～20 日之间。无论司法解释的规定还是实践中立案法官把握的立案调解时间其实都与民事诉讼法以及相关司法解释规定的立案受理的7 日期间相冲突，而这一冲突在实行立案登记制后，更为突出。在实行立案登记制度之前，尽管民事诉讼法也规定案件应当在7 日内立案，但是法院立案庭基于调解等迟迟不予立案，而且调解延长的期限不计入审限，这为立案调解争取了巨大的回旋空间。但是在实行立案登记制度之后，如果在法定期限内不予立案，当事人特别是原告方则会明确提出反对继续调解，要求法院立案受理。这无疑成为阻碍立案调解进一步开展的一大障碍。

5.立案庭法官立案调解的积极性不够。在对各基层法院的调查中发现，不少基层法院立案庭法官认为，他们对立案调解的积极性不高。在笔者针对“立案调解减少的原因”进行问卷调查时，四地市立案庭法官有6 人次选择了“B.立案庭法官没有积极性”选项，占所有基层法院立案庭数的15%。立案庭毕竟是诉讼启动的第一道关口，其主要功能在于受理案件，依据民事诉讼法的规定对案件是否符合起诉要件等进行审查。尽管立法规定了立案调解，但在立案庭法官内心深处，其依然认为自己工作的重心就在于立案受理，至于其他工作特别是调解并非其工作重心。为此，至于在立案受理环节，能否化解纠纷特别是能否调解成功等并非是立案法官关心的问题。因为在案件进入审判环节后，无论审判庭审理后依法作出判决结案，还是调解结案，都有审判庭来“兜底”——由其解决纠纷。也正是出于这样的心理，很多立案庭法官对于调解并非那么热心，在他们看来是否愿意进行调解完全是立案庭法官的“良心活”。此外，立案调解的现实困难性以及立案调解缺乏具体的操作规范也让立案法官调解的积极性不高。与审判环节不同，当立案阶段的原告到法院起诉时，被告并不可能一同到法院，立案庭法官如果想进行调解，则需要与被告联系，通知被告方到立案庭后方可进行调解。当下中国人口流动性较大，特别是在广大农村地区，不少农村人外出打工，经常不在家。这就导致很多案件的当事人特别是被告方通知其到庭特别困难。再加之，被告对原告起诉自己本身也较为抵触，这都导致立案庭联系被告方到庭进行调解较为困难。立案调解当事人通知的困难性让立案庭法官对调解产生畏难情绪，导致他们也不愿意积极进行调解。我国尽管建立了立案调解制度，但是并未明确立案调解的具体程序规范。因缺乏立案调解的具体规范要求，这让立案庭法官在开展立案调解时非常犯愁，并不清楚应该依据什么程序进行工作，往往是“八仙过海，各显神通”地创造各种模式去调解。这一定程度上也导致立案庭法官并不积极去开展调解。

6.法院调解政策的转变。具有中国特色的法院调解在当代中国的司法中扮演重要角色，为解决中国民事纠纷发挥了重要作用。在20 世纪80 年代中后期掀起的民事司法改革的过程中，学界乃至实务界基于对我国民事诉讼调解制度实践的深度反思而展开了对法院调解制度的全面批判，诸如认为法院调解常常牺牲原告方的合法权利、法院调解带有强制性、法院调解导致实体法与程序法的双重软化甚至认为法官调解的动机不纯等等［17］。在这一背景下，中国司法领域一改多年“重调解轻判决”的态度而开始转向“重判决轻调解”，结果导致一审调解结案率就由1994 年的58.4%降至2001 年的36.74%［18］。在和谐社会建构的时代背景下，法院调解迎来了振兴与再构的新契机。最高人民法院先后出台了多个有关调解的司法解释，诸如2007 年最高法院颁布了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》和2010 年最高法院颁布了《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》等等，“调解优先”政策正式在我国确立。在“调解优先”政策的驱使下，“调解热”在中国再度出现。在这一背景下，各地法院不断创新法院调解的模式和方法，正如前所述，立案调解制度也在此时应运而生。

历史的轮回总是在不同时期以相似的面目出现。“调解优先”政策引发对调解的过度重视和“调解热”也同样不可避免地遭到学界的批判与反思。诸如李浩教授提出“要理性对待调解优先”［19］，肖建国教授指出要“理性看待‘调解优先，调判结合’”［20］，笔者也曾指出“未来中国应当适度弱化法院调解的地位，摆正法院调解与判决的关系，回归法院调解的理性定位。”［21］等等。在学界的批判与呼吁下，我国法院尽管并未摈弃“调解优先”这一政策，但是司法实践中对调解的态度已经发生根本性改变，不少法院已不再过于追求调解结案率，也不再将其作为考核指标，理性看待调解与判决的关系，回归“能调则调，当判则判”。这一点由最高法院网站有关调解的文章或新闻报道可见一斑①作为代表中国司法最高层的最高人民法院，其网站上的有关新闻和文章等，一定程度上可以反映出某一时期最高法的司法态度以及司法政策的走向。。基于统计发现，从2010 年开始最高法院网站中有关调解的文章或报道②该网站有关调解的文章抑或报道等，最早的文章为2010 年。［22］逐年减少，并逐步走向低谷。详见下图六：

图六 有关调解的文章或报道

而且在这些文章或报道中，涉及调解结案率的文章或报道则更少，其中2015 和2016 年竟然没有一篇有关调解结案率的文章或报道。详见下图七：

图七 有关调解结案率文章或报道

由上述可以发现，我国法院系统对于过度重视调解的态度开始发生根本性转变，对调解的重视程度开始降温，已不再过于重视调解结案率，调解在民事司法中的地位不再那么耀眼。基于创新法院调解这一功利性目的而出现的立案调解，其命运也同样如此。由此不难知道，当下不少法院并未建立调解室、立案庭并不积极开展委托调解以及协助调解、立案调解数量明显减少等等，都是在“过热”的法院调解在降温、法院领导也不那么重视调解这一大环境下的必然逻辑和产物。

四、立案庭功能重塑与立案调解的未来走向

( 一) 立案庭功能［23］的重新定位

立案调解仅仅是立案庭的工作职责之一，如果要对立案调解进行改革和重塑，首先需要对立案庭的职能进行相应的调整。在实行立案登记背景下，立案庭的职能受到较大冲击，其职能定位也应与时俱进地予以改变。总体而言，立案庭具有四种功能： 审查过滤、纠纷解决、案件分流以及诉讼服务等。笔者认为，在实行立案登记背景下，立案庭应当坚持“两个弱化”和“两个强化”。

1.“两个弱化”。具体而言，“两个弱化”是指弱化其审查过滤和纠纷解决功能。就前者而言，主要是要纠正当下实行的立案登记制与十八届四中全会明确提出要“做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”之间的偏差，为此未来应当进一步降低审查起诉的强度和标准，真正实现“立案登记”的本意。

就后者而言，主要是要进一步弱化立案庭的纠纷解决功能。就立案庭建立的初衷而言，就是专司立案审查，改变之前“立审不分”的混乱局面。不过，这里存在争议的是，立案庭是否存在解决纠纷功能? 申言之，立案阶段对起诉条件的审查等是否为审理? 一种观点认为，法院对审查起诉的审查就是审理。“所谓受理是指法院接受案件并进行审理。”［24］即立案审查过程就是审理过程。另一种观点认为，立案审查是审查而非审理，带有行政审查色彩。因为立案环节仅仅对原告方的材料进行审查而被告方并不进入这一环节，也没有任何对抗。为此，立案在性质上仅为审查。在江伟教授2001 年主编的民诉教材中就指出：“民事诉讼中的受理，是指受诉人民法院通过对原告起诉的审查，认为符合法定起诉条件，决定立案审理，从而引起诉讼程序开始进行的职权行为。”［25］在笔者看来，之所以出现如此分歧的主要原因在于，19 世纪80 年代因为“立审不分”，立案过程也就是审理过程；而在19 世纪90 年代末期，为改变这一弊端而形塑了“立审分立”进而建立了立案庭，立案环节与审理环节切割开来，为此立案过程更多为审查而非审理。无论我们如何争议，但有一点是明确的，对一审不予受理的上诉，二审法院是需要开庭审理的。为此，立案审查过程也具有一定的纠纷解决功能。但是立案审查过程中的调解行为，是纠纷解决则是毋庸置疑的。为此，弱化立案环节纠纷解决功能的根本点就在于弱化立案庭法官的调解。目前，立案庭对于当事人起诉更多为形式审查，而调解则需要分清是非、查清案件事实，在有限的立案期间内，立案庭显然不能达到这一要求。为实现调解的查清事实、分清是非这一目标，调解仅能放到审判阶段，由审判庭法官基于庭审中双方当事人对案件事实的辩论，对案件事实把握更为清楚，此时再进行调解，更利于双方达成调解协议。为此，笔者认为应当弱化立案庭法官本身进行的调解。

2.“两个强化”。具体而言是指强化立案阶段的诉讼服务和案件分流功能。就前者而言，立案庭未来应牢固树立“大服务”理念，深化服务内容、增加服务方式、更新服务手段、扩张服务功能。诸如可以将法院有关对当事人服务的所有职能都整合至立案庭，建立“一站式综合诉讼中心”等。就后者而言，尽管立案庭的本质工作为立案审查，但是其也一定程度上肩负案件分流功能。其分流功能体现在两个向度：一个是对内分流，即案件在法院内部进行的分流。根据案件的不同类型，案件可以分为诸如小额诉讼、简易诉讼、支付令程序、普通程序等，立案庭根据法院内部的案件流程管理程序将案件分配至各个业务庭抑或法官；一个是对外分流，即案件由法院向外部的分流。立案庭在案件立案受理之前，根据案件具体情况，经当事人同意，将案件委托给民调组织、金融机构、保险机构或者退休法官等进行调解。在实行立案登记制度之后，随着中国立案审查标准的降低，之前被挡在法院大门之外而不被立案受理的案件现在也可以受理。再加之当前中国经济下滑而引发的大量纠纷/案件也都被诉至法院，导致案件呈“井喷式增长”①有媒体指出，在实行立案登记制度后，案件出现“井喷式增长”。但是据笔者调查发现，案件增长并非因为实行立案登记制这一原因，其实案件增长的原因具有多方面性，除立案登记制导致案件部分增长外，还有法院每年案件的自然增长以及经济下滑等导致的案件增长等。［26］，让原本就“案多人少”的法院在实行员额制后②在实行员额制后，原来都可以办案的“法官”因为未能进入员额，目前不能办案，再加上法官助理和书记配备并未完全到位，以及司法改革的相关配套措施并未建立，这样就导致进入员额的法官人均办案绝对数字激增，法院结案的压力陡增。，更是“捉襟见肘”、穷于应付。为此，在这一背景下，立案庭更应积极发挥案件分流功能，特别是要强化对外分流。即每一个法院立案庭都应当建立与人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等对接的机制。在立案之前，基于当事人的同意，由这些机构和行业对案件进行调解或仲裁，以此缓解法院案件增长的压力。

( 二) 立案调解的改革与重构

基于上述可知，在实行立案登记背景下，我国立案庭的功能需要重新定位，立案庭的相关职能应进行相应的调整，特别是应当弱化其解决纠纷的功能，即弱化立案调解，但是相反应当强化对案件的分流，即应当积极从事诉调对接，将案件委托给法院之外的其他机构进行调解等。基于这样的思路，结合当下中国立案调解的司法现状，笔者拟对我国立案调解及其相关制度进行如下改革：

1.每一个基层法院都应建立多元调解室。鉴于目前尚有部分基层法院并未建立调解室，而且目前的立案调解中更多为法官，非法官人员进行调解者并不多的现实，为强化立案调解的案件分流功能，充分发挥非法官人员对案件的调解，未来各基层法院立案庭都应建立以社会力量为主的多元调解室，积极引入人民调解委员会、保险协会、医疗纠纷协会等社会力量参与法院的纠纷化解。同时考虑到退休法官的专业性与丰富的司法实践经验，可以多聘请退休法官参与调解。这样就解决了困扰当前法院立案庭人手不够无法开展立案调解的问题。同时，鉴于在法院内部调解效果更好，除双方当事人都同意在法院之外其他场所进行调解外，原则上立案调解都在法院内部进行。当然，鉴于调查中也发现，当下立案调解存在到法院之外进行者较少的问题，这是因为立案调解本身依附于法院的权威，是法院阴影下的调解，为保证立案调解的效果，立案调解应更多在法院内部进行。但是对于一些到案发地进行调解效果更好的案件，诸如相邻纠纷和婚姻家庭纠纷等案件，法院既可以邀请当事人所在地的村( 居) 委会协助调解也可以到案发地进行调解。

2.建立二元化立案调解机制。由于立案庭人手不够以及立案登记固有期限等导致立案调解开展不顺畅，未来应当从两个方面着手：一方面应充分发挥非法官人员积极从事调解等；另一方面还应建立立案法官较少从事调解的机制。基于这一思路，可以考虑在立案受理之前，立案庭法官不再参与调解，此时仅能由非法官人员进行调解。即对于当事人愿意调解或者存在调解意向的，由立案庭法官将案件交给法院多元调解室，由退休法官、人民调解员、保险员等非法官人员进行调解，法官可以进行指导。在案件立案受理后，移交审判庭之前，如果当事人愿意调解或者有调解意向的，此时仅能由法官对此进行调解，不能由非法官人员调解。同时为防止案件“久调不决”“反复多次调解”，凸显立案调解的作用和地位，特别是为了实现“审判中心主义”③十八届四中全会明确提出应以“审判为中心”，尽管这更多系指刑事诉讼中应当以“审判为中心”，但是民事诉讼中也应当尽可能体现以“审判为中心”。，避免“泛调解化”，在案件交给审判庭之后，审判庭对于在立案阶段已经调解过且不成功的案件，在审判阶段原则上不再进行调解，审判庭直接在庭审后作出判决。当然，如果一方当事人主动提出调解，而且对方当事人同意的，法官也允许再进行调解。但此时的调解仅能由法官进行，而不得再次委托调解。

3.明确立案调解的案件范围和期限。鉴于立案登记固有期限严重限制了立案调解的开展，那么就应明确哪些案件可以立案调解，哪些案件不适合立案调解；同时还要改变之前司法解释确立的立案调解的期限，让立案调解的期限与立案登记的限期保持一致。一是对于案件标的额不大、双方当事人争议也不大、案件简单、事实较为明确的案件，可以进行立案调解；对于案件标的额较大、案情复杂、事实不清、争议较大的案件，不得进行立案调解。即适用小额诉讼以及适用简易程序的案件尤其适合立案调解。二是现有司法解释对于立案调解特别是委托调解的期限一般都规定为10～20 日，但是这一调解期间与立案登记的时间严重冲突，为此应当对立案调解的期限进行调整。对于立案受理之前的立案调解，建议其调解的期限应与立案登记的期限保持一致。根据立案登记期限的规定，不同类型的案件采用不同的调解期限。诸如一般民事案件调解期限不得超过7 日、第三人撤销之诉案件不得超过30 日、执行异议之诉案件不得超过15 日。对于立案受理之后尚未移交给审判庭之前的调解，建议其期限明确规定为不得超过5 日①一些案件较多的基层法院为减轻审判庭的压力，在案件立案受理后，将案件交给调解室，让人民调解委员会等进行30 日左右的调解。。

4.建立部分案件非诉调解前置程序。为减轻法院的案件压力，解决立案调解人手不够问题，还可以考虑对于邻里纠纷、家庭内部纠纷、小额诉讼等案件，立法应明确规定，在立案前，首先应当进行非诉调解。如果在立案前并未进行过非诉调解等而直接到法院起诉的，法院不予受理。对于经过人民调解委员会等机构的调解，但不成功者，又起诉到法院的，如果符合法定起诉受理条件，可以立案；但是对于并未经过诉前非诉调解的案件，直接起诉到法院的，法院在征求当事人意见后，也可以将案件交给法院调解室，由非法官人员进行调解。如果调解不成功，当事人坚持要求立案的，法院审查后，对于符合立案受理条件的，可以立案。

5.建立立案调解激励机制。鉴于立案调解法官对于调解的积极性不够以及存在对此的畏难情绪等，未来应当建立相应的立案调解的促进与激励机制。一方面，尽管当下我国法院对于调解的政策发生变化，导致调解不被重视，但是考虑到立案调解具有可以实现案件分流、减轻审判案件的压力等价值，未来还是应当强化法院领导对立案调解的高度重视，积极发挥立案调解的作用。另一方面，为激励广大立案法官积极开展立案调解，未来应出台相应的立案调解激励措施。诸如在绩效考评、晋级晋升或者物质等方面给予一定的考虑等，以此激发立案庭法官积极开展立案调解的热情和积极性。

6.明确立案调解的程序规范。鉴于立案调解缺乏清晰明确的程序规范，导致立案庭法官对于立案调解的积极性不高。特别是在实行立案登记制度的背景下，为了更好地开展立案调解，实现立案调解和繁简分流的对接、建立立案调解的二元化机制，以及划定立案调解与审判调解的关系等，未来应当明确立案调解的程序规程。笔者认为未来立案庭开展立案调解可以按照如下流程开展，详见图八：

图八 立案调解流程图

按照上述“图八：立案调解流程图”开展立案调解，不仅明晰了立案调解的流程规范，而且还明确了二元调解机制的具体做法，同时还界分了立案调解与审判的关系，以及二者如何衔接的问题等。

五、结语

调解制度具有的融合当事人关系的品质在和谐社会建构背景下，再度被重视，“调解优先”政策得以确立。在调解再度被重视、“调解热”再度出现的背景下，基于对法院调解时空范围的进一步拓展，各地法院开始探索立案调解，立案调解正式进入我国司法的视野。立案调解尽管具有减轻法院压力、合理配置司法资源以及调动社会力量化解纠纷等价值，但是在实行立案登记背景下，这一制度的运行并不顺畅，立案调解在实践中存在诸多问题。导致出现这些问题的原因既有制度上的问题，也有心理上的问题，还有政策上的问题，等等。但是无论是何种原因导致立案调解走向萎缩或低迷，我们都必须正视这一现实。我们还应当清醒认识到立案调解制度在立案登记来袭之际遭到“重创”的原因还在于自身“缺钙”，即自身还存在诸多不能适应环境的“软肋”或不足。为了重振立案调解，让其发挥应有的价值，就应对其不足和缺点予以矫正与重塑。当然，对这一制度的重构首先应在立案庭整体职能进行调整的框架下进行；其次，这一重构还需要在法治化思路下进行，即要建立法定化的立案调解程序规范；最后，这一重构还要兼顾司法实践的现实。唯有如此，方能让其既能抵御来自方方面面的压力，还能让其在新的历史环境下逆势而上、焕发新机。