欧洲数据战略对数据共享问题的应对与启示

李舒沁 王灏晨

摘 要： 数据共享是数字经济发展与社会治理数字化转型的基础，欧盟在数据共享方面遇到了可共享数据类型有限、公共部门共享数据不充分以及企业数据共享难度大等问题。为应对这些问题，欧盟在《欧洲数据战略》中提出要加强跨部门数据使用的顶层设计、提升公共部门数据共享水平以及以法律措施促进企业共享数据。我国也遇到类似的问题，借鉴欧盟对数据共享问题的应对，未来有必要进一步推动公共部门数据共享工作，规划和指导企业共享数据，并总结数据共享在此次抗疫行动中的经验，促进社会治理能力数字化转型。

关键词： 欧洲数据战略 数据共享 社会治理 数字化转型

数字时代，数据已经嵌入经济、社会发展的各个层面，成为社会治理数字化转型的基础。近期欧盟发布了《欧洲数据戰略》讨论稿，就欧洲如何利用数据发展数字经济，推动社会治理数字化转型列问题、谈对策。与欧盟类似，我国也重视发挥数据作用，此次新冠疫情的联防联控高效稳妥，在一定程度上也得益于各部门推动数据共享、加强数据联通。数据共享被视为发挥数据作用的基础，在实际的操作层面也面临诸多难题。分析总结欧盟在数据战略中所遇到的数据共享相关问题，也可以对我国完善数据治理，促进数字化转型提供借鉴和参考。

一、欧盟在数据共享与使用方面遇到的问题

（一）发展数字经济需要更多可共享的数据

欧盟在数据管理方面一直较为严格，在保护个人隐私方面发挥了作用。但过于严格的管理使得数据获取难度增加，也在一定程度上对包括人工智能在内的数字经济产业的发展产生了影响。

此前，欧盟对数据的分类与管理是按照资料拥有者和资料使用者进行区分，以便更好地划分数据保护的权、责。为此，欧盟相继出台了针对于个人数据的《通用数据保护条例（GDPR）》以及针对于传感器自动获取数据等非个人数据的《非个人数据自由流动条例》。

这种方式保护对象明确，容易执行，但存在两个问题。一是容易管“死”，一旦涉及个人数据，分享使用难度增加。二是忽视了数据自身具有的性质，如个人隐私资料、非个人隐私资料、二者混合资料以及公共利益数据等。在第二个问题中，欧盟正在加大对公共利益数据共享的力度。因为公共部门的运营经费来自于政府，因此所产生的数据应属于公共财产，创造的价值也应为全社会的公共利益服务，如用于科研、其他公共部门，以及服务于政府支持部分中小企业、初创企业等机构。

（二）公共部门共享数据不够充分

公共部门数据共享的对象包括两方面，一是对企业、私人部门，另一个是对其他公共部门。欧盟认为目前在这两方面都有必要加强。对于面向企业、私人部门的数据共享主要存在两个问题。一是数据资源分散，企业获取困难。欧盟通过立法或规定等形式，确保公共部门公开、共享数据。但各部门独立发布，数据发布的周期、类型、格式均有差异，而且在各成员国之间也存在区别。企业收集数据过程较为复杂，特别是对中小企业，收集这些碎片化的信息存在一定困难。二是敏感信息共享方式不明确。GDPR对个人数据管理非常严格，目前尚缺乏相应机制，使得健康、医疗等可能涉及个人隐私的数据在符合GDPR规定的情况下得以共享。而针对其他公共部门数据共享同样存在许多问题：部门之间缺乏更高层级机构协调双方数据资源共享、对接;政策制定时责、权、利划分不清晰，导致公共部门对共享数据态度消极，以避免在数据共享出现偏差时受到追责。

（三）企业数据共享难度较大

公共部门数据共享困难源于协调、行政方面缺少适合的机制，未能打通共享环节。对企业、机构来说，数据共享较难实现主要存在三方面共性问题。一是缺乏激励措施。无论是对公还是对私，企业都缺乏共享的动力，缺少激励机制。企业付出成本，通过运营收集的数据，很可能是其保持竞争力的关键。而公共部门也很难因企业共享数据而承诺提供经营上的便利。在缺乏激励的情况下，企业认为没有必要共享数据。二是缺少沟通、估值及议价平台。企业如果愿意进行数据共享，就需要获得相应的回报。但由于沟通议价平台机制的缺失，两个企业很难就数据的价值达成一致。对公共部门，即便企业可以共享数据，如果无法获得理想的、业内认可的回报，这种共享也很难持续。三是法律条款模糊，责、权、利界定难。GDPR规定个人数据仅能在数据获得者告知消费者用途的情况下进行使用。如果进行数据共享，即将数据交与第三方使用，如果造成不良后果，数据收集者及使用者都需承担法律责任。这些原因都限制了企业、机构的数据共享。

二、欧盟主要应对策略与措施

（一）加强跨部门数据存储与共享的顶层设计

欧盟希望通过建立总体框架，减少各成员国、各部门之间数据共享方式的差异性，提供统一、整合的数据共享服务，以利于企业获得可公开数据，促进数字经济生态的快速发展。主要有三点措施。一是划分数据性质。在符合GDPR的情况下，区分哪些数据可以用于公益目的，如科研、公共政策制定、应对紧急事态等;哪些数据可以被企业使用，如宏观经济情况数据、环保相关数据等，但不包括医疗数据等敏感信息。二是形成立法框架。这一措施原定于2020年第四季度出台，为欧洲共同数据空间计划建立法治框架。在这一框架下，对部门内和跨部门使用数据提出标准， 并就部门间使用数据的权、责进行初步认定。三是提高跨部门共享数据使用的便利性。除单一部门的可共享数据外，整合集成跨部门数据，形成整体的数据产品，提高便利性，减少中小企业在获取数据方面的时间和财务成本。

（二）提升公共部门数据共享规模和标准化水平

在形成良好的顶层设计的基础上欧盟准备对数据进行改进，增加其规模并提升标准化水平。主要措施包括，一是建立一种数据标准化机制。对所共享的数据进行标准化处理，对数据集、数据对象和标识符进行更加准确和尽可能一致的描述，以便于数据在各国、各部门及企业机构间流动时不产生误解，使数据具有良好的可查找性、可访问性以及可重复使用性。机制所约束的对象几乎涵盖所有需收集数据的公共部门及企业。二是欧盟委员会将鼓励更多公共部门提供高质量的数据进行共享工作。各部门需要尽可能地把自身非敏感数据对外发布、共享，以发挥数据的更大价值。同时，对于可供共享的数据，各部门需要进行必要的数据核实、整理工作，避免数据错误，减少因数据质量问题带来公共决策及企业决策出现偏差的可能性。三是尝试建立数据自动分享机制。基于原定于2021年第一季度出台的《高价值数据集实施行动方案》，配合增加共享规模、提高数据标准化、加强跨部门数据整合等措施，以及，欧盟尝试建立数据平台， 并设置标准化的应用程序编程接口（API），使数据使用者可以更便捷地通过软件、APP等工具定期、自动、系统地获得共享数据，充分发挥公共部门数据的价值。

（三）通过法律措施促进企业数据共享

欧盟拟于2021年出台《数据法案》，目的在于通过对数据共享中可能出现的问题做出相应的法律解释，从而鼓励企业进行数据共享。一是鼓励企业对公共部门提供共享数据。对于一些有助于公共政策制定、社会治理的数据，例如交通数据、环境数据等，公共部门可以根据需要通过特别项目的方式获得一部分企业数据的使用权，将获得的数据与政府现有的数据进行对照匹配，互相补充。二是支持企业间数据共享。除了企业单独收集的数据外，更重要的是对企业共有数据进行所有权和使用权的确权问题，这种情况主要指利用物联网等新型数据收集方式形成的企业共有数据。在此期间，欧盟还将调整当前阻碍数据共享的规定，打通节点，并以法律形式澄清数据使用的责任问题，避免数据提供方因第三方 错误而受到不公正的牵连。三是建立数据知识产权评估框架。通过修订《数据库指令》等法律法规调整措施，形成应对数据知识产权问题的评估框架，以便对共享数据知识产权、使用权进行确权，推动数据估值与共享。

三、对我国的启示

（一）公共部门宜进一步推动数据共享建设

在我国，政府数据开放通常指对公众开放，数据共享则指部门之间数据的联通共享。但当数据作为战略资源，需要发挥大数据价值时，有必要将二者结合起来。我国各个省份都已出台了涉及“政府数据开放”的政策文件，部分省份已就数据开放制定详细的目标规划。北京、上海、广东等多个发达省、市以及贵州等大数据建设起步较早的西部省份在数据开放政策规模和内容创新方面走在全国前列。对照欧盟的新做法，我国可改进的方面包括，一是加大宣传力度。目前约有20个省份的政府官网宣传数据开放，而其他约10个省份的官网尚未涉及。有必要通过宣传说明数据开放与普通民众的联系，使民众了解并使用。二是进一步推进数据开放的标准化。很多省份的数据共享网站风格、内容有较大差异，不便于进行比较、分析。可以设置一个常用数据列表，在其中编入全国通用数据，结合各省特色数据，既方便全国比较，又体现地方特色。三是推进数据的商业化应用。据一项2019年调查的结果，只有3075%的受访者表示会将政府数据用于商业化。对此，可以适当开展数据定制服务，对于当前数据不能满足商业需求的情况，可以申请数据定制服务，经过审批后，可以将整理后的数据用于商业活动，从而使政府数据不仅公开，还能直接为经济社会生活创造效益。

（二）为企业共享数据提供规划指导与支持

与欧盟类似，目前我国企业共享数据也存在一定的困难。一是公共部门可通过长、短期合作的方式使用企业数据。政府可通过特别课题招标、购买服务等一次性措施，或建立政企合作機制等持续性措施，有偿使用部分企业数据，或获得企业数据分析报告，以这些数据及分析为精准施策提供补充。二是尽快制定数据共享的法律制度、相关细则及行业规范。数据确权是数据共享和使用的重要基础。需最大限度区分哪些数据属于个人，个人对数据拥有何种权利，继而形成数据安全、个人隐私及数据资产保护的相关法律、法规。三是在法律基础上，建立大数据交易平台。在最大限度保护个人隐私和数据安全的前提下，从部分行业试点，以市场化方式对数据进行估值，并就数据所有权、使用权的划分方式以及防止数据的非法拷贝、转移的做法进行充分试验，为后续通过立法保护数据所有者权益，建立平台促进数据共享打好基础。

（三）以数据共享为基础推动社会治理能力提升

推动公有和私有部门的数据共享建设，促进社会治理的数字化转型，推动社会治理模式改造，提升社会治理能力。一是有助于社会治理抓细。通过数据共享，使原本各自掌握的有限数据，变为与治理各方面相关的总体数据，从宏观到微观分析当前治理情况，以宏观数据结果找到不完善的领域，以微观数据分析问题成因，大处着眼、小处着手，以更精细化的方式解决问题的主要矛盾。二是有助于社会治理抓早。以数据共享为基础，建立跨部门的数据协调分析机制，找出社会需求变化、社会问题出现的特征，一方面用于预判社会问题，将问题、矛盾解决于萌芽状态;另一方面预测社会需求，主动提早准备，有备无患。三是有助于社会治理转型。通过建立政府部门间、政企间的数据共享平台，利用数据共享时效性强、覆盖较全面的优势，驱动组织结构、业务流程再造，形成以信息化引领、以数据为基础的新型治理工作模式，为社会治理智慧化、平台化提供技术基础和实施经验。

参考文献：

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[2]罗航，杨卓异提升重大突发公共卫生事件中的数据治理能力——以防控COVID-19为例[J].西华大学学报（哲学社会科学版），2020，39（03）.

[3]王灏晨欧盟《通用数据保护条例》对人工智能发展的影响及启示[J].中国经贸导刊（理论版），2018（17）.

[4]王灏晨，温珂新冠肺炎疫情的危中之机——加速我国数字化转型[J].科学学研究，2020，38（03）.

[5]王利明数据共享与个人信息保护[J].现代法学，2019，41（01）.

[6]魏向君加快推进大数据融合共享开放提升社会治理和公共服务能力[J].山西农经，2020（05）.

〔本文系中国科学院学部咨询评议项目“关于科技进步法修订中若干重要问题的研究”（项目编号：2019-Z10-A-018）阶段性成果〕

〔李舒沁，中国科协科学技术传播中心。王灏晨（通讯作者），国家信息中心经济预测部〕