中国环境损害司法鉴定体制形成与发展

（1.司法鉴定科学研究院 上海市法医学重点实验室 司法部司法鉴定重点实验室 上海市司法鉴定专业技术服务平台，上海 200063；2.华东师范大学生态与环境科学学院，上海 200241；3.上海市城市化生态过程与生态恢复重点实验室，上海 200241；4.崇明生态研究院，上海 202162）

生态环境是人类赖以生存的基本条件，然而随着人口迅速增长和经济迅猛发展，人类现代化进程中对资源的需求不断膨胀，加之工业文明主导下大量生产、大量消费、大量弃置等人类社会不合理的生产生活方式，引发众多环境污染和生态破坏问题，造成生态系统结构严重受损、功能极度退化，长久延续的人类-自然平衡和谐受到了猛烈冲击，人类面临着严酷的生态环境恶化乃至社会经济失衡的重大挑战[1]。1972年“联合国人类环境会议”和1992年“联合国环境与发展大会”提出的“保护生态环境”以及“可持续发展”成为全球共识，为人类指明了共同发展新路径。改革开放以来，我国经济社会快速发展带来现代化生活的同时，生态环境问题也日益凸显[2]，资源约束和生态环境的污染及破坏已成为制约经济社会发展的重要瓶颈。

继党的十六大提出科学发展观和构建和谐社会的目标后，十八大进一步将生态文明建设融于国家建设发展各方面与全过程，并提出健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，中国生态文明建设由此进入法律化、制度化的轨道，有望从源头扭转生态环境恶化趋势，国家还相继制定颁发了相关法律条文及办法措施等。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》和《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等相继提出建立独立公正的生态环境损害赔偿制度，并通过健全相关法律制度、评估方法和实施机制严格落实，强化环境保护法律责任，使生态环境损害赔偿从理念逐步迈向实践。2015年最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合发布《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》等系列文件，将环境损害鉴定纳入司法管辖范围，实行统一规范管理，传统司法鉴定门类扩充为“四大类”[3]，环境损害赔偿从行政处罚跃入司法判罚的新阶段，拓展了我国司法鉴定的新领域，开启了我国环境损害司法鉴定事业新篇章。

然而，作为一项新进司法鉴定类别，环境损害司法鉴定亟须建立自身独有的体制，本文通过梳理国内外环境损害司法鉴定相关领域的历史发展脉络，借鉴国外较成熟的体制和较先进的经验，并结合我国实际情况，聚焦我国环境损害司法鉴定实践中亟待解决的问题，提出针对性对策和建议，以期为保障具中国特色的环境损害司法鉴定工作顺利推进提供重要参考。

1 环境损害司法鉴定理念及其概念形成

由于各国在发展中面临的环境问题不同，环境损害鉴定在应对机制上亦有差异。20世纪50年代后期，日本爆发的四大公害事件震惊世界，日本环境保护方面的法律开始关注人体健康和生活环境，将对此造成的环境损害称为“公害”，并根据环境介质不同分为大气污染、水质污染、土壤污染、噪声污染、震动污染、地面下沉及恶臭七类典型公害[4]。与日本不同，在美国环境损害评估被称为“自然资源损害评估”（natural resource damage assessment，NRDA），主要源于环境污染引起环境侵权的司法实践及相关研究[5]，《石油污染法案》（Oil Pollution Act，OPA，1990年）中将“自然资源损害”界定为：自然资源的毁坏、破坏、损失或失去用途而遭受的损害，包括土地、鱼类、野生生物、空气、水等资源，包括各类生物和非生物资源且没有地域限制和地域保护主义[6-7]。与其他国家不同，90年代以前欧盟主要关注环境损害发生后对人身及财产权益的鉴定评估，关注点在环境侵权行为，称之为“传统环境损害”，90年代以后欧盟开始注重环境损害及修复评估等内容，关注点在对自然环境的损害，强调环境责任，并于2000年的《环境民事责任白皮书》中明确提出“环境损害”有别于传统以环境为媒介的人身与财产损害，认为“环境损害指对受保护的物种或自然栖息地的顺利保育状况的延续或保持产生重大不利影响，包括可测量的自然资源的不利变化或可能直接、间接出现的可测量的自然资源服务功能的损伤”[4]。

我国在吸收日美欧等国家经验的同时，不同专业背景的学者对于环境损害也有不同角度的认识。法学专业学者多从环境权出发，提出“环境损害”主要指因污染、破坏环境而损害他人应享有的正常环境质量或环境舒适度，对环境的侵害行为致使人身权和财产权等民事权益遭到损害[8-10]，接近欧盟早期的“传统环境损害”。生态环境类专业学者则多强调“生态环境损害”，不仅包括对人、财产和场所的损害，也包括对自然环境本身的损害。生态指生之存在状态和生之发展态势，从“生态三观”（系统观、生命观、动态观）视角理解生态环境损害指因污染环境、破坏生态造成由生物体及其赖以生存的周围环境两大要素组成的生态系统的不利改变，制约其正常存在和发展的各种影响[11]。2016年我国环境保护部发布的《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》中将生态环境损害定义为“因环境污染、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化”，包括环境污染型损害和生态破坏型损害两类。环境污染型损害主要指人类向环境排入超过环境自净能力的物质或能量，造成环境性质发生改变，并影响人类和其他生物正常生存和发展的现象；生态破坏型损害则指人类不合理地开发利用自然环境，使生态系统结构受损、功能退化，导致自然环境的恢复和增殖能力受到破坏的现象。

为进一步规范我国环境损害司法鉴定管理并指导具体鉴定工作有序开展，2019年司法部、生态环境部联合组织制定了《环境损害司法鉴定执业分类规定》，明确对“环境损害司法鉴定”进行了定义，是指在诉讼活动中鉴定人运用环境科学专门知识，采用现场勘验、检测、实验模拟或者综合分析等技术方法，对环境污染或者生态破坏案件中涉及的专门性问题进行鉴别、判断并提供鉴定意见的活动，并提出环境损害司法鉴定解决的专门性问题包括确定环境损害性质、程度和范围，因果关系分析，损害量化及生态环境修复方案制定等。环境损害司法鉴定七大类鉴定事项的细化，更加清晰地界定了环境损害司法鉴定的执业类别和范围，其中生态系统环境损害鉴定事项主要为生态破坏型环境损害鉴定，其余六类鉴定事项包括污染物性质鉴定、地表水和沉积物环境损害鉴定、空气污染环境损害鉴定、土壤与地下水环境损害鉴定、近海海洋与海岸带环境损害鉴定以及噪声辐射等其他环境损害鉴定主要为环境污染型环境损害鉴定。我国环境损害司法鉴定在相关工作推进过程中，相关规范因制定部门不同而侧重点不同，在名称上亦存在差异，鉴于不同定义中内涵基本相同，本文中出现的生态环境损害等同于环境损害。

2 环境损害司法鉴定制度与技术体系

从18世纪中叶西方工业革命开始，科学技术和生产力得到了迅猛发展，城市化进程随之加快，城市无序扩张以及城市人口爆炸性增长致使城市问题日益尖锐与复杂。长期以来，受“人类中心论”价值导向，资源无限、环境无价的观念植根于人类思维，并渗透于社会与经济活动体制和政策中。随着生态环境破坏的日益加剧，人们逐渐认识到自然资源虽然有限，但可通过其供给、调节、文化等生态系统服务功能为人类提供各种惠益，具有极高甚至无法估量的价值。COSTANZA等和联合国千年生态系统评估（Millennium Ecosystem Assessment，MA，2001年）的研究在这方面起到了划时代的作用[12-14]，并成为推动生态补偿机制建立的重要基础。

因海上事故所引起的油污损害责任于1969年签订的《国际油污损害民事责任公约》是开启有关生态环境损害赔偿最早的法律制度[15-17]，而美国自20世纪70年代以来就开始构建生态环境损害补偿制度，针对不同类型环境污染事件相继出台了《资源保护和恢复法案》（Resource Conservation and Recovery Act，RCRA，1976年）、《联邦水污染控制法案》[Federal Water Pollution Control Act，修订后为《清洁水法案》（Clean Water Act，CWA），1972年]、《综合环境反应、赔偿和责任法》（Comprehensive Environmental Response， Compensation and Liability Act，CERCLA，也称《超级基金法》，1980年）和《石油污染法案》等[18]，成为世界上第一个建立完备环境损害评估和赔偿制度的国家。美国的生态环境损害赔偿具有显著的公益性和强制性特征，公益性体现在美国环境诉讼制度中的规定，提起损害赔偿的原告除生态环境损害的直接受害者以外，还有以保护环境为目的但无直接利害关系的公民或机构；强制性主要体现在为及时修复生态环境和保障受损人权益，建立了强制性保险、超级基金制度和环境公共基金等社会化赔偿相结合的赔偿基金制度[19]。经过多年的实践深入，美国已经建立完备的环境损害评估制度，美国内政部制定了NRDA相关技术导则和评估工作手册，主要包括4个阶段：预评估期（确定是否存在损害、是否需要进行评估等），评估计划期（制定评估方案等），评估期（损害因果关系评定、损害程度量化、恢复方案制定、赔偿金估算等）和后评估期（出具评估报告等）。NRDA常用方法包括资源对等法、服务对等法和替代等值分析法等[20]。

20世纪60年代，环境公害问题大肆泛滥，在日本已成为最尖锐的社会和政治问题，民众高涨的环保运动推动日本环境立法进入了高潮。1967年日本《公害对策基本法》出台，开创了世界上环保入法的先河，并于1971年设置环境厅，以《环境基本法》、《公害纠纷处理法》、《公害健康被害补偿法》和《环境影响评价法》等为立法支撑[21]，通过多部法律的颁布与实施对健康损害进行规范和处置。在国家层面根据不同环境问题，分门别类，对相关部门进行详细分工、明确职责，分别牵头制定环境标准、公害认定标准与监测计划等，地方主要负责补充制定相关标准与细则。经过多年实践，日本已形成了完善的司法救济机制，并将工作重点逐渐从事后救济向事前预防发展，建立了健全、成熟、快捷的环境权益维护制度和生态环境保育理念。为最大程度地确保环境损害评估工作顺利推进，1973年发布的《公害健康损害补偿法》中，日本政府将传统由政府为环境污染买单改为“污染者付费”原则，对实施污染的企业强制征收高额税金建立环境损害补偿基金，企业实在无力承担时，再使用公害基金制度进行社会化赔偿[22]。

欧盟的环境损害相关制度主要借鉴美国等国家的经验，20世纪90年代起陆续颁布了一系列法律来规范环境损害赔偿相关实践，主要以90年代的《环境责任绿皮书》和《欧洲理事会关于对环境有危险的活动造成损害的民事责任公约》（简称《罗加诺公约》）以及21世纪初颁布的《环境民事责任白皮书》、《欧盟水框架指令》和《关于预防和补救生态环境损害的环境责任指令》（Environmental Liability Directive with Regard to the Prevention and Remedying of Environmental Damage，ELD）为主。意大利在欧盟中较早提出环境损害评估，1986年成立环境部并于当年发布349号法令严格限定环境责任，且需责任方承担恢复费用，在ELD出台后较早将其转化为本国法律，并针对损害不同自然资源后的修复或恢复，分别于1997年和1999年颁布了更为细化的法规。目前，ELD已成为指导欧盟环境损害评估全局领导性的法规，以损害预防与环境恢复为理念，对环境污染行为进行了严格的责任规定和强制执行。为不断完善鉴定评估体系，欧盟针对ELD执行效果会定期向社会公众广泛征求意见，并于2008年推出了环境污染损害鉴定评估资源等值法分析工具包（Resource Equivalency Methods for Assessing Environmental Damage in the E U，REMEDE），包括初始评估、损害确认、损害量化、制定补充和补偿性修复方案等内容[4]。在资金保障制度方面欧盟吸收了美国的成功经验，但因各个国家实际情况有差别，具体执行中略有不同。

我国环境损害司法鉴定相关工作虽起步较晚，但发展较为迅速。在借鉴国外相关经验基础上，从政策到实践为推进我国生态保护伟大事业积累了宝贵经验。改革开放以来，我国政府在防治环境污染方面做了许多工作，成立了环境保护部，陆续颁布实施多项相关政策法规（表1，部分后续有修订），为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济、社会和环境的协调发展提供了重要支撑。在此基础上，农业、渔业、海洋等部门针对环境损害也陆续出台了生态补偿评估相关技术文件（部分后续有更新），如《海洋溢油生态损害评估技术导则》（HY/T 095—2007）、《农业环境污染事故损失评价技术准则》（NY/T 1263—2007）、《渔业污染事故经济损失计算方法》（GB/T 21678—2018）、《环境污染损害数额计算推荐方法》（第Ⅰ版）等，开启了我国生态环境损害评估工作。

而我国环境损害司法鉴定相关工作则是在2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“对造成生态环境损害的责任者严格实行生态环境损害赔偿制度”之后才开始走进公众视野。为保障环境损害司法鉴定工作顺利开展，国家和相关职能部门在发展实践中不断探索，逐步颁布实施了一系列管理规定（表2）。2015年司法部商最高人民法院、最高人民检察院，将环境损害鉴定纳入司法行政机关登记管辖范围内实行统一规范管理。至此，环境损害司法鉴定成为《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》颁布以来第一个经过商“两高”程序实行登记管理的鉴定事项。为推进生态环境损害鉴定与司法实践的有效衔接，2016年6月环境保护部组织制定了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》和《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》，规定了生态环境损害鉴定评估的一般性原则、程序、内容和方法，为环境损害司法鉴定评估标准统一化迈出了关键一步。之后，司法部、生态环境部联合推动相关工作，对环境损害司法鉴定机构准入标准、鉴定人资格要求以及环境损害司法鉴定执业分类作出严格规范，至此我国环境损害司法鉴定迈入稳步发展阶段。

表1 我国与生态环境保护相关的主要政策法规Fig.1 Major policies and regulations related to ecological environmental protection in China

表2 我国环境损害司法鉴定主要政策及规定Fig.2 Major policies and regulations of environmental damage appraisal in China

3 我国环境损害司法鉴定实践中存在的主要问题

目前，我国相关部门为推进环境损害司法鉴定技术标准规范化、制度化、体系化做出了巨大贡献，但与美国、欧盟、日本等国家相比，在立法、鉴定技术标准、鉴定人才、资金保障等方面还处于起步阶段，亟须在实践中不断完善。

3.1 法律法规不健全

中国近40年的相关立法实践，不同部门、不同领域相关政策法规的陆续出台，推动了环境损害司法鉴定工作的开展，然而，《民法通则》、《环境保护法》、《侵权责任法》等上位法主要对生态环境损害的责任进行了一般原则性的规定，对于生态环境损害专项事项的统一规范性法律文件尚属空白。其次，目前我国生态环境损害处罚力度较低，且主要依靠开展环境突击检查、风险隐患排查等行政手段，缺少事前预防等科学应对的长效机制[4]，另外，实践中往往还是以惩罚为主要手段，且以事后被动损害赔偿为主，更为有效的、创新的、主动的生态恢复机制尚显不足，难以对生态环境的保护和恢复发挥有效作用，也无法起到有效的震慑作用，总体存在专项法不足、操作性差、较为分散、法律效力存在差异等问题，严重影响环境损害司法鉴定的权威性。

3.2 司法鉴定体系不完善

目前《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》和《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》主要针对生态环境损害鉴定评估总体的工作程序和关键环节进行了一般原则性规定，但对于环境损害司法鉴定七大类事项在鉴定实践过程中有关评估技术、量化方法、恢复方案等阶段的具体标准规范尚显不足，操作性受限。其次，环境相关部门在解决环境科学相关技术问题方面取得了丰硕成果，积累了丰富经验，但因在司法鉴定程序、证据审查、质量管理等方面意识薄弱，往往成为精准的结果在法律上被质疑的重要原因。再次，环境相关行政执法部门虽已具备较为成熟的环境监测相关技术标准，但各部门因侧重点不同，针对相同环境介质的技术标准也略有差异。并且，目前已有的技术标准多偏向因环境污染或生态破坏直接造成生态环境资源损害的鉴定，而对于上述行为致整个生态系统的损害鉴定因其复杂性成为《环境损害司法鉴定执业分类规定》中综合性最强、技术难度最高的鉴定类别，对于其损害空间和时间范围的界定、损害系数及损害程度的确定、损害对象的定量化及货币化、生态恢复方案的制定等均缺乏健全的技术标准体系。上述问题导致目前各地方在环境损害司法鉴定具体实践中层次不同、标准不一，具体表现在现场勘验不规范、损害调查不准确、因果分析不扎实、损害量化随意性大、鉴定意见不一致，甚至出现多头鉴定、重复鉴定等乱象，严重影响了司法鉴定的客观公正。如对于非法电捕鱼案件，往往只能简单地对已捕生物资源进行损害量化并以此估算生态赔偿费用，而事实上，此生态破坏行为对整个生态系统包括食物链中其他生物资源的损害远远超过已鉴定内容。又如非法采砂类案件，因缺乏采砂对生物资源及生态系统服务功能的损害系数等相关标准导致损害量化难等问题。目前环境损害司法鉴定工作尚处于起步阶段，从勘验取证到鉴定评估等亟须建立统一的标准技术规范，才能捍卫司法公正，确保生态环境真正得以保护。

3.3 司法鉴定人才不充足

目前我国生态环境损害案件仍处于不断上升阶段，但真正进入司法程序的比例却不高，其中环境损害司法鉴定人员严重短缺，且鉴定机构及鉴定人员分布不均匀是重要原因之一，有些地方能够开展的鉴定项目不齐全，鉴定业务推进受限。其次，司法鉴定人遴选机制门槛较高，但目前对于鉴定人尚缺乏系统的培训机制。另外，国内高校尚未开设相关专业或研究方向，学科理论体系尚未建立，这在一定程度上也制约着环境损害司法鉴定人队伍的壮大。目前全国登记在册的环境损害司法鉴定人员不足2000人，随着环境损害司法鉴定步入规范化进程，鉴定业务量会进一步增加，鉴定人员不足和鉴定需求加大的矛盾会愈发突出。

3.4 资金制度不健全

环境损害司法鉴定作为新进鉴定门类，相比传统的“三大类”，因鉴定对象复杂、横跨范围广、涉及领域多等特点，导致鉴定内容多、周期长、成本偏高，加之尚未出台统一的鉴定收费指导性目录，导致实际工作中鉴定费用收取随意性大，一定程度上扰乱了司法鉴定管理秩序。其次，我国生态环境损害赔偿方面则仍然以损害者赔偿和国家赔偿为主，社会化的赔偿渠道较少[19]。目前因我国生态环境损害鉴定评估、赔偿机制等相关制度的缺失，鉴定评估技术的不成熟，当事人赔偿能力不足等问题，导致当前生态环境损害案件出现效率低、审判难、赔偿不到位等问题，生态环境恢复费用及评估费用得不到保障，严重制约了环境公益诉讼制度的有效、有序、有力推进。

4 环境损害司法鉴定发展策略

环境损害司法鉴定立法、技术体系、赔偿制度等工作在国外一些国家取得了显著成绩，我国要借鉴相关有益成果，尤其是技术体系层面，但不能盲目照搬，要坚持从我国基本国情出发，以广大人民根本利益为出发点，结合我国相关工作推进中出现的实际问题，推动制度创新，走具中国特色的环境损害司法鉴定之路。

4.1 健全环境损害司法鉴定管理制度

借鉴欧洲和美日等发达国家强调“预防为先、立法为主、执法严格”的环境损害赔偿相关法律体系，结合我国环境损害鉴定相关部门已有工作管理经验，坚持以人民根本利益为出发点，健全环境损害防控、环境损害鉴定评估、生态赔偿与生态恢复等相应的专门性法律法规或在上位法中增加相关内容，从实体和程序方面得以规范鉴定评估工作的有效实施和监督管理，切实扭转我国生态环境管理中“违法成本低、生态环境保护纸上谈兵”等局面。

建立系统完善的适合我国国情的环境损害鉴定管理制度和质量监督体系，将环境损害评估工作导入更加权威、法律效力更高的司法鉴定制度体系，推动生态环境相关专业人员积极向司法鉴定人的角色转变，通过严格准入门槛、加强能力验证和执业监管等保障鉴定评估过程具有坚实的科学性和合法性，确保评估结果不轻易被否定或被质疑，避免弄虚作假、多头鉴定及重复鉴定，充分展现环境损害司法鉴定的价值，切实保障环境公益诉讼的有效推进[23]。

4.2 健全环境损害司法鉴定标准化体系

为保障目前国内环境损害司法鉴定程序在证据审查中的规范性和合法性，与司法、执法实践充分接轨，使司法鉴定人高效、精准地针对不同环境损害司法鉴定事项实施全过程、标准化科学评估，应在《司法鉴定程序通则》、《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》、《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》等现有标准、方法及法规基础上建构环境损害司法鉴定通用规范，为鉴定人在环境损害司法鉴定全过程提供模块化、体系化的统一规范性说明，使司法鉴定评估工作更为科学有序[24]，切实提升司法办案质量。

结合环境相关部门已有相关标准、技术方法，针对七大类不同鉴定事项分类对全过程适用的标准规范和技术方法等进行梳理后给予规定，完善并制定不同类别现场勘验、分析检测、量化评估、生态恢复等不同阶段的标准化体系。积极引入不同专业领域如无人机、遥感测绘、数学模型构建等关键技术，提高司法鉴定和法庭质证质量和效率。加强不同部门间基础数据资料共享，构建环境损害司法鉴定数据库，为损害程度的定量化尤其是生态系统服务价值量化评估提供重要支撑。从生态环境恢复全过程、全周期考虑，恢复目标为基线水平有一定合理性，但考虑成本效益原则及避免再次损害发生，应优选生态修复技术并合理制定生态恢复方案，以恢复至接近基线水平为目标，避免“一刀切”，如建设项目非法侵占农用地等案件，在制定生态恢复方案时，需分析生态经济效益，可以适当保留部分违法建筑用于养老院等公益项目，收入可纳入政府专项基金。为生态环境损害事实创建一个可辩护的因果关系，形成司法鉴定意见的取证、鉴定评估方法与诉讼证据规则相一致的司法鉴定程序及标准化体系，可切实支撑检察机关办理环境公益诉讼案件的技术性证据审查指引。

4.3 健全鉴定人才遴选培养机制

环境损害司法鉴定是司法鉴定领域的一项重大新生鉴定类别，司法许可登记工作坚持高起点、高资质、高标准，注重加强环境损害机构和鉴定人系统培训和规范执业。专业建设方面，借助相关学科力量，建议在生态学、环境科学、环境生态工程学、法学等专业设置环境损害司法鉴定研究方向，培养专业人才，并积极推进专项科学研究。将高校、科研院所培养的专业人才作为潜在司法鉴定人，通过健全环境损害司法鉴定人培训机制，形成学历教育和职业教育相结合的人才培养模式，促使充实鉴定人队伍，凸显司法鉴定意见书不同于专家意见的法律地位，捍卫环境损害司法鉴定的权威性。

4.4 完善环境损害司法鉴定评估资金保障机制

为切实有效推动受损的生态环境真正得以修复，并切实保障生态赔偿费用以及鉴定评估费用的落实，鉴于我国特殊国情，在加强司法赔偿的基础之上，建议吸取美国等发达国家的先进经验，积极拓展多元赔偿途径，包括环境专项独立基金制度、环境责任保险制度、环境共同基金制度和环境补偿基金制度等。环境专项独立基金制度主要以各级政府财政资金和专项资金为主要来源保障鉴定评估工作顺利开展；环境责任保险通过强制或者自愿的形式购买相关的生态环境损害责任险，由保险公司对损害进行赔偿，可采取循序渐进的方式推进该险种的强制执行；环境共同基金主要由企业互助资金组建，一旦发生风险，则由基金承担赔偿责任；环境补偿基金制度则是由政府通过行政强制如税收的方式来实现，环境补偿基金除了用来支付责任人无力负担的赔偿外，还主要用于支付法律规定的免责事件发生以及责任人不确定时的赔偿等。