僵尸企业出清法律解决路径思考

2020-10-10黄永美

法制与社会 2020年27期

黄永美

关键词供给侧结构性改革僵尸企业破产

习近平总书记指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。要推动经济高质量发展，必须要深化供给侧结构性改革。去产能是供给侧结构性改革的首要任务，核心是处置僵尸企业。僵尸企业事关产业，事关就业，事关效率，事关背后数万亿问题资产的处置，因此在僵尸企业出清过程中要建立健全市场主体退出制度，为市场主体依法退出营造良好制度环境。

一、僵尸企业出清已成为时代要求

通过了解僵尸企业现状，发现国有企业、规模大的企业、年龄大的企业更容易成为僵尸企业，并且煤炭、钢铁、玻璃、水泥等重点行业有更过的僵尸企业。根据国资委2016年摸底的相关数据，中央企业需要专项处置和治理的“僵尸企业”和特困企业达2041户，涉及资产3万亿元。但地方问题企业或“僵尸企业”数目更为庞大，比如广东省曾披露2016年完成2385家僵尸企业出清;河南省曾披露截至2018年10月处置省属、市县属僵尸企业1124家。

近年来，为推动经济高质量发展，僵尸企业出清进程进一步加快，中央及地方相继出台了若干文件：

（一）国家层面出台的相关文件及精神

2019年4月30日，国家发改委发布《关于做好2019年重点领域化解过剩产能工作的通知》，提出在2019年钢铁、煤炭等多个领域加快分类处置“僵尸企业”，确保2020年底前完成全部处置工作。

2019年6月22日国家发改委等13部委发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，提出推动国有“僵尸企业”破产退出，这是我国第一个比较专门涉及市场主体退出问题的国家级文件。

2019年7月1日，国家税务总局发布《关于深化“放管服”改革更大力度推进优化税务注销办理程序工作的通知》，更大力度推进优化税务注销办理程序，简化破产企业税务注销程序。

（二）地方层面相关文件

2020年1月6日山东省发改委等19部门联合下发《山东省“僵尸企业”处置工作实施方案》，对实施原则、债务处置、盘活资产、维护职工权益、政策支持力度等做了规定。

（三）青岛市另一有利条件

2020年4月22日，青岛破产法庭正式挂牌成立。这是最高法院批准设立的全国第二批、山东省首批破产法庭，标志着青岛破产审判工作开启新篇章。

二、僵尸企业现状及特征

近年来，各地己开展僵尸企业出清工作，其中广东近3年处置“僵尸企业”逾900户，全省法院新收破产案件增380%～上海建立联动机制破解“僵尸企業”注销难;山东省纳入省政府清单的213户省属“僵尸企业”已完成处置53户，安置职工5352人。

“僵尸企业”具有三个特征：一是企业主营业务活动已连续停止多年;二是人员基本安置完毕，或剩余职工全部办理内退及协保：三是因债务债权、税收、法律诉讼、房地产抵押或查封等原因无法进行清算注销或清算注销成本过高。“僵尸企业”三类情况：“有人有债”“有人无债”“无人无债”。

近年来随着债务流转，原银行金融债权大量被私人收购，受利益驱动，个人很多采取非正常手段进行追债，恶意诉讼不断，企业为处理该类问题耗费大量的人力物力财力。解决该类问题，最直接、最有效的方法就是启动企业清算程序，完成工商税务注销，实现僵尸企业法律意义上的自然死亡。

三、僵尸企业出清工作探索

（一）僵尸企业出清方式

1.企业自行清算。自愿清算通常只限于债权人人数较少的公司采用。如在自行清算过程中，出现资不抵债，无法进行重整的情况下，应转入破产清算。

2.强制清算。适用出现《公司法》第180条、182条规定事由进行的解散。

3.破产清算。根据《公司法》规定，公司启动清算程序后，如果发现公司财产明显不足以清偿公司债务的，应依法转入破产程序。强制清算与破产清算之间可以转化。

4.执转破。“执转破”是指在执行中，作为被执行人的企业法人符合企业破产法规定的资不抵债、达到破产界限、符合破产条件情形，执行法院经申请执行人之一或者被执行人同意，应当裁定中止对该被执行人的执行，将执行案件相关材料移送被执行人住所地人民法院，启动破产程序来化解社会矛盾纠纷。只要债权人之一或企业一方同意，法院即可启动破产程序。

（二）僵尸企业出清面临的难题

笔者总结青岛市各大企业在僵尸企业出清方面遇到的问题，结合自身工作中的具体情况，僵尸企业出清主要面临以下问题：

1.破产费用问题。申请破产企业多为背负巨额债务，多年来未正常经营的关停企业，该类企业的共同点就是企业不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，甚至大部分企业没有能力支付破产费用。

2.立案方面问题。

一是企业主要资料缺失。托管企业在改革浪潮中，档案资料几经周转，很多企业资料不齐。企业申请破产缺乏必要的企业公章、营业执照、财务档案等资料。

二是法院立案筛选。法院对于无资产、无人员企业，法院比较愿意接受，立案难度小;对于存在职工问题的企业尤其是有信访问题的，法院在立案时非常慎重，立案难度大。

3.工商税务注销难。在青岛市政府大力支持下，虽让部分破产企业实现注销，但因涉及欠税问题，企业在持有法院宣告破产裁定后，税务部门仍因欠税问题不予注销，进而工商部门也不予注销，企业处于吊销状态，不能实现法律意义上的“死亡”。

四、托管系统僵尸企业出清解决思路及建议

（一）破产费用问题

为确保困难企业通过破产程序实现有效救治及有序退出，着力解决破产程序启动难，保证破产清算工作顺利进行，保障破产管理人依法履行职责，提高破产案件的审判质效，青岛市财政局和青岛市中级人民法院制订了《市级破产案件援助资金管理使用办法》。根据办法规定，市中院设立破产案件援助资金专用账户，用于支付市中院受理的无产可破案件中必要的破产费用支出。破产管理人可根据破产企业情况，向市中院申请5-10万元援助额度。根据有关企业探索，对于无资产无人员企业可以多家合并聘请管理人，降低管理费用。但是对于在区级法院审理的破产案件，目前没有援助资金政策。

（二）法院立案问题

为保证顺利立案，破产企业应在提起破产申请前做好一系列的准备工作。主要包括：

1.确定需要实施破产的企业。破产企业必须为独立的法人主体，企业必须实际已资不抵债，如果审理期间得出企业资产大于负债的结论，届时法院将裁回破产申请。

2.落实破产企业公章、营业执照、财务档案等资料是否齐备。企业破产申请阶段必须有公章、营业执照，债权审查期间应有财务档案支撑审核依据，在企业破产前期应当落实该部分资料的存放地点和看守人员，以便法院、管理人接管。如果拟破产企业为“僵尸企业”，资料全部遗失的，需办理公章复刻、补办营业执照，同时向工商注册地申请调阅最后一期企业年报资料，以此为基础申请企业破产。

3.做好财务准备工作，包括开展账务梳理、财务审计工作;统计主要债务、主要资产情况;测算分析职工分流安置情况。

4.做好内部申报审批工作。包括主管部门批复意见、召开企业职工代表大会，审议企业申请破产和职工分流安置议案，形成职代通过企业申请破产的决议;审计报告等。

（三）信访问题

对于存在大量信访隐患企业，为保证顺利立案，建议根据法院要求，向法院出具职工及信访问题兜底解决的函，在出现信访问题时，企业负责接访，解除法院的后顾之忧。

（四）破产后工商注销问题

目前包括之前托管企业破产后均存在工商注銷难，究其原因多为欠税问题，税务不予注销。目前，根据国家税务总局《关于深化“放管服”改革更大力度推进优化税务注销办理程序工作的通知》的规定，经人民法院裁定宣告破产的纳税人，持人民法院终结破产程序裁定书向税务机关申请税务注销的，税务机关即时出具清税文书，按照有关规定核销“死欠”。在国家发改委等16部委下发的《关于积极稳妥深化“僵尸企业”处置工作的意见》中也由类似规定：清算后没有清偿欠税能力的“僵尸企业”，持人民法院终结破产程序裁定书向税务机关申请税务注销的，税务机关即时出具清税文书，按照有关规定核销“死欠”。在《山东省“僵尸企业”处置工作实施方案》中，也提出畅通注销退出程序，建立“僵尸企业”注销绿色通道，但没有明确税务机关可以根据企业出具的终结破产程序裁定核销“死欠”。

根据调研情况，目前青岛市在执行上述文件时，不同税务部门执行存在差异，有的可以核销，有的不能;有的税务部门领导同意按上级文件注销，而具体办税人员不予办理，操作难度大。建议青岛市多部门联动出具统一的执行依据，完善僵尸企业税务注销手续。

（五）坚持市场化法治化，充分发挥政府引导、服务和推动作用

在僵尸企业出清过程中，涉及公司法、物权法、破产法、合同法及税收、职工安置等政策，专业性很强，建议引入专业团队进行全程指导。同时，建议司法、工商、税务建立联动机制，深入贯彻执行国家文件，实现政策协同，释放市场资源，增强市场活力。政府加大财政支持力度，对涉及职工切身利益的分流安置、社会保障、经济补偿、清欠清费等问题要按政策予以保障，国有资本经营预算支出优先用于解决国有“僵尸企业”的历史遗留问题。